陸家嘴摩天大樓群，咖啡彌漫的衡復(fù)“梧桐區(qū)”，白領(lǐng)菁英扎堆的CBD……構(gòu)成許多人對(duì)“魔都”上海的印象。上述景觀基本存在于中心城區(qū)，而上海中心城區(qū)面積僅660平方公里，占上海市總面積的十分之一。另占上海面積十分之九的是廣闊的郊區(qū)。
雖然也有些因大項(xiàng)目而為人所知，但上海郊區(qū)總體較少被關(guān)注、等待“被開發(fā)”，且“發(fā)展滯后”“景觀滯后”。
那么上海郊區(qū)建設(shè)發(fā)展不充分、不平等有哪些體現(xiàn)呢？相對(duì)上海城區(qū)，郊區(qū)存在哪些明顯的薄弱點(diǎn)或特點(diǎn)？基層設(shè)施和公共服務(wù)是衡量區(qū)域均衡的重要維度，也是國內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)中差別最大的領(lǐng)域?；诮y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和近年郊區(qū)實(shí)地調(diào)研，特別是2025年2-3月對(duì)郊區(qū)近10個(gè)鎮(zhèn)村的調(diào)研，澎湃研究所研究員在基層設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域中選擇了部分重要維度，呈現(xiàn)上海郊區(qū)所處相對(duì)弱勢的現(xiàn)狀。
郊區(qū)人口倒掛，城市對(duì)郊區(qū)反哺不足
上海郊區(qū)主要指中心城區(qū)之外的區(qū)域（約外環(huán)線以外），包括閔行區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)以及浦東新區(qū)的外環(huán)線以外地區(qū)，面積約5680平方公里。經(jīng)過約30年的城市大開發(fā)，及城市化和郊區(qū)化的疊加作用，特別是工業(yè)外遷和城區(qū)建設(shè)拆遷，形成了今天的上海郊區(qū)。
上海郊區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)混合，既有農(nóng)業(yè)區(qū)，也有大量園區(qū)、開發(fā)區(qū)，以及點(diǎn)塊的商業(yè)聚落或老城區(qū)。土地性質(zhì)和居住形態(tài)也十分多樣，既有自然初級(jí)聚落的延續(xù)，如農(nóng)村集體土地和自建房，以及老集鎮(zhèn)、老街，也有因規(guī)劃搬遷而生的新城、“大居”、集中居住區(qū)，以及商業(yè)開發(fā)住宅等。
上海郊區(qū)人口密度較低，同時(shí)外來人口占比較大。且與歐美郊區(qū)聚集高收入者的現(xiàn)象不同，上海等國內(nèi)城市郊區(qū)居住者的收入基本都低于城區(qū)。
如表1所示，人口密度在萬人/平方公里以下的區(qū)均在郊區(qū)。外來人口占比超過一半（即“人口倒掛”）的4個(gè)區(qū)也都是郊區(qū)：從高到低為松江、青浦、嘉定、奉賢。閔行、浦東的常住人口中外來人口比重也較高（超過40%）。不過部分郊區(qū)——崇明、金山、寶山的本地人口比重較高。
表1 上海各區(qū)常住人口、人口密度及外來人口（數(shù)據(jù)來源：上海統(tǒng)計(jì)年鑒，周燕玲制表）
在城-郊關(guān)系上，由于高速城市大開發(fā)，上海的城區(qū)-郊區(qū)之間已變得空前緊密，居民生活在城鄉(xiāng)之間共同展開，城市既控制郊區(qū)的資源和發(fā)展權(quán)，也為后者提供更多機(jī)會(huì)和資源。但也存在控制屬性過強(qiáng)，資源屬性發(fā)揮不充分，給郊區(qū)帶動(dòng)和反哺不足的不平衡現(xiàn)象。
公共交通、管道燃?xì)?、環(huán)衛(wèi)和路燈是郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱點(diǎn)
基礎(chǔ)設(shè)施是上海城郊發(fā)展不平衡的重要體現(xiàn)。
