文 /【美】道格拉斯·歐文
編者按：當地時間4月2日，美國總統(tǒng)特朗在白宮簽署關于所謂“對等關稅”的行政令，宣布美國對貿易伙伴加征10%的“最低基準關稅”，并對一些貿易伙伴征收更高關稅。19世紀末美國也曾深陷“關稅大論戰(zhàn)”，兩黨圍繞“減稅VS保護”激烈交鋒。民主黨主張降低關稅以減輕消費者負擔，共和黨則以捍衛(wèi)本土產業(yè)為由力挺高關稅。這場關稅拉鋸戰(zhàn)折射的貿易政策背后的政治博弈對當下亦有啟示意義。本文摘自《貿易的沖突》第五章“關稅改革的滑鐵盧”一章。
內戰(zhàn)結束25年后，國會仍然沒有對戰(zhàn)時采用的關稅目錄進行重大調整。事實上，由于戰(zhàn)后出現(xiàn)通貨緊縮并一直持續(xù)到19世紀90年代中期，所以關稅水平反而在緩慢上升。應稅進口品的平均稅率從1873年的38%攀升至80年代末的47%，部分原因就在于物價在緩慢但持續(xù)下滑。
此外，盡管政府削減了很多國內稅，并且提升了用于退伍軍人的支出，但財政盈余的比例仍然迅速膨脹到前所未有的水平。在19世紀80年代，聯(lián)邦政府每收入1.4美元支出就為1美元。以1888財年為例，聯(lián)邦政府的預算盈余達到1.11億美元，當年的支出為2.68億美元(支出中包括償付債務的費用和為償債基金撥付的資金)。1887年，可贖回債券已經全部償清，政府不得不在公開市場上以超出市場價值高達29%的溢價購買不可贖回債券。在1888年至1890年間，財政部因為這種溢價向債券持有人支付了4500萬美元。讓民主黨感到驚恐的是，消費者、勞動者和農民支付的進口關稅及國內稅不僅資助退伍軍人及其家屬獲得豐厚的退休金，而且使富有的紐約投資者不勞而獲大筆橫財。
巨額財政盈余被視為美國在19世紀80年代面對的重大經濟問題。有人預測稱，如果這種狀況持續(xù)下去，就會償清國家債務，使財政部的資產迅速積累，從而吸走金融體系的流動性，瓦解國家經濟。美國甚至一度出現(xiàn)了全國1/3的流通貨幣靜靜地躺在財政部保險庫里的情況。預算盈余推動了倡導削減國內稅收和關稅的群體向政府施壓以實現(xiàn)自己的主張。
民主黨和共和黨都認可了降低政府稅收的目標，不過對于實現(xiàn)目標的途徑則意見相左。民主黨仍然堅稱下調關稅會降低關稅收入，同時使消費者購買商品時獲得原本就理應享受的減稅。共和黨反擊稱削減關稅只會鼓勵進口增長，反而提高了關稅收入。與此相反，他們支持上調關稅，把進口從美國市場擠出去，從而降低政府獲得的關稅收入。事實上，我們無法明確地判斷以上哪種立場是正確的，因為調整關稅稅率對稅收造成的影響取決于進口需求的彈性。如果進口需求彈性較大，那么上調關稅會使關稅收入減少；如果進口需求彈性較小，那么上調關稅會使關稅收入增加。歐文(1998b)估算后得出的結果是：在這一時期，使財政收入最大化的平均關稅稅率超過60%，意味著民主黨的立場是正確的，即削減關稅會使關稅收入減少。
1882年，民主黨在國會選舉中再次掌控眾議院，隨后他們就擺開陣勢，準備利用日益強烈的主張削減關稅的公眾情緒大做文章。雖然他們沒有一統(tǒng)政府，但民主黨準備通過一部關稅削減法案，迫使共和黨在參議院迎戰(zhàn)并批準該法案，為民主黨贏得一些政績。1884年3月，眾議院籌款委員會主席、來自伊利諾伊州的民主黨議員威廉·莫里森提出一部法案，建議將所有關稅一律下調20%(酒精和絲綢的關稅除外)，并且將部分原材料加入免稅清單。根據他的建議，削減關稅是“免除人民承擔部分不必要稅種的手段，是讓消費者享有公正公平的手段，并且有利于工業(yè)全面繁榮。”盡管眾議院的民主黨人達到近80人的多數席位，但由于內部分歧破壞了黨內團結，所以未能通過該法案，賓夕法尼亞州的塞繆爾·蘭德爾率領一群北方民主黨人反對這部法案。他們代表工業(yè)選區(qū)，堅定地反對關稅高墻上出現(xiàn)任何裂縫。讓民主黨領袖感到沮喪的是，蘭德爾成功地聚集起40名民主黨人(他們主要來自東北部)，以159票對155票的投票結果刪除了法案中的授權條款。
