1970年成立時(shí)，EPA首任局長(zhǎng)表示“環(huán)保局的職責(zé)是保護(hù)環(huán)境，而非促進(jìn)商業(yè)”。2025年，新任局長(zhǎng)澤爾丁則將EPA的使命重新定義為“降低民眾購車、取暖及企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本”。
據(jù)昆山杜克大學(xué)可持續(xù)投資研究項(xiàng)目主任張俊杰觀察，美國(guó)既非全然無視全球責(zé)任的“小人”，也非無私推動(dòng)環(huán)保的“君子”，而是在全球氣候治理中不斷調(diào)整立場(chǎng)的“現(xiàn)實(shí)主義玩家”。
美中清潔技術(shù)中心執(zhí)行主任安鋒發(fā)現(xiàn)，EPA擬放松的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)多為長(zhǎng)期目標(biāo)，而不是讓當(dāng)前的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)倒退?！疤乩势詹⒎峭耆裾J(rèn)綠色清潔產(chǎn)業(yè)的價(jià)值和未來。”
打開美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（EPA）的網(wǎng)站，好像進(jìn)入了一個(gè)“夸夸群”。
一則新聞稿列出65條言論，出自化石能源、燃油車、重工業(yè)等行業(yè)和共和黨人之口，整齊劃一地贊美美國(guó)總統(tǒng)特朗普和EPA新任局長(zhǎng)李·澤爾?。↙ee Zeldin）。
“我們很幸運(yùn)有一位優(yōu)先考慮自由、增長(zhǎng)和繁榮而不是政府控制的總統(tǒng)；感謝你們讓白宮恢復(fù)常識(shí)！”來自共和黨的眾議員評(píng)論道。
而進(jìn)入環(huán)保組織自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）的網(wǎng)站，立即彈出一條占滿屏幕的募款廣告：“幫助我們對(duì)抗特朗普政府！”標(biāo)題幾個(gè)大字言簡(jiǎn)意賅。對(duì)抗的原因是“（政府）將我們的公共土地和水域移交給石油巨頭，廢除數(shù)十項(xiàng)保護(hù)公眾健康、瀕危物種和氣候的法規(guī)”。
這場(chǎng)輿論分歧源于2025年3月12日，澤爾丁宣布，EPA啟動(dòng)美國(guó)歷史上最大的放松管制行動(dòng)，擬為煤炭、石油、天然氣等化石能源的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)松綁，重新考慮汽車排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，賦予各州更大權(quán)力等，共31項(xiàng)措施。
奧巴馬任期的EPA局長(zhǎng)吉娜·麥卡錫稱，這是“環(huán)保局歷史上最災(zāi)難性的一天”。
1970年成立時(shí)，EPA首任局長(zhǎng)表示“環(huán)保局的職責(zé)是保護(hù)環(huán)境，而非促進(jìn)商業(yè)”。澤爾丁則將EPA的使命重新定義為“降低民眾購車、取暖及企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本”。
“我們正在把匕首刺入氣候變化信仰的心臟。”澤爾丁直言不諱，政策的目的是履行特朗普競(jìng)選承諾。
“美國(guó)氣候政策的搖擺，并非僅僅是意識(shí)形態(tài)的對(duì)立，背后隱藏著更深層的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和政治博弈?！睋?jù)昆山杜克大學(xué)可持續(xù)投資研究項(xiàng)目主任張俊杰觀察，當(dāng)氣候承諾有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力時(shí)，美國(guó)便積極參與；反之，則選擇退出。這種功利性的邏輯，使美國(guó)既非全然無視全球責(zé)任的“小人”，也非無私推動(dòng)環(huán)保的“君子”，而是在全球氣候治理中不斷調(diào)整立場(chǎng)的“現(xiàn)實(shí)主義玩家”。
01
釜底抽薪
2024年11月11日，在特朗普宣布勝選5天后，澤爾丁出人意料地被任命為美國(guó)環(huán)保局局長(zhǎng)。
這位80后局長(zhǎng)與許多在新政府擔(dān)任要職的官員一樣，此前并無太多相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)，但忠誠的政治立場(chǎng)無可置疑——他是國(guó)會(huì)中投票反對(duì)認(rèn)證2020年拜登勝選結(jié)果的共和黨人之一。
