導(dǎo)讀
存量規(guī)劃背景下，工業(yè)遺產(chǎn)的過渡使用為盤活土地資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升城市活力提供新的思路和方法。文章在全球消費升級和城市高質(zhì)量發(fā)展要求背景下，舊城后街經(jīng)濟(jì)逐漸引起關(guān)注，為改造舊城街巷、推動舊城復(fù)興提供了新的思路和方法。文章在解析工業(yè)遺產(chǎn)與過渡使用相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)和分析了廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用經(jīng)驗，并對其存在問題進(jìn)行解析，指出缺乏系統(tǒng)指引和清晰的實施路徑是限制廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用的重要因素。最后本文提出規(guī)劃銜接、全流程設(shè)計和強(qiáng)化監(jiān)管的工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用優(yōu)化建議，以期為同類型項目實踐提供借鑒。
本文字?jǐn)?shù)：8088字
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作者 | 崔玉昆，廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院有限公司
關(guān)鍵詞
工業(yè)遺產(chǎn)、過渡使用、存量工業(yè)用地、適應(yīng)性改造
#1
引 言
隨著我國城市邁入以存量更新推動高質(zhì)量發(fā)展的新階段，存量工業(yè)用地成為提升城市活力、推動產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化空間格局的重要抓手，許多城市正在積極尋求存量工業(yè)用地再開發(fā)的有效策略。在“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市更新的背景下，工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)利用開始呈現(xiàn)“兩極化”的趨勢。一方面，地理位置優(yōu)越、改造價值大的工業(yè)遺產(chǎn)，其所在區(qū)域往往采用全面改造、拆除重建的模式，在這一過程中，通常僅有個別保護(hù)級別高、外觀條件好的建筑或構(gòu)筑物得以原址保留或異地保存，改造后的用地功能以居住、商業(yè)等房地產(chǎn)功能為主。這種“盆景式”、被動式的保護(hù)利用，不僅破壞了工業(yè)遺產(chǎn)的原真性和完整性，同時也加劇了以房地產(chǎn)導(dǎo)向的更新開發(fā)擠壓城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，降低了城市空間的包容性和靈活性。另一方面，區(qū)位條件不佳、環(huán)境質(zhì)量較差的工業(yè)遺產(chǎn)由于缺乏市場關(guān)注，往往只能被低效利用或閑置，有的甚至因為保護(hù)意識不足、保護(hù)措施不當(dāng)而逐漸衰敗甚至滅失。因此，探索一種既能提升空間品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，又能在經(jīng)濟(jì)上保持可持續(xù)性的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用的靈活路徑顯得尤為重要。
過渡使用作為引導(dǎo)低效土地再利用和推動閑置資源彈性運(yùn)營的一種城市更新模式，受到廣泛關(guān)注和研究。文章對工業(yè)遺產(chǎn)和過渡使用的理念、內(nèi)涵及相關(guān)研究進(jìn)行梳理，以廣州為研究對象，分析其工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用的現(xiàn)狀與存在的問題，并提出了相應(yīng)的優(yōu)化建議，以期為國內(nèi)類似的實踐項目提供參考和借鑒。
#2
概念界定與研究綜述
2.1 概念界定
2.1.1 工業(yè)遺產(chǎn)
工業(yè)遺產(chǎn)的概念最早由2003年國際工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)委員會頒布的《下塔吉爾憲章》正式提出，2006年，我國首屆工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)論壇發(fā)布的《無錫建議》開始明確提出要重視和保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)。《無錫建議》對工業(yè)遺產(chǎn)概念的界定與《下塔吉爾憲章》相仿，結(jié)合兩者對工業(yè)遺產(chǎn)的定義，工業(yè)遺產(chǎn)是具有具有歷史價值、社會價值、建筑價值、科技價值和審美價值的工業(yè)文化遺存。這些遺存包括工業(yè)建筑、工業(yè)設(shè)備、礦場礦區(qū)、相關(guān)加工冶煉場地、能源生產(chǎn)和傳輸及使用場所、交通設(shè)施、工業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的社會活動場所等物質(zhì)遺存，以及工藝流程、數(shù)據(jù)記錄、企業(yè)檔案等非物質(zhì)遺產(chǎn)。