在1884年總統(tǒng)選舉中，民主黨攻擊共和黨未能按照關稅委員會提議的路線改革關稅體系。他們在自己的競選政綱中“承諾本著對所有利益群體公平公正的態(tài)度調整關稅”，并且“譴責濫用現(xiàn)行關稅體系的行為”，“它們使很多人陷入貧困而少數人從中漁利”。然而，民主黨承認“必要的關稅削減將會而且必將剝奪美國勞動者與外國勞動者相互競爭并勝出的能力，而且關稅的下調幅度要足以覆蓋國內工資普遍上升推高了的生產成本”，結果這種說法削弱了他們的立場。共和黨對此的回應是發(fā)誓清除關稅中的不平等，并降低預算結余，而“不通過橫向削減關稅這種無差別的糟糕方法達到這個目的，而是采取其他方法，在不傷害勞動者或本國重大生產利益的情況下減輕納稅人的負擔。”他們堅稱，在共和黨執(zhí)政期間，“不應‘以獲得財政收入為唯一目的’向外國進口征收關稅，而是……為我們的各類工業(yè)提供保障，并保護勞動者的權利和工資”。
1884年的大選誕生了美國內戰(zhàn)結束以來的第一位民主黨總統(tǒng)格羅弗·克利夫蘭。民主黨仍然掌控眾議院，但是未能拿下參議院，因此無法使政府處于其統(tǒng)一的掌控之下，推行關稅改革的機會注定會被扼殺?？死蛱m就職時對關稅問題的了解并不多。大選剛剛結束時，這位候任總統(tǒng)就向自己的一位支持者提出關稅問題：
(他問我)他進入白宮時應該先處理哪些重大問題。我對他說，我認為應該從關稅入手。我永遠不能忘記隨后發(fā)生了什么。總統(tǒng)身體前傾，把雙手放在面前的桌子上，然后把自己的臉埋到手里。兩三分鐘后，他挺直身體，直言不諱地告訴我：“這么說很難為情，但事實上我對關稅一無所知……現(xiàn)在你能告訴我從哪兒開始了解這個問題嗎?”
起初克利夫蘭政府沒有提出任何關稅調整方案，而是集中精力推行行政和公務員體系改革，清除養(yǎng)老金體系里的腐敗行為。盡管他的財政部長批評關稅稅則“一團混亂，不成體系”，但克利夫蘭總統(tǒng)第一次向國會發(fā)表年度國情咨文時，在這個問題上的表態(tài)非常謹慎：
我們要提出的議案是降低政府收入、民眾間接的支出和海關稅收。其中不涉及自由貿易問題，也沒有必要探討保護體系是明智之舉還是權宜之計。公平和公正要求我們在修訂任何與稅收有關的現(xiàn)行法律時，不應無情地傷及或破壞那些法律原本要鼓勵發(fā)展并且吸收了大量國民投資的行業(yè)和利益群體。
1884年修訂關稅法案失利的經歷深深刺痛了眾議院的民主黨人。他們不愿再次提出這個議題，因為蘭德爾這些變節(jié)者勢必會再次強烈反對新法案，只是黨內積極分子的壓力促使籌款委員會再次奮力一搏。然而，蘭德爾又一次從新澤西、紐約和賓夕法尼亞等州召集到足夠多的民主黨人，聯(lián)手共和黨投票否決了提案，使民主黨的努力再度受挫。這些故意阻撓關稅改革的行為使總統(tǒng)和他的國會盟友大為光火。他們開始謀劃如何壓制眾議院里支持高關稅的民主黨人。民主黨領袖公開指責蘭德爾在籌款委員會里塞滿了南方民主黨人，總統(tǒng)反對現(xiàn)行體系的措辭也愈發(fā)激烈。1886年12月克利夫蘭向國會發(fā)表年度國情咨文時稱財政盈余“顛覆了人民與政府之間的關系，偏離了限制聯(lián)邦稅收權力的規(guī)定，走上了危險的道路”?？偨y(tǒng)堅稱應該修訂關稅實現(xiàn)更加平等的收入分配。農民被迫在競爭激烈的市場上銷售產品，并為自己購買的東西支付高額稅收，而制造商的市場被保護起來，沒有受到外國競爭的沖擊，因此累積起大量財富。76這次努力和前兩次一樣以失敗告終：盡管民主黨內反對削減關稅的力量有所減弱，但共和黨仍然有足夠的票數狙擊任何新的關稅提案。