當(dāng)?shù)貢r(shí)間2025年2月3日，美國(guó)俄亥俄州東巴勒斯坦，美國(guó)副總統(tǒng)JD·萬斯（右）、俄亥俄州州長(zhǎng)邁克·德溫（左）與EPA局長(zhǎng)李·澤爾丁（中）。視覺中國(guó)|圖
特朗普稱，澤爾丁將“釋放美國(guó)企業(yè)的潛力”，也將維持“最高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，包括世界上最清潔的空氣和水”。
然而，特朗普的話似乎只兌現(xiàn)了前半句，后半句提到的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)則正在放松。
2025年3月12日，澤爾丁宣布的放松管制行動(dòng)涉及多項(xiàng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，包括：重新考慮燃煤電廠的汞和空氣毒物標(biāo)準(zhǔn)、石油和天然氣開發(fā)的廢水法規(guī)、顆粒物空氣國(guó)標(biāo)以及多項(xiàng)有害氣體排放標(biāo)準(zhǔn)等。
在“氣候變化懷疑論者”特朗普領(lǐng)導(dǎo)下，EPA還祭出了關(guān)于氣候行動(dòng)的“絕殺”：重新考慮2009年達(dá)成，具有里程碑意義的“危害認(rèn)定”（Endangerment Finding），以及所有據(jù)此制定的法規(guī)與行動(dòng)。
所謂“危害認(rèn)定”，是2009年奧巴馬政府時(shí)期，EPA經(jīng)過科學(xué)審查后，認(rèn)定溫室氣體對(duì)人類健康和安全構(gòu)成威脅，EPA有權(quán)力也有義務(wù)限制溫室氣體排放。這一結(jié)論成為后續(xù)美國(guó)歷屆政府?dāng)?shù)十項(xiàng)氣候法規(guī)的政策基礎(chǔ)，如果它被取消，就意味著溫室氣體不再構(gòu)成危害，不必減排。
“這無異于釜底抽薪。”亞洲協(xié)會(huì)政策研究所中國(guó)氣候中心總監(jiān)李碩對(duì)南方周末記者表示，想取消“危害認(rèn)定”的做法已經(jīng)在美國(guó)國(guó)內(nèi)討論多年，終于被特朗普政府搬上了臺(tái)面。這也反映出，與第一任期相比，特朗普在第二任期的行動(dòng)，對(duì)氣候進(jìn)程的威脅更具實(shí)質(zhì)性、破壞力更強(qiáng)。
02
訴訟氛圍對(duì)環(huán)保組織不利
EPA的放松管制讓環(huán)保機(jī)構(gòu)憤怒?！癊PA的行動(dòng)發(fā)出了一個(gè)明確的信號(hào)：污染者將獲得免費(fèi)待遇，而我們其他人將為此付出代價(jià)?！盢RDC的一篇評(píng)論寫道。
不過，在澤爾丁關(guān)于放松管制行動(dòng)的演講中，他用的大部分措辭是“重新考慮”。這也意味著，這31項(xiàng)行動(dòng)能否實(shí)施、多大程度實(shí)施、何時(shí)實(shí)施，還存在不確定性。
美國(guó)不少環(huán)保行動(dòng)是行政命令，從而缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。事實(shí)上，搖擺一直是美國(guó)氣候進(jìn)程的關(guān)鍵詞。奧巴馬政府曾嘗試氣候立法，但被國(guó)會(huì)駁回。后來隨著兩黨在氣候問題上的分歧日益加劇，立法幾乎不可能。這導(dǎo)致政府換屆，“朝令夕改”。
有美國(guó)環(huán)境法學(xué)者表示，EPA必須依據(jù)美國(guó)《行政程序法》撤銷往屆政府的規(guī)定，包括提出規(guī)則、征求和回應(yīng)公眾意見等流程，可能需要長(zhǎng)達(dá)兩年。
這給訴訟留出了時(shí)間。
目前，NRDC、環(huán)境保護(hù)基金會(huì)（EDF）等環(huán)保組織已經(jīng)發(fā)表聲明，準(zhǔn)備起訴EPA。
在特朗普的第一任期內(nèi)，NRDC就對(duì)政府發(fā)起了163個(gè)環(huán)保訴訟，“平均每10天就會(huì)提起一起新訴訟?！盢RDC首席訴訟官邁克爾·沃爾 (Michael Wall)稱。
其中近90%為勝訴。例如，美國(guó)26個(gè)州的飲用水中發(fā)現(xiàn)了高氯酸鹽，它是火箭燃料、彈藥和煙花的成分，會(huì)對(duì)兒童正在發(fā)育的大腦造成永久性損害。但特朗普政府的EPA宣布不會(huì)監(jiān)管這種化學(xué)物質(zhì)，也不會(huì)要求飲用水供應(yīng)商檢測(cè)和限制。2020年，NRDC提起訴訟，法院最終命令EPA履行《安全飲用水法》規(guī)定的職責(zé)，對(duì)高氯酸鹽進(jìn)行監(jiān)管。