一般來說，基礎(chǔ)設(shè)施包括道路設(shè)施、污水處理設(shè)施、垃圾收集設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、抗災(zāi)防災(zāi)設(shè)施、供水設(shè)施、供電設(shè)施、燃?xì)庠O(shè)施和通訊網(wǎng)絡(luò)設(shè)施等。據(jù)澎湃研究所研究員調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海全市在供水、供電、通訊網(wǎng)絡(luò)方面供給基本平衡，以下著重介紹幾個(gè)在調(diào)研過程中存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差別的領(lǐng)域。
第一，調(diào)研中感受最直接的是公共交通相對(duì)不便。在郊區(qū)，軌道交通必定只能觸達(dá)部分區(qū)域，公共交通主要依靠公交，加上郊區(qū)地域廣闊和公交等候時(shí)間，出行耗時(shí)至少1-2小時(shí)。對(duì)于需要在城郊之間日常通勤的市民來說，無法完全依賴公共交通，基本還需搭配自購機(jī)動(dòng)車或非機(jī)動(dòng)車。例如，浦東規(guī)劃居住人口達(dá)15萬人，實(shí)際居住約10萬人的“大居”鶴沙航城，雖建成后通了地鐵，也有公交車銜接，但可能仍不能滿足需求。在郊區(qū)缺乏其他多樣化交通工具（如共享單車在郊區(qū)投放也明顯不足）的情況下，普通市民普遍選擇自購助動(dòng)車出行。
2021年7月，從16號(hào)線鶴沙航城站拍攝的“鶴沙航城”局部。本文圖片均為 周燕玲 攝
此外，雖然從2006年開始，上海已基本實(shí)現(xiàn)“村村通公交”，郊區(qū)公交逐漸與市區(qū)“接軌”，但仍存在候車時(shí)間過長、未按預(yù)定時(shí)間到站、收車時(shí)間早，以及郊區(qū)之間公交少等不便。
第二，管道燃?xì)夤┙o存在明顯城郊區(qū)別。上海燃?xì)馄占奥室堰_(dá)100%，目前僅天然氣和液化石油氣兩種氣源供應(yīng)，且后者占比持續(xù)減少。至2024年底，全市家庭液化氣用戶160萬戶，比上年末下降7.6%；家庭天然氣用戶826萬戶，增長2.1%。相對(duì)管道燃?xì)?，使用罐裝液化氣有所不便，且存在安全隱患。其用戶多在老舊居住區(qū)，少數(shù)為市區(qū)中的老舊里弄，多數(shù)在分布于郊區(qū)、卻較少為人關(guān)注的大量老集鎮(zhèn)和分散居住的農(nóng)村。
老集鎮(zhèn)（特別是撤制鎮(zhèn)）的燃?xì)馐褂脿顟B(tài)尤其值得關(guān)注，因其人口較密集，設(shè)施和房屋也較老舊。澎湃研究所研究員在此類聚落的調(diào)研中，不時(shí)見到運(yùn)送罐裝燃?xì)獾能囕v經(jīng)過（如下圖），也有當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理者介紹當(dāng)?shù)鼐用褚驗(yàn)橛脷獠槐惚磉_(dá)不滿，或申請“瓶改管”。
2023年一份金山區(qū)的人大議案提到：“截至2021年6月，金山區(qū)尚有未接入管道天然氣的老舊居住區(qū)176個(gè)（包括農(nóng)民自建房集聚區(qū)），涉及居民用戶約31191。特別是新農(nóng)、興塔、錢圩、松隱等撤制鎮(zhèn)社區(qū)居民，對(duì)天然氣的入戶期盼愿望更加強(qiáng)烈?！?/p>
2025年4月，嘉定區(qū)曹王社區(qū)一處使用罐裝燃?xì)獾男^(qū)附近。
第三，郊區(qū)在環(huán)境衛(wèi)生方面的投入也不及城區(qū)。如下表，據(jù)各區(qū)公開財(cái)政數(shù)據(jù)，郊區(qū)8個(gè)區(qū)在人均環(huán)衛(wèi)支出上僅為城區(qū)的1/3（浦東新區(qū)由于同時(shí)包括城區(qū)和郊區(qū)，單列，下同）。特別是金山、寶山、崇明、閔行等最低。