2.1.2 過渡使用
過渡使用是上世紀(jì)90年代歐洲興起的一種城市更新方式，一般是指在某建筑或用地從原始功能向新功能轉(zhuǎn)變的過渡期間，由其產(chǎn)權(quán)人或其他參與主體在短期內(nèi)對其進(jìn)行功能性的更新改造，提升其使用價值和吸引力，為后續(xù)轉(zhuǎn)型升級打下基礎(chǔ)。
過渡使用可以被理解為短期的城市更新手段，與國內(nèi)既有的城市更新微改造和臨時性建設(shè)較為相似，但仍有一定差異（圖1）。城市更新微改造主要面向具有更新價值的建筑單體、老舊社區(qū)或傳統(tǒng)村落，主要目的為物質(zhì)空間品質(zhì)提升，而過渡使用一般以未明確用途的低效土地或閑置資產(chǎn)為對象，強(qiáng)調(diào)通過臨時性的改造和運(yùn)營方式實現(xiàn)功能和業(yè)態(tài)的煥新，提高存量空間的使用效率。此外，有別于因施工、安全等需要所進(jìn)行的被動式臨時性建設(shè)，過渡使用是從資產(chǎn)運(yùn)營視角出發(fā)，為盤活閑置資源而主動進(jìn)行的更新探索。
圖1 過渡使用與微改造、臨時性建設(shè)的內(nèi)涵對比
2.2 相關(guān)研究及實踐綜述
2.2.1 關(guān)于城市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用
受工業(yè)革命影響，國外工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與再利用的研究實踐始于二戰(zhàn)后的重建恢復(fù)運(yùn)動。1950年代在英國興起的“工業(yè)考古學(xué)”最早關(guān)注到工業(yè)遺產(chǎn)，此后西方各發(fā)達(dá)國家紛紛成立工業(yè)考古組織開展工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)研究工作。1978年，國際工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)委員會（TICCIH）正式成立，該委員會于2003年頒布的《下塔吉爾憲章》對工業(yè)遺產(chǎn)的定義、價值、認(rèn)定、保護(hù)等方面進(jìn)行了說明，被認(rèn)為是迄今為止最重要的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)憲章。2011年，TICCIH頒布了《都柏林準(zhǔn)則》，對工業(yè)遺產(chǎn)內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分，并將動態(tài)的生產(chǎn)工藝與過程納入到工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)內(nèi)容中。德國魯爾區(qū)、美國紐約蘇荷區(qū)、英國利物浦艾爾伯特碼頭區(qū)等西方發(fā)達(dá)國家和城市，在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和帶動地區(qū)發(fā)展方面積累了先進(jìn)的經(jīng)驗。
國內(nèi)對于工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用的研究與實踐起步較晚。1990年代隨著西方相關(guān)概念的引入，我國開始出現(xiàn)對工業(yè)建筑遺存再利用的關(guān)注和嘗試，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，在工業(yè)遺產(chǎn)價值評估、保護(hù)利用、旅游開發(fā)等領(lǐng)域均取得豐富的研究成果。實踐活動方面，北京798藝術(shù)區(qū)開創(chuàng)了工業(yè)遺產(chǎn)適應(yīng)性再利用的先河，其后工業(yè)遺產(chǎn)活化利用的案例不斷涌現(xiàn)，主要形式以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、博物館藝術(shù)展區(qū)和紀(jì)念性公園為主，如上海的上鋼十廠、廣東省中山市的岐江公園、杭州市的LOFT49等?？傮w而言，國內(nèi)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用集中在工業(yè)遺產(chǎn)價值評估和改造功能研究，對工業(yè)遺產(chǎn)活化利用的實施路徑以及長效經(jīng)營關(guān)注相對較少。
2.2.2 關(guān)于過渡使用與存量更新