“為了捍衛(wèi)我們享有清潔的空氣和水、安全的食品、公共土地、健康的社區(qū)和這個(gè)星球上宜居的權(quán)利。”NRDC的聲明稱，“我們已準(zhǔn)備好再次在法庭上戰(zhàn)斗。我們不會(huì)退縮?！?/p>
但在特朗普第二任期，訴訟氛圍可能對(duì)環(huán)保主義者不利。
特朗普已任命了三位美國(guó)最高法院大法官，使保守派與自由派大法官的比例達(dá)到6比3。自由派大法官索尼婭·索托馬約爾曾公開表示，保守派大法官讓美國(guó)“向右轉(zhuǎn)”，令她每天都感到沮喪。
類似的訴訟正進(jìn)展不順。
因擔(dān)憂輸油管對(duì)土地、河流等造成污染，綠色和平等多個(gè)環(huán)保組織表達(dá)了抗議。美國(guó)能源巨頭Energy Transfer公司對(duì)綠色和平的阻撓提起訴訟，2025年3月19日，綠色和平慘敗，面臨6.6億美元（約合47.8億元人民幣）的天價(jià)賠償?！都~約時(shí)報(bào)》表示，這一判罰足以令綠色和平在美國(guó)全面中止運(yùn)營(yíng)。
綠色和平表示會(huì)上訴。李碩認(rèn)為，雖然最終裁決還沒做出，但這可能會(huì)令美國(guó)環(huán)保組織在起訴時(shí)更加謹(jǐn)慎。
環(huán)保組織的確更謹(jǐn)慎了。截至發(fā)稿，美國(guó)自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、肺協(xié)會(huì)等環(huán)保組織并未回復(fù)南方周末記者采訪，這甚至令中國(guó)國(guó)內(nèi)的環(huán)保組織相關(guān)人士感到意外。
當(dāng)?shù)貢r(shí)間2024年4月22日，美國(guó)華盛頓特區(qū)，環(huán)?；顒?dòng)組織舉行世界地球日集會(huì)游行。視覺中國(guó)|圖
03
制造業(yè)歡欣鼓舞
EPA放松監(jiān)管讓美國(guó)制造業(yè)歡欣鼓舞。美國(guó)石油協(xié)會(huì)、燃料和石化制造商協(xié)會(huì)、森林與造紙協(xié)會(huì)、礦業(yè)協(xié)會(huì)等紛紛表達(dá)支持。
“上屆政府對(duì)美國(guó)企業(yè)實(shí)施了前所未有的監(jiān)管，導(dǎo)致全國(guó)各地家庭承受了更高的成本，企業(yè)因此陷入困境?！泵绹?guó)商會(huì)全球能源研究所所長(zhǎng)Marty Durbin稱。類似的意見不在少數(shù)，認(rèn)為拜登政府過于嚴(yán)格的環(huán)保管制，損害了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。
2024年，EPA時(shí)隔12年首次更新《清潔空氣法》標(biāo)準(zhǔn)，將PM2.5年均濃度一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)從12微克/立方米降至9微克/立方米。EPA稱，新標(biāo)準(zhǔn)可額外避免4500例人過早死亡和29萬個(gè)工作日損失，并在2032年產(chǎn)生460億美元的凈健康效益。
然而，美國(guó)全國(guó)制造業(yè)協(xié)會(huì)表示，美國(guó)大部分地區(qū)達(dá)不到新標(biāo)準(zhǔn)，將影響2000億美元的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和近100萬個(gè)工作崗位。該政策迅速被數(shù)十名共和黨州檢察長(zhǎng)，和位于澤爾丁的“夸夸群”里的行業(yè)協(xié)會(huì)起訴。
美國(guó)是全球PM2.5水平最低的國(guó)家之一。12微克/立方米的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很嚴(yán)格，2023年，中國(guó)海南省PM2.5的年均濃度即為此數(shù)值。
張俊杰在接受南方周末記者采訪時(shí)表示，洛杉磯是美國(guó)空氣污染最嚴(yán)重的城市之一，年均PM2.5濃度也只有十幾微克/立方米。所以特朗普政府認(rèn)為，在美國(guó)空氣質(zhì)量已經(jīng)大幅改善的前提下，過嚴(yán)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)給美國(guó)制造業(yè)和家庭生活帶來過大的負(fù)擔(dān)。
“當(dāng)環(huán)保治理步入深水區(qū)后，需權(quán)衡考慮邊際成本。雖然清潔的空氣和水很重要，但也不能在脫離經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的情況下，無限制地加嚴(yán)監(jiān)管?！睆埧〗苷f。
04
既有政治原因，也有經(jīng)濟(jì)考量