表2 上海各區(qū)區(qū)級(jí)環(huán)衛(wèi)支出（數(shù)據(jù)來源：各區(qū)2023年財(cái)政決算報(bào)告，曹靖東、周燕玲制）。注：上述數(shù)據(jù)為區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)，其中靜安區(qū)為區(qū)本級(jí)數(shù)據(jù)，但一般接近于區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)；人均數(shù)據(jù)為2023年各區(qū)常住人口除后所得。
2024年，中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組督察上海時(shí)發(fā)現(xiàn)，青浦區(qū)、松江區(qū)、浦東新區(qū)農(nóng)村生活污水收集處理均存在不同程度的問題，如部分生活污水未經(jīng)處理直排河道、污水管網(wǎng)破損滲漏等。郊區(qū)污水處理率明顯低于城區(qū)。
第四，污水管道和排污設(shè)施也影響到公廁的建造。據(jù)2024年8月一則報(bào)道，嘉定區(qū)南翔鎮(zhèn)云拓大居已建成10余個(gè)大居，卻找不到一個(gè)公廁[2]。
此外，公共道路照明（即路燈）的安設(shè)和維護(hù)也是郊區(qū)的薄弱點(diǎn)。澎湃研究所研究員在郊區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，特別是一些級(jí)別較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路，和未經(jīng)“美麗鄉(xiāng)村”等項(xiàng)目改造的邊緣化農(nóng)村，仍是“亮化”工程未覆蓋的角落。就算有路燈，路燈的維護(hù)和管理也是需要投入和關(guān)注的：路燈不亮、熄燈較早，或是“勞損”過度、光線變暗，給車輛和行人的通行帶來不便。一位靠近迪斯尼樂園的村委人員告訴澎湃研究所研究員，曾有游客朋友向他吐槽，周邊公路沒有路燈，晚上開車不便，“原來上海也有那么暗的地方”。他解釋其實(shí)是有路燈，但不知何故“失明”。
郊區(qū)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)不足，且仍在削減、撤并
城郊不平衡也體現(xiàn)在公共服務(wù)上，特別是教育、醫(yī)療方面。
以義務(wù)教育階段的中小學(xué)教育為例，位于郊區(qū)的8個(gè)區(qū)無論是學(xué)校數(shù)量，還是教職工數(shù)量，按常住人口比例來看，均遠(yuǎn)低于市區(qū)的8個(gè)區(qū)。
如下表，郊區(qū)8個(gè)區(qū)每萬人常住人口對(duì)應(yīng)的中小學(xué)學(xué)校數(shù)量為0.43，不足城區(qū)8個(gè)區(qū)0.99的一半；而郊區(qū)每萬人對(duì)應(yīng)的中小學(xué)教職工數(shù)量為43.45，不足城區(qū)8個(gè)區(qū)對(duì)應(yīng)數(shù)值229.33的1/5。以常住人口為標(biāo)準(zhǔn)，郊區(qū)學(xué)校不僅少，師資力量也較薄弱，特別是崇明、奉賢、青浦、金山、松江和嘉定。
表3 上海各區(qū)中小學(xué)數(shù)和教職工數(shù)（數(shù)據(jù)來源：wind，周燕玲制表）。
在郊區(qū)調(diào)研中，澎湃研究所研究員也發(fā)現(xiàn)有被廢棄的學(xué)校，且仍有中小學(xué)校在撤并過程中。例如很多撤制鎮(zhèn)，由于行政級(jí)別下降和可能的人口流失，教育資源也在流失，且一般是先撤并高中，然后是初中，最后連小學(xué)也不一定保留。例如嘉定區(qū)曹王村創(chuàng)辦于清末1906年的曹王小學(xué)，據(jù)當(dāng)?shù)刂槿耸拷榻B，已于今年停止招生（附近一所幼兒園也停招）。也就是說4-5年后，這所百年小學(xué)將面臨撤并，甚至關(guān)停。曹王這一聚落（包括曹王村和曹王社區(qū)）常住人口近萬人。
在公共醫(yī)療服務(wù)資源方面，郊區(qū)也相對(duì)城區(qū)處于明顯劣勢。如下表所示，與城郊教育資源落差類似，郊區(qū)8個(gè)區(qū)每萬人常住人口對(duì)應(yīng)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)為1.78個(gè)，不到城區(qū)8個(gè)區(qū)4.08的一半；在醫(yī)護(hù)人員方面，郊區(qū)每萬人對(duì)應(yīng)的醫(yī)護(hù)人員數(shù)是城區(qū)的近1/6。醫(yī)療資源最薄弱的區(qū)域?yàn)槌缑?、奉賢、青浦、松江。