自1980年代以來，西歐國家的城市內(nèi)城衰退、空置土地激增的現(xiàn)象促使政府和社會各界將空置土地的再開發(fā)利用作為城市復(fù)興的關(guān)鍵策略，許多民間團(tuán)體自發(fā)開始空置土地臨時更新和過渡使用的探索，并逐步贏得了政府和學(xué)術(shù)界的重視。進(jìn)入21世紀(jì)，洛佩拉等學(xué)者提出“過度用途”概念，即地區(qū)發(fā)展為導(dǎo)向的介于瞬間事件和永久發(fā)展間的用途。奧斯威特等學(xué)者強(qiáng)調(diào)將臨時設(shè)計與長期規(guī)劃結(jié)合，通過空間過渡使用的實踐來挖掘地區(qū)的潛在發(fā)展機(jī)會。縱觀國外過渡使用的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，過渡使用在實施過程中通常面臨如下矛盾：一是首先是臨時性使用與長期功能規(guī)劃之間的沖突，二是過渡使用作為非正規(guī)的空間使用與傳統(tǒng)理性規(guī)劃間的矛盾。有鑒于此，越來越多的政府機(jī)構(gòu)和學(xué)者開始探索將過渡使用納入到現(xiàn)有的空間規(guī)劃制度中，以期實現(xiàn)更加靈活可可持續(xù)的城市發(fā)展。
與國外相比，國內(nèi)對過渡使用的系統(tǒng)研究相對較少，但城市更新和存量資源盤活一直是國內(nèi)規(guī)劃學(xué)界的熱點話題。鄒兵、趙燕菁、施衛(wèi)良等學(xué)者是國內(nèi)較早關(guān)注并系統(tǒng)研究存量規(guī)劃專項的學(xué)者，為我國城市更新和存量規(guī)劃的相關(guān)研究奠定了堅實基礎(chǔ)，此后圍繞存量更新的研究長盛不衰，研究內(nèi)容涵蓋理論辨析、技術(shù)體系、更新策略和實施路徑等方面。
#3
廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用現(xiàn)狀特征與問題分析
3.1 廣州工業(yè)遺產(chǎn)的特征
廣州工業(yè)發(fā)展歷史悠久，第一次鴉片戰(zhàn)爭前主要是以傳統(tǒng)手工業(yè)作坊為主，第一次鴉片戰(zhàn)爭至辛亥革命前主要形式為外資工廠和洋務(wù)派官辦工廠，民國時期民族工業(yè)開始興起并成為主流，而在建國初期直至改革開放之前，廣州逐漸形成了以輕工業(yè)為主導(dǎo)、重工業(yè)為補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。改革開放以來，廣州外向型工業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)迅速發(fā)展。目前廣州已成為我國重要的以輕工業(yè)為主的工業(yè)城市之一，保存了豐富的工業(yè)遺產(chǎn)。通過對廣州工業(yè)遺產(chǎn)的系統(tǒng)梳理，能夠發(fā)現(xiàn)廣州工業(yè)遺產(chǎn)存在以下特征。
3.1.1 工業(yè)遺產(chǎn)總量大，存量資源豐富
作為國家歷史文化名城和全國重要的工業(yè)城市，廣州保留有數(shù)量豐富的工業(yè)遺產(chǎn)。根據(jù)2020年廣州市工業(yè)遺產(chǎn)“一張圖”數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，廣州市共有工業(yè)遺產(chǎn)線索247處，總占地面積約為100.69公頃，數(shù)量規(guī)模較大（圖2）。按照空間尺度和遺產(chǎn)類型區(qū)分，廣州工業(yè)遺產(chǎn)主要包括工業(yè)建筑遺產(chǎn)、工業(yè)構(gòu)筑物遺產(chǎn)、鐵路線性工業(yè)遺產(chǎn)和工業(yè)歷史風(fēng)貌區(qū)四大類，總體形成“兩廊多片”的空間格局（圖3）。
圖2 廣州工業(yè)遺產(chǎn)分布示意
圖3 廣州“雙廊多片”工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)格局示意
3.1.2 工業(yè)遺產(chǎn)區(qū)位優(yōu)越，潛在價值高
廣州近現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展依托珠江航運(yùn)和鐵路運(yùn)輸，因此廣州工業(yè)遺產(chǎn)在空間集中在珠江航道兩側(cè)港口及鐵路周邊，形成獨特的以線串點、以點擴(kuò)面的組團(tuán)式布局（圖4）。隨著城市的發(fā)展和蔓延，老城區(qū)及珠江沿岸土地價值激增，工業(yè)遺產(chǎn)區(qū)位優(yōu)勢愈加凸顯。珠江沿岸工業(yè)遺產(chǎn)的活化利用有助于釋放濱江巨大土地存量，激活濱水地區(qū)活力，同時對廣州濱江天際線和城市形象的提升具有重要意義。
圖4 廣州近現(xiàn)代工業(yè)遺產(chǎn)分布與城市空間演變示意圖
3.1.3 工業(yè)遺產(chǎn)形式多元，空間改造性強(qiáng)
廣州的工業(yè)歷史涵蓋了多個領(lǐng)域，包括輕工業(yè)、重工業(yè)、交通運(yùn)輸、手工藝以及軍事工業(yè)等?，F(xiàn)存工業(yè)遺產(chǎn)中不僅既有大型的生產(chǎn)車間、倉庫建筑，也包括了辦公用房、員工宿舍等小型輔助設(shè)施，形成了多樣化和豐富的空間形態(tài)（見圖5）。
工業(yè)建筑遺產(chǎn)大多形制規(guī)整，內(nèi)部空間布局合理，整體結(jié)構(gòu)穩(wěn)固，耐久性較高。經(jīng)過適當(dāng)?shù)母脑旌透轮?，能夠很好地適應(yīng)現(xiàn)代商業(yè)、辦公、文化和展覽等多種功能需求。