EPA為何要開倒車？既有政治原因，也有經(jīng)濟(jì)考量。
從美國(guó)國(guó)內(nèi)政治看，李碩觀察到，特朗普政府呈現(xiàn)的明顯趨勢(shì)是：“凡是拜登支持的我們都反對(duì)”，體現(xiàn)出環(huán)保議題在美國(guó)已高度政治化。
根據(jù)美國(guó)媒體“耶魯氣候連接”統(tǒng)計(jì)，2024年大選期間，油氣能源行業(yè)向共和黨候選人捐贈(zèng)近六千萬美元，向民主黨捐贈(zèng)的不到八百萬美元，相差六倍多。
“近年來，美國(guó)氣候進(jìn)程已經(jīng)從‘進(jìn)兩步退一步’，漸漸變成‘進(jìn)兩步退兩步’，甚至‘進(jìn)兩步退三步’?！遍L(zhǎng)期觀察美國(guó)氣候議題的李碩有些悲觀。
不僅是環(huán)保和氣候議題，美中清潔技術(shù)中心執(zhí)行主任安鋒認(rèn)為，自特朗普上任以來，美國(guó)擬裁撤教育部，反“多元化、公平與包容”（DEI），關(guān)閉國(guó)際開發(fā)署等一系列舉動(dòng)，都體現(xiàn)了美國(guó)右派保守主義的哲學(xué)。
安鋒說，從更大的背景看，特朗普政府試圖回到1823年“門羅主義”的狀態(tài)，不愿再遵從自二戰(zhàn)后建立的以美國(guó)為中心的全球化國(guó)際秩序。作為歷史第一碳排放國(guó)，特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的美國(guó)，不再相信氣候變化的道義責(zé)任，也不愿再“管別人的事”。
如果說政治視角下，氣候變化尚是“遙遠(yuǎn)的哭聲”，那么經(jīng)濟(jì)視角下，美國(guó)當(dāng)前的債務(wù)問題已經(jīng)“火燒眉毛”。
根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)聯(lián)合經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的數(shù)據(jù)，截至2025年3月5日，美國(guó)國(guó)債規(guī)模達(dá)到了36.22萬億美元，且仍在增長(zhǎng)中。
清華蘇州環(huán)境創(chuàng)新研究院天工智庫中心特聘研究員鄭穎算了一筆賬，2024年美國(guó)GDP約29萬億美元。美國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)率（國(guó)債累計(jì)余額占GDP的比重）超過120%，遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家60%的警戒線。按照當(dāng)前美聯(lián)儲(chǔ)利率計(jì)算，每年要還的國(guó)債利息就有約1.6萬億美元，占2024財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦+各州總財(cái)政收入的約1/6。
“如果美國(guó)不解決債務(wù)問題，超大規(guī)模債務(wù)很快就會(huì)把經(jīng)濟(jì)‘拉爆’?！编嵎f說。
美國(guó)化石能源資源富饒，曾依靠“頁巖氣革命”實(shí)現(xiàn)了能源獨(dú)立，天然氣出口為美國(guó)帶來了巨額外匯并解決大量工作崗位。放松環(huán)保限制，快速釋放化石能源產(chǎn)能，再售賣給歐洲等地變現(xiàn)，可以減少美國(guó)貿(mào)易逆差，緩解債務(wù)壓力和通脹壓力。
因此，特朗普自競(jìng)選起就常把“鉆吧，寶貝，鉆吧”的口號(hào)掛在嘴邊。
從國(guó)際貿(mào)易角度考慮，中國(guó)在綠色清潔產(chǎn)業(yè)的表現(xiàn)已經(jīng)一騎絕塵。而美國(guó)出口化石能源，還能削弱俄羅斯化石能源的競(jìng)爭(zhēng)力。
“在綠色領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)失敗后，美國(guó)把中美下一場(chǎng)賽道押注在AI領(lǐng)域?！卑蹭h說，AI發(fā)展需要大量便宜、穩(wěn)定的能源。目前美國(guó)社會(huì)形成共識(shí)：未來5-10年，國(guó)內(nèi)能源需求將增加50%。因此特朗普政府認(rèn)為，必須增加傳統(tǒng)能源產(chǎn)能。
當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年7月23日，美國(guó)華盛頓特區(qū)，電動(dòng)汽車博覽會(huì)上，市民查看一輛車的發(fā)動(dòng)機(jī)。視覺中國(guó)|圖
05
市場(chǎng)力量正突破黨派藩籬