1887年9月，就在國會即將開始新一屆會期之際，克利夫蘭會見了來自賓夕法尼亞州的民主黨議員、眾議院議長約翰·卡萊爾(John Carlisle)以及籌款委員會的新任主席——來自得克薩斯州的民主黨議員羅杰·米爾斯。他們一致認為要堅決壓制黨內對關稅問題持不同政見的黨員。克利夫蘭(1933，第158頁)曾寫道：“在我看來只有一項政策可以采用：我們必須采用側翼包抄拿下蘭德爾先生。如果可能的話，要逐步分化他的支持者?！?/p>
1887年12月，克利夫蘭做出了一個非同尋常的舉動，他發(fā)表年度國情咨文時通篇只討論關稅改革這一個問題?？偨y(tǒng)的陳述干脆利落，猛烈抨擊關稅是“不可原諒的敲詐勒索，難辭其咎地背叛了美國的公平公正原則”?？偨y(tǒng)警告說龐大的財政盈余會危及金融體系。他堅稱：
我國的現(xiàn)行關稅法律是不必要地開征稅收的不平等、不合理的惡性來源，應該被立刻修訂完善。顯然這些法律產生的主要影響是推高所有應稅進口產品的消費者價格，且消費者價格的上漲幅度等同于關稅稅率。因此，稅率能夠衡量這些進口產品的購買者交納的稅收金額。然而，這些產品中有不少可以在本國種植或制造，目前對外國產品和貨物征收的關稅被稱為對這些本土生產商/制造商提供的保護措施，因為它們使我國制造商能夠制造出這些課稅產品并且以進口產品的價格賣給消費者(這些進口產品的價格中包括已經交納的關稅)。由此出現(xiàn)的情況是，盡管相對來說，使用進口產品的消費者人數不多，但我們的民眾中有數百萬人從來沒有使用過也沒有見過任何外國產品，而是購買和使用國內制造的同類產品，他們支付的價格幾乎等于進口產品被征稅后抬高的價格，甚至就是在按這個價格購買產品。購買進口產品的人因為購買進口產品而向公庫繳納進口稅，但我們絕大多數公民購買國內同類產品時，至少向國內制造商支付了接近于關稅的金額。在這里提及我國關稅法律的運作情況，并不是為了指導大家，而是以此時常提醒我們，它給消費國內產品和進口產品的消費者都強加了負擔，使所有人都承擔了稅收。
克利夫蘭繼續(xù)說到，盡管削減關稅時不能“危及我國制造業(yè)的現(xiàn)有利益”，但這“不應意味著無視公共福利或國家的緊迫要求，必須創(chuàng)造出條件時時確保制造業(yè)實現(xiàn)高額利潤，而不是適度贏利”。他甚至嘲笑了“美國制造業(yè)仍然處于發(fā)展早期，因此需要通過高關稅提供廣泛支持”的觀點：“把我們的制造業(yè)稱為‘幼稚工業(yè)’，說它仍需要最大程度的支持，要通過聯(lián)邦立法培育它的發(fā)展，這種說法只適用于宣傳”，沒有反映出美國生產者在本國市場上已經根深葉茂的現(xiàn)實情況。他指出只有260萬工人受雇于受關稅保護的行業(yè)，而其他行業(yè)的工人有1480萬人，所以為了使少數人獲益絕大多數工人在交稅。
克利夫蘭很清楚國會再次嘗試調整關稅時會遇到政治阻力，所以請立法機構“從更廣泛和全國性的角度出發(fā)考慮這個問題，秉承拳拳愛國之心，無視那些自私的地方性要求，因為它們不合理且不考慮整個國家的福祉”。克利夫蘭否認自己的提議與自由貿易或貿易保護的理論原則有任何關聯(lián)，而是認為自己完全基于整個國家面對的形勢提出這些主張：“我們面對的問題是一種處境，而不是某個理論……自由貿易的問題顯然與此無關，某些地區(qū)一直稱這種幫助人們減輕不公正且不必要稅負的努力是所謂自由貿易論者的陰謀詭計。這種說法充滿惡意而且完全沒有考慮公眾的利益”。