圖5 廣州工業(yè)建筑遺產(chǎn)類型及示例
3.2 廣州工業(yè)遺產(chǎn)現(xiàn)行過渡使用路徑分析
受限于工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)要求和改造成本，許多區(qū)位優(yōu)越的工業(yè)遺產(chǎn)開始以過渡使用的方式進(jìn)行活化和適應(yīng)性再利用。
3.2.1 政府統(tǒng)一收儲，保全工業(yè)遺產(chǎn)本體，預(yù)留更新改造可能性
在廣州“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略和“三舊改造”政策的背景下，市區(qū)內(nèi)部分大型企業(yè)搬遷，廠區(qū)原址成為可二次開發(fā)棕地。棕地內(nèi)包含大量工業(yè)遺產(chǎn)，許多工業(yè)遺產(chǎn)尚未被公布為不可移動文物、歷史建筑或傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑。為避免土地流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體直接拆除、搬遷或損毀工業(yè)遺產(chǎn)，廣州市政府對包含工業(yè)遺產(chǎn)的棕地及地上建構(gòu)筑物進(jìn)行統(tǒng)一收儲（圖6），使工業(yè)遺產(chǎn)本體暫時得以保全。在完成棕地收儲后，棕地和棕地內(nèi)工業(yè)遺產(chǎn)由土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管護(hù)，或由土地儲備機(jī)構(gòu)委托其他單位（一般為棕地原業(yè)主單位）進(jìn)行代管。此外，政府還通過編制“工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用利用指引”，將工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)要求和再利用建議傳遞給工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)責(zé)任人，為之后片區(qū)更新改造和工業(yè)遺產(chǎn)的適應(yīng)性再利用打下基礎(chǔ)。
圖6 廣州工業(yè)用地收儲及管理流程示意
3.2.2 以市場為主體，引入第三方開展經(jīng)營性保護(hù)利用
管護(hù)期間，代管機(jī)構(gòu)通常采用“合作經(jīng)營、自主更新”的方式，引入專業(yè)的市場運(yùn)營商作為開發(fā)運(yùn)營主體，針對工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行適應(yīng)性設(shè)計改造和功能更新，通過對工業(yè)遺產(chǎn)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，推動工業(yè)遺產(chǎn)及其所在舊廠用地的活化利用，激活工業(yè)遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會價值。
工業(yè)遺產(chǎn)及舊廠用地由運(yùn)營商負(fù)責(zé)從改造設(shè)計到招商管理的全過程，將工業(yè)遺產(chǎn)所在舊廠改造為特色創(chuàng)意園區(qū)等形式的現(xiàn)代園區(qū)，并結(jié)合園區(qū)功能定位，對入駐企業(yè)類型和品牌形象進(jìn)行嚴(yán)格篩選，以“高門檻、低租金”的形式吸引高質(zhì)量中小企業(yè)進(jìn)駐園區(qū)（圖7）。通過政府補(bǔ)貼、物業(yè)租金、后勤管理服務(wù)費等途徑獲取收益反哺工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)修繕，保障園區(qū)可持續(xù)運(yùn)營。
圖7 廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用模式示意
3.2.3 以局部拆建、修繕為主，避免破壞工業(yè)遺產(chǎn)的真實性和完整性
為確保工業(yè)遺產(chǎn)原真性和園區(qū)整體風(fēng)貌不受破壞，由運(yùn)營商負(fù)責(zé)對園區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和改造施工，最大程度保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)的真實性和完整性，確保園區(qū)整體風(fēng)貌和諧統(tǒng)一。園區(qū)內(nèi)廠房等建筑只租不售，工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)改造要求納入到租賃合同當(dāng)中，租賃用戶可按規(guī)定對門窗、招牌等建筑細(xì)部進(jìn)行升級改造但不得對建筑外立面和特色部位進(jìn)行改變。以上措施在保證工業(yè)遺產(chǎn)歷史風(fēng)貌不受破壞的同時，減少了租賃用戶的前期投資，便于其開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。
