項(xiàng)目開工之前，就在勘察設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)形成“省地”意識(shí)；通過全域整治的方式，積少成多地增加耕地；在增減之間理順占與補(bǔ)的關(guān)系……多地通過多模式探索，有效增加耕地面積
后備資源數(shù)量不足、質(zhì)量不高已成多地共性問題，有的地方耕地開發(fā)難度大、可持續(xù)利用率低，有的地方僅憑衛(wèi)星圖片判斷地類屬性，地類分歧尚未得到有效解決
警惕項(xiàng)目建設(shè)的“顯性占用”和景觀園林的“隱性占用”，進(jìn)一步完善耕地保護(hù)責(zé)任監(jiān)督制度，避免過度占用耕地
文 |《瞭望》新聞周刊記者
糧食安全是戰(zhàn)略問題，保障國家糧食安全的根本在耕地。在嚴(yán)守耕地紅線，確保糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給的背景下，保證充足的耕地后備資源尤為重要。
近期，《瞭望》新聞周刊記者在山西、黑龍江、海南、湖南等地采訪了解到，各地通過科學(xué)勘測減少耕地占用、以墾造等方式增加耕地、堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡等探索，在全域范圍內(nèi)做好土地綜合整治，理順耕地占補(bǔ)關(guān)系，取得一定成效。
同時(shí)，“十四五”期間重點(diǎn)項(xiàng)目用地仍然面臨結(jié)構(gòu)性矛盾，存在耕地后備資源數(shù)量不足、質(zhì)量不高、區(qū)域失衡等問題。受訪的基層人士建議，求解耕地占補(bǔ)平衡難題，需要通過科學(xué)合理規(guī)劃、拓寬補(bǔ)充渠道、打通政策梗阻等舉措，綜合施策、增管齊下，確保耕地可持續(xù)利用。
在湖南省益陽市南縣浪拔湖鎮(zhèn)集中育秧中心，村民在秧田里勞作（2025年4月2日攝） 陳思汗攝 / 本刊
樹立“省地”意識(shí)理順關(guān)系
項(xiàng)目開工之前，就在勘察設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)形成“省地”意識(shí)；通過全域整治的方式，積少成多地增加耕地；在增減之間理順占與補(bǔ)的關(guān)系……目前，在規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)用地、增加耕地后備資源等方面，多地通過多模式探索，有效增加耕地面積。
通過設(shè)計(jì)和勘察“省地”。在項(xiàng)目選址環(huán)節(jié)，多地采取更科學(xué)的技術(shù)手段、更優(yōu)化的論證方案等，更好地避讓永久基本農(nóng)田。
2017年以來，廣西壯族自治區(qū)自然資源廳組織論證完成永久基本農(nóng)田占用補(bǔ)劃方案的建設(shè)項(xiàng)目300多個(gè)。通過優(yōu)化選址論證，采用科學(xué)合理的工程技術(shù)措施，減少項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田超1萬畝。
用地總面積3290畝的安化抽水蓄能電站項(xiàng)目，位于湖南省益陽市安化縣仙溪鎮(zhèn)九龍溪沿線。當(dāng)?shù)貙⒃具x址地勢較為平坦、耕地和永久基本農(nóng)田集中連片區(qū)域的項(xiàng)目生產(chǎn)生活區(qū)和開關(guān)站區(qū)，定址到周邊山體區(qū)域，完全避讓永久基本農(nóng)田。益陽市自然資源和規(guī)劃局局長龔悟云說，通過科學(xué)的勘測手段和周密設(shè)計(jì)，僅這一項(xiàng)目最終就節(jié)約耕地680畝。
做好綜合整治實(shí)現(xiàn)“增地”。多地通過墾造、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與土地整治等方式，挖掘潛在資源，拓寬耕地補(bǔ)充渠道。
益陽市赫山區(qū)蘭溪鎮(zhèn)于2021年被列入自然資源部鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點(diǎn)名單。當(dāng)?shù)赝ㄟ^平整零碎土地、配套溝渠灌溉設(shè)施等方式，將坑塘、荒地等開發(fā)為水田和旱地，全區(qū)累計(jì)新增耕地0.27萬畝。