克利夫蘭極富感染力的國情咨文使關稅政策穩(wěn)穩(wěn)地排在了1888年美國政治議程的前列，而當年是總統(tǒng)選舉年?？偨y(tǒng)發(fā)表國情咨文后，籌款委員會里的民主黨多數派再次開始醞釀新的關稅法草案。為了加快進程，米爾斯沒有舉行任何聽證會，而是精心草擬出一份提案，再次將原材料加入免稅清單，并且調低最終制成品的保護性關稅，使應稅進口產品的平均關稅稅率從54%下調至33%。
共和黨少數派在俄亥俄州威廉·麥金萊的帶領下猛烈攻擊了這份提案，稱它“徹頭徹尾地轉變”了政府政策，“赤裸裸地妄圖把整個國家綁在英國的自由貿易政策上”。他們聲稱對保護性關稅進行任何削減會導致工資水平大幅下滑，并且破壞本國工業(yè)。他們特別攻擊了將原毛加入免稅清單的想法，因為這會“使我們的羊群和羊毛暴露在殘酷的外來競爭之下”，“毀掉我國最有價值的行業(yè)之一”。他們甚至從財政的角度提出反對意見，認為降低關稅會鼓勵進口，帶來更多稅收，使國庫收入愈發(fā)膨脹。
1888年春天，眾議院為了備戰(zhàn)秋季的總統(tǒng)選舉，對米爾斯的提案展開了激烈辯論。來自伊利諾伊州的民主黨議員威廉·斯普林格(William Springer)宣稱：“只要我們的政府能夠容忍，那么這次辯論就應該被稱為‘1888年關稅大論戰(zhàn)’?！泵谞査勾砻裰鼽h做開幕致辭時認為，保護性關稅對大多數人的消費征稅，而不是對少數富人的收入征稅，它們制造出托拉斯和壟斷組織剝削壓榨消費者，并且在需要減少預算盈余的時候創(chuàng)造出過多財政收入，因此應當改革關稅體系?！吧F凱利”威廉姆·凱利雖然承認財政盈余過高，但他回應米爾斯的演講時稱需要調低國內的所有酒稅，但保留保護性關稅，因為如果不這么做，任由美國工業(yè)在毫無防護的情況下面對“勢不可擋的外來攻擊”，那么國內工業(yè)會萎縮，造成大面積失業(yè)。他否認高關稅會推高消費者價格，因為保護性關稅不會制造出托拉斯和壟斷組織，而是鼓勵國內競爭，從而切實地促使價格走低。最后，凱利打出了已經過時的感情牌，揮舞著“被害人的血衣”，把民主黨與自由貿易、奴隸制和內戰(zhàn)綁在一起。
其他民主黨人和共和黨人在耗時100多個小時的150場演講里翻來覆去地重復著本黨的標準觀點論據，斯坦伍德(1903)形容它們“寡淡無味”。此次修訂關稅法涉及的利害關系相當重大。麥金萊警告說：“經受考驗的是整個體系?！币晃粐鴷h員看到“每個產業(yè)……都是整個結構中的一根支柱，”他警告說，如果美國“任由部分支持自由貿易的大力士參孫拉倒這些支柱中的一根……那么美國工業(yè)的整座廟宇必將轟然倒塌?！?888年7月，眾議院以162票對149票的黨派性投票通過了《米爾斯法案》。民主黨領袖終于成功地遏制了蘭德爾等人的變節(jié)行為，只有四位民主黨人投票反對這部法案。
誠然，眾議院的舉動很大程度上只有象征意義，因為《米爾斯法案》(Mills Bill)一進入共和黨控制的參議院就“無疾而終”。共和黨領袖聚在一起探討到底應該忽視眾議院的所作所為，還是醞釀自己的關稅法提案。愛荷華州的威廉·阿利森和羅德島的納爾遜·奧爾德里奇(Nelson Aldrich)牽頭召開的黨團核心會議決定繼續(xù)保持攻勢，針鋒相對地草擬了一份上調關稅的法案。《阿利森法案》在維持較高保護關稅的同時削減了威士忌和煙草的國內稅。盡管當年10月，這部法案提交給了參議院財政委員會(Finance Committee)，但從來沒有進入投票環(huán)節(jié)。國會在秋季選舉的最后幾周進入休會期，沒有對該法案采取任何行動。