3.3 廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用過程中存在的問題
3.3.1 自發(fā)為主，規(guī)模有限
目前，廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用主要以市場為導(dǎo)向，依托市場運(yùn)營企業(yè)作為工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用主體。因此改造提升與活化利用僅限于區(qū)位價值高、市場改造意愿強(qiáng)的工業(yè)遺產(chǎn)，大部分交通可達(dá)性差、環(huán)境品質(zhì)低的工業(yè)遺產(chǎn)未得到有效的過渡使用，建筑質(zhì)量及外觀風(fēng)貌日漸衰敗。
另一方面大部分市場主體規(guī)模和實力有限，而工業(yè)遺產(chǎn)的過渡使用要求較高的前期投入用于建筑改造、配套和環(huán)境品質(zhì)提升等工作。因此廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用以小體量工業(yè)遺產(chǎn)為主，如太古倉、信義會館、誠志堂倉庫舊址等。一些大型工業(yè)遺產(chǎn)，如廣州造船廠舊址、廣州鋼鐵冶煉廠舊址等，由于占地面積廣、建筑規(guī)模大，過渡使用的前期投入過高，使市場主體望而卻步（圖8）。
圖8 因缺乏利用維護(hù)而衰敗的廣州造船廠舊址
3.3.2 管理真空，路徑模糊
目前廣州市已完成全市工業(yè)遺產(chǎn)普查，將工業(yè)遺產(chǎn)的本情況、遺產(chǎn)價值、保護(hù)分級、保護(hù)對象、保護(hù)責(zé)任人等信息整合為工業(yè)遺產(chǎn)“一張圖”數(shù)據(jù)庫，并納入到廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”管理平臺當(dāng)中。但由于保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和改造指引不清晰，廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用的整體水平參差不齊。由于缺乏分級評估標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)利用專項規(guī)劃，工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與過渡使用功能在控規(guī)等法定規(guī)劃中未得到體現(xiàn)，導(dǎo)致控規(guī)方案與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用相沖突。如T.I.T創(chuàng)意園在控規(guī)中的用地性質(zhì)為公園綠地、東方紅印刷廠所在片區(qū)控規(guī)道路穿越工業(yè)遺產(chǎn)本體等。
此外，缺乏法律和政策保障的缺位也始終限制著工業(yè)遺產(chǎn)的活化利用和招商經(jīng)營。一方面，由于用地性質(zhì)的模糊，未被認(rèn)定為法定保護(hù)對象的工業(yè)遺產(chǎn)通常按臨時建筑處理，這直接導(dǎo)致其經(jīng)營審批程序繁瑣，租賃關(guān)系不穩(wěn)，勸退部分企業(yè)。另一方面，過渡使用期間工業(yè)遺產(chǎn)利用與管理模式通常由代管方與運(yùn)營商自主商定，在政策制度層面尚未形成清晰的指引，在運(yùn)營管理過程中易產(chǎn)生矛盾與糾紛。以紅專廠藝術(shù)園區(qū)（廣州罐頭食品廠舊址）為例。2013年，紅專廠被納入金融城二期規(guī)劃而面臨拆除，其托管方鷹金錢公司與運(yùn)營商廣州集美組室內(nèi)設(shè)計工程有限公司就租戶清退、土地移交等問題始終無法達(dá)成一致，雙方訴諸法院，最終在廣州市中級人民法院判決下，集美組于2019年移交土地，關(guān)閉紅專廠。期間由于產(chǎn)權(quán)爭議和拆遷傳言，紅專廠內(nèi)許多藝術(shù)機(jī)構(gòu)和餐飲企業(yè)紛紛退出，導(dǎo)致紅專廠藝術(shù)氛圍逐漸淡薄，空間魅力大大折扣，在關(guān)停之前已顯頹勢。
圖9 廣州紅專廠園區(qū)關(guān)停前后對比
3.3.3 業(yè)態(tài)固化，缺乏銜接
當(dāng)前廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用后的業(yè)態(tài)以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園為主，由于缺乏統(tǒng)籌布局和專項指引，部分工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用后業(yè)態(tài)定位重復(fù)，存在一定的同質(zhì)化競爭現(xiàn)象。以荔灣區(qū)珠江后航道沿岸片區(qū)為例，該片區(qū)5公里范圍內(nèi)有4處工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用項目（圖10），分別為信義會館、原創(chuàng)元素創(chuàng)意園、1906科技園、1850創(chuàng)意園，以上園區(qū)定位及業(yè)態(tài)種類重復(fù)較多，彼此間競爭大于互補(bǔ)。