表4 上海各區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)護(hù)人員數(shù)（數(shù)據(jù)來源：wind，周燕玲制表）。其中醫(yī)護(hù)人員指注冊護(hù)士、執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師。
城郊之間不僅衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量分化，結(jié)構(gòu)、質(zhì)量上更是懸殊。上海城區(qū)不僅坐擁大量醫(yī)院（包括三級(jí)甲等醫(yī)院），最低級(jí)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)也有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。而在郊區(qū)的一些老集鎮(zhèn)，別說醫(yī)院，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（以前的衛(wèi)生院）都逐漸成為一種奢望，有的正在降格為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站——澎湃研究所研究員近期就遇到兩個(gè)村鎮(zhèn)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心被撤或改為他用，替換以衛(wèi)生服務(wù)站（如下2圖）。
2025年3月，閔行區(qū)塘灣村原社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，暫處于閑置狀態(tài)。
2025年3月，嘉定區(qū)原曹王社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，現(xiàn)翻建后改做派出所、城管辦公樓。
當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為衛(wèi)生站相比衛(wèi)生院（即衛(wèi)生服務(wù)中心）差了很多：“（衛(wèi)生站）就是負(fù)責(zé)配藥?？磦€(gè)感冒配藥。外傷處理都沒有的，很多檢查的設(shè)備也沒了，打點(diǎn)滴、病床都沒有！”
在郊區(qū)本地人中老齡化尤其突出，有的村戶籍人口平均年齡超過60歲?；拘l(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)的撤并為老人看病帶來了不便：“以前衛(wèi)生院在附近，現(xiàn)在距離遠(yuǎn)了，到醫(yī)院都要子女（帶著）才能看。”
“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分?！?“發(fā)展不平衡”“不充分”的現(xiàn)象，不僅限于鄉(xiāng)村，也存在于廣大城郊地區(qū)。這一不平衡，根本源于中國城鄉(xiāng)土地、戶籍二元體制，同時(shí)也是城市大開發(fā)時(shí)代的產(chǎn)物?；鶎釉O(shè)施和公共服務(wù)等供給通常伴隨開發(fā)，甚至以開發(fā)為前提；在郊區(qū)被視為城市“待開發(fā)區(qū)域”的情況下，這些公共品（public good）被延遲或者忽視。
“大開發(fā)”時(shí)代進(jìn)入尾聲，城市“后開發(fā)”時(shí)代到來，上海應(yīng)更關(guān)注郊區(qū)，并從居住者生活出發(fā)，保障郊區(qū)的公共設(shè)施和服務(wù)，優(yōu)化上海的承載能力和結(jié)構(gòu)，以利整體城市消費(fèi)和持續(xù)活力。
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