安鋒發(fā)現(xiàn)，需要注意的是，EPA擬放松的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)多為長(zhǎng)期目標(biāo)，而不是讓當(dāng)前的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)倒退。“特朗普并非完全否認(rèn)綠色清潔產(chǎn)業(yè)的價(jià)值和未來。”
綠色產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，更多的是用眼前的錢投資將來。
比如發(fā)展電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)，不單是投資電動(dòng)車生產(chǎn)商，還要投資充電樁、電網(wǎng)，給消費(fèi)者補(bǔ)貼，投資后還不確定市場(chǎng)是否埋單?！霸诿绹?guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)情況下，大量的轉(zhuǎn)型成本投入極有可能是入不敷出。”鄭穎說。
相較于傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，綠色產(chǎn)業(yè)在很多方面并不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這也正是許多國(guó)家政府在初期給予新興產(chǎn)業(yè)大量補(bǔ)貼的原因。
安鋒分析，特朗普政府的思路是，放松原本對(duì)化石能源等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的限制，同時(shí)取消對(duì)綠色清潔產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，讓新舊產(chǎn)業(yè)在自由市場(chǎng)上平等競(jìng)爭(zhēng)。這體現(xiàn)了美國(guó)共和黨一貫的“小政府、大市場(chǎng)”的思路。
雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，美國(guó)清潔綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢(shì)不會(huì)逆轉(zhuǎn)，但短期內(nèi)的進(jìn)程肯定會(huì)受到影響。
例如，汽車尾氣標(biāo)準(zhǔn)等政策的反復(fù)搖擺，《通脹削減法案》給購買電動(dòng)汽車消費(fèi)者的7500美元稅收優(yōu)惠也可能會(huì)被取消。在李碩看來，這讓汽車制造商很難判斷政策導(dǎo)向和市場(chǎng)形勢(shì)，自然會(huì)審慎考量自身的發(fā)展戰(zhàn)略。
不過，張俊杰觀察到美國(guó)氣候行動(dòng)積極的一面是：市場(chǎng)力量正突破黨派藩籬，悄然重塑美國(guó)氣候政策格局。
例如，拜登的四年任期內(nèi)，近千個(gè)清潔能源項(xiàng)目中有60%位于共和黨州，總投資額高達(dá)831億美元，而民主黨州僅占287億美元。共和黨主政的得克薩斯州，風(fēng)能裝機(jī)全美第一，太陽能與儲(chǔ)能位居第二。根據(jù)汽車創(chuàng)新聯(lián)盟的數(shù)據(jù)，電動(dòng)汽車技術(shù)總投資額排名前十的州要么是堅(jiān)定的共和黨州，要么是搖擺州，如密歇根州、亞利桑那州、北卡羅來納州和內(nèi)華達(dá)州。
清潔能源投資能帶來真金白銀的回報(bào)，這一現(xiàn)實(shí)促使共和黨內(nèi)部立場(chǎng)也隨之調(diào)整。2024年8月，多名共和黨議員聯(lián)名要求保留《通脹削減法案》的清潔能源稅收抵免政策，反映出經(jīng)濟(jì)利益正在推動(dòng)黨派立場(chǎng)的松動(dòng)。
此外，即使聯(lián)邦政府因政黨更替在氣候政策上搖擺不定，州政府依然是推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動(dòng)力。
能源基金會(huì)首席執(zhí)行官兼中國(guó)區(qū)總裁鄒驥曾在接受南方周末記者采訪時(shí)稱，無論在支持民主黨的“藍(lán)州”地區(qū)，還是在支持共和黨的“紅州”地區(qū)，關(guān)于可再生能源、電池、電動(dòng)車等產(chǎn)業(yè)的布局都在開展，這些項(xiàng)目享受聯(lián)邦稅收和財(cái)政補(bǔ)貼優(yōu)惠政策。公共財(cái)政資金及其帶動(dòng)的私人巨額資金已經(jīng)投入到位，“而資本是要講回報(bào)的，真金白銀會(huì)推動(dòng)氣候政策繼續(xù)前進(jìn)”。
來源 | 南方周末 記者：林方舟
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