圖10 珠江后航道沿線工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用示意
由于工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用多由市場主體自發(fā)興起，與片區(qū)規(guī)劃和城市建設(shè)缺乏銜接，許多工業(yè)遺產(chǎn)周邊的區(qū)域交通、公共空間環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施配套等城市支撐體系滯后于工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用進(jìn)程。由于配套支撐不足，許多由工業(yè)遺產(chǎn)改造而來的創(chuàng)意園區(qū)業(yè)態(tài)“高開低走”，陷入轉(zhuǎn)型升級乏力的困境，長此以往，不利于工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)和活化利用。
#4
廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用策略提升建議
4.1 新時期廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用思路轉(zhuǎn)型
由于缺乏系統(tǒng)指引和清晰的實施路徑，廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用難以充分發(fā)揮廣州工業(yè)遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、文化和社會價值。在廣州明確建設(shè)活力全球城市的目標(biāo)愿景下，工業(yè)遺產(chǎn)的過渡使用既是傳承保護(hù)歷史文脈、提升城市文化軟實力的重要路徑，也是盤活存量空間資源、推動舊城振興的重要抓手，有必要從實施路徑、政策指引和社會治理等方面進(jìn)行完善，推動工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用與城市更新改造在規(guī)劃、流程、管理等方面的融合，實現(xiàn)廣州工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用從技術(shù)設(shè)計到制度設(shè)計、從自下而上到上下聯(lián)動、從個案式回應(yīng)到全流程服務(wù)的轉(zhuǎn)變。
4.2 面向存量更新的廣州工業(yè)遺產(chǎn)
過渡使用優(yōu)化策略
4.2.1銜接法定規(guī)劃體系，以“打補(bǔ)丁”方式完善工業(yè)遺產(chǎn)規(guī)劃管控
基于現(xiàn)有的廣州市工業(yè)遺產(chǎn)“一張圖”基礎(chǔ)上開展廣州市工業(yè)遺產(chǎn)價值評估，建立分級分類的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用指引。對不同的實施主體和保護(hù)責(zé)任人提出精準(zhǔn)的要求和指導(dǎo)，并將其納入到控規(guī)法定圖則和土地出讓條件中，以確保在土地權(quán)屬和用地性質(zhì)改變期間能有效傳導(dǎo)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)要求，避免因保護(hù)身份不明、保護(hù)要求模糊而造成的土地出讓和工業(yè)遺產(chǎn)利用受阻。
建立工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用“補(bǔ)丁方案”編制機(jī)制，即通過編制短期的控規(guī)調(diào)整方案，在不改變保護(hù)對象和降低保護(hù)等級的前提下，明確工業(yè)遺產(chǎn)臨時性利用的適用范圍、活化原則、規(guī)劃控制指標(biāo)、有效期限以及期滿后的用地處理方式等，從而在保護(hù)利用的嚴(yán)格性和靈活性之間實現(xiàn)有效平衡。有效期限內(nèi)的“補(bǔ)丁方案”將作為工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用行政許可與審批的依據(jù)。到期后，“補(bǔ)丁方案”自動失效，工業(yè)遺產(chǎn)所在地塊根據(jù)實際情況恢復(fù)原控規(guī)方案或編制新控規(guī)方案。利用“補(bǔ)丁方案”的形式將工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用與詳細(xì)規(guī)劃管控相結(jié)合，增強(qiáng)規(guī)劃管理的時效性。
4.2.2 對接城市更新環(huán)節(jié)，以“模塊化”方式建立全流程實施路徑
銜接城市更新和存量土地流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)工作流程，工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用相關(guān)工作銜接至城市更新工作的各個階段，建立從計劃到實施再到退出的工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用全流程路徑（圖11）。