國會的關稅之爭為1888年的總統(tǒng)大選奠定了基礎。民主黨在競選政綱中宣稱：“關稅改革這個重大問題與國家生活的各個環(huán)節(jié)息息相關，而且涉及完善的政府治理涵蓋的所有問題。民主黨地這一議題的原則和專業(yè)性問題交給睿智的美國人民投票決定?！彼鼜娬{了公共支出應注重節(jié)儉，堅稱“所有缺乏必要性的征稅都是不公平征稅”，并強調了貿易保護的不平等性：“當托拉斯和聯(lián)合體通過不必要的征稅被政府默許并橫行肆虐時，人民的利益遭到背叛。這剝奪了大量民眾從自然競爭中獲得的益處，明火執(zhí)仗地搶劫他們，同時使相互勾結的少數人攫取大筆不義之財”。他們呼吁農民的支持(因為“不平等的關稅立法體系一意偏袒某些行業(yè)，農民購買的所有東西的價格幾乎都被提高了”)，同時竭力安撫成熟行業(yè)，表示“減輕和修正稅負問題不應該也不必然危及它們的發(fā)展”。
與此同時，共和黨仍然堅守自己的陣地。在1884年的選舉中，他們曾很不情愿地承認有必要開展關稅改革；如今統(tǒng)一陣線的民主黨人對關稅政策形成了切實嚴峻的威脅，民主黨感到自己不僅要維護現(xiàn)行體系，而且要承諾拓展這個體系。他們在發(fā)布的競選政綱中表示：“我們堅定不移地支持美國貿易保護體系；我們反對像總統(tǒng)及其所在黨建議的那樣，摧毀這個體系。他們在為歐洲的利益服務，而我們將支持美國的利益……我們譴責《米爾斯法案》對我國整體商業(yè)、勞動者和農民的利益造成的破壞?！薄胺艞壉Ｗo體系后隨之而來的往往是所有利益群體全面陷入災難”，所以“必須維持”保護體系。在降低財政盈余的問題上，共和黨承諾廢除煙草和烈酒的所有國內稅：“我們支持全面廢止國內稅，而不是在威士忌托拉斯和外國制造商代理的聯(lián)合要求下放棄我們的一部分保護體系?！?/p>
1888年大選相當于一場對國家關稅政策的全民公決。盡管過度征稅和過度關稅保護基本上屬于同一個問題，但其結果將決定關稅改革和貿易保護體系的命運。共和黨試圖將總統(tǒng)及其政黨描繪成“自由貿易論者”。克利夫蘭(1933，第189頁)怒斥這“純屬捏造”。不過盡管民主黨近來在政治上屢奏凱歌，但它仍然缺乏組織嚴密的共和黨擁有的咄咄逼人之勢和謀略。此外，這場大選還被視為美國歷史上最腐敗的一屆選舉，關于賄選和其他不法行為的報道層出不窮，特別是在紐約和印第安納這兩個關鍵的搖擺州。
最終投票結果揭曉后，克利夫蘭拿到的選票比他的共和黨競爭對手本杰明·哈里森(Benjamin Harrison)僅僅多出9萬張。他拿下了普選投票中的48.6%，而哈里森拿下了47.8%的選票。不過哈里森在人口眾多的北方州拿到足夠多的選舉人票，以233票對168票的絕對優(yōu)勢在選舉人團選舉中勝出，這個結果對民主黨造成了沉重的打擊。選舉地圖表明南北之間勢不兩立，而這完全在意料之中：南方一邊倒地投票支持民主黨，而共和黨拿下了北方和中西部的所有州。對民主黨來說，更糟糕的是共和黨以微弱的優(yōu)勢重新掌控眾議院，而對參議院的主導地位也沒有丟失。
盡管支持兩黨的選民不相上下，但關稅改革運動遭受了巨大挫折。整個國家似乎已經認可了共和黨的貿易保護主義，或者說至少沒有欣然接受民主黨的關稅改革。這使共和黨得以將貿易保護體系更加深刻地融入美國的政治和經濟結構。當然，這次選舉的投票結果極其接近，所以關稅問題不會從政治舞臺上消失。1888年12月，克利夫蘭向國會發(fā)表年度國情咨文時意味深長地說出以下臨別贈言：“在某種程度上，我們的民眾背負著過于沉重且沒有帶來任何公共利益的負擔，只有少數受到照顧的人從中受益。政府以行使課稅權為借口，沒來由地與這些特權群體沆瀣一氣，使他們獲得好處，但傷害了絕大多數人民?！笨死蛱m認為當前的形勢“危及整個國家的健康發(fā)展”，因為它建立在“自私自利和貪得無厭的基礎上”。
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