圖11 工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用與城市更新環(huán)節(jié)對接示意
在立項審批階段，引入工業(yè)遺產(chǎn)臨時性利用的準(zhǔn)入制度。通過對工業(yè)遺產(chǎn)的現(xiàn)狀評估、相關(guān)規(guī)劃以及土地儲備和出讓計劃的評估，挑選出短期內(nèi)沒有改造計劃但具有活化利用潛力的工業(yè)遺產(chǎn)，作為過渡使用目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上編制工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用計劃，并將其納入到城市更新年度計劃和實施方案中。借鑒歐美國家經(jīng)驗，對列入計劃內(nèi)的過渡使用項目，簡化方案審批、規(guī)劃建設(shè)許可報審等流程。
實施階段，通過建立土地分段分年期彈性出讓制度，設(shè)定過渡使用有效期限，通過短期出讓的方式避免產(chǎn)權(quán)爭議，降低工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用門檻。將工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)情況、投資強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)社會效益等作為出讓協(xié)議續(xù)簽的依據(jù)，從而推動工業(yè)遺產(chǎn)高質(zhì)高效再利用。此外，通過出臺審批程序簡化、稅收優(yōu)化、專項補(bǔ)貼等政策吸引目標(biāo)企業(yè)入駐，促進(jìn)工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用項目的順利實施。
明確過渡使用項目的實施期限和退出機(jī)制，項目結(jié)束后按照規(guī)定進(jìn)行有序退出和后續(xù)開發(fā)。退出機(jī)制包括拆除廢止、空間升級和永久保留三種路徑。拆除廢止即在項目到期后拆除過渡使用形成的物業(yè)，騰退相關(guān)業(yè)態(tài)，工業(yè)遺產(chǎn)所在地塊轉(zhuǎn)為按原控規(guī)或新編控規(guī)方案進(jìn)行開發(fā)控制；空間升級則是僅騰退相關(guān)業(yè)態(tài)，保留過渡使用物業(yè)作為長期物業(yè)，為未來發(fā)展提供空間基礎(chǔ)；永久保留即將過渡使用形成的功能、物業(yè)全面保留作為永久性方案，并按相關(guān)規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。
4.2.3 強(qiáng)化項目監(jiān)管，構(gòu)建全維度監(jiān)督管理體系
工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用以市場為實施主體，為確保其過渡使用目標(biāo)的實現(xiàn)，需要建立工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用項目實施監(jiān)督管理體系。具體而言，在項目實施過程中，應(yīng)首先確保工業(yè)遺產(chǎn)本體不受破壞，工業(yè)遺產(chǎn)的歷史價值、文化價值、藝術(shù)價值和科技價值等不因過渡使用而受到損傷。其次應(yīng)關(guān)注過渡使用項目的空間優(yōu)化效果、產(chǎn)業(yè)效益和社會效益的提升情況，動態(tài)監(jiān)測容積率、建筑密度、建筑風(fēng)貌等規(guī)劃控制指標(biāo)，杜絕違規(guī)建設(shè)。最后，公益性項目和文化藝術(shù)功能為主的過渡使用項目應(yīng)密切關(guān)注開放性、共享性和入駐企業(yè)類型，避免項目運(yùn)營后期紳士化、過度商業(yè)化等現(xiàn)象的出現(xiàn)。
#5
結(jié) 論
當(dāng)前，過渡使用相關(guān)理論及其在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用當(dāng)中的運(yùn)用仍處于探索階段，本文圍繞廣州市工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用的特征與問題，嘗試從規(guī)劃銜接、制度設(shè)計、強(qiáng)化監(jiān)管等角度為當(dāng)前廣州市工業(yè)遺產(chǎn)過渡使用提出路徑優(yōu)化建議，以期為其他城市同類型項目提供參考和借鑒。本文研究范圍及深度有限，工業(yè)遺產(chǎn)的過渡使用涉及到市場研究、政策指引、技術(shù)設(shè)計、招商運(yùn)營等諸多方面，是一個廣泛且復(fù)雜的課題，未來有待進(jìn)一步的探索和深化研究。
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*本文為2024中國城市規(guī)劃年會論文
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