山西省自然資源廳耕地保護(hù)處處長劉闖說，山西著眼拓寬耕地補(bǔ)充來源，統(tǒng)籌實(shí)施全域土地綜合整治和新一輪耕地開發(fā)基金項(xiàng)目，特別是針對(duì)鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展空間不足、耕地占補(bǔ)平衡壓力較大等實(shí)際，2024年全省墾造耕地10萬畝以上。
山西省河津市自然資源局副局長郝旭紅說，近年來山西省出臺(tái)政策鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整治，河津市已實(shí)現(xiàn)投資多元化和項(xiàng)目實(shí)施多樣化。河津市小梁鄉(xiāng)胡家堡等4村，通過社會(huì)資本參與的方式，新增耕地80多公頃。
在增減之間理順“占補(bǔ)關(guān)系”。多地根據(jù)補(bǔ)充耕地能力，統(tǒng)籌安排占用耕地項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序，強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。
湖南省自然資源廳耕地保護(hù)處處長李建國說，湖南已實(shí)現(xiàn)全省耕地保護(hù)“一張圖”管理，堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，將縣域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限，將非農(nóng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、造林種樹等耕地占用類別統(tǒng)一納入占補(bǔ)平衡管理，并推動(dòng)重大項(xiàng)目臨時(shí)用地及時(shí)復(fù)墾，分類穩(wěn)妥開展違規(guī)占用耕地整改復(fù)耕。
黑龍江省大慶市在供地前均編制完成補(bǔ)充耕地方案，全部按照同等質(zhì)量、同等數(shù)量補(bǔ)足耕地，嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡制度。截至2025年，大慶市累計(jì)完成17個(gè)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)新增耕地3.9萬畝，謀劃補(bǔ)充耕地項(xiàng)目18個(gè)，預(yù)計(jì)3～5年內(nèi)新增耕地6.06萬畝。目前大慶市耕地儲(chǔ)備庫結(jié)余指標(biāo)3萬畝，足夠未來5年建設(shè)使用。
仍存結(jié)構(gòu)性矛盾
記者采訪了解到，因提前規(guī)劃、建設(shè)高峰期已過等原因，“十四五”期間多地重點(diǎn)項(xiàng)目用地基本夠用，但仍存結(jié)構(gòu)性矛盾。后備資源數(shù)量不足、質(zhì)量不高是多地共性問題，有的地方耕地開發(fā)難度大、可持續(xù)利用率低，有的地方僅憑衛(wèi)星圖片判斷地類屬性，地類分歧尚未得到有效解決。
結(jié)構(gòu)矛盾較為突出。多地面臨耕地總量充足，但補(bǔ)充耕地等指標(biāo)區(qū)域失衡，結(jié)構(gòu)性矛盾較為凸顯。
李建國說，湖南耕地比國家下達(dá)的保護(hù)目標(biāo)任務(wù)多了120多萬畝，但懷化市、湘西自治州和益陽市安化縣等山區(qū)面積較大的地方，保證耕地不減少并不容易，還要補(bǔ)過去的欠賬，難度較大。
在海南，?？谑醒a(bǔ)充耕地墾造較多，用地量也較大，總體滿足發(fā)展需求；三亞、陵水墾造耕地較少，補(bǔ)充耕地指標(biāo)需求大，需要異地購買指標(biāo)；臨高縣、昌江縣墾造耕地多，補(bǔ)充耕地指標(biāo)需求少，需要消化存量補(bǔ)充耕地指標(biāo)。
海南省土地學(xué)會(huì)理事長、海南大學(xué)國際旅游與公共管理學(xué)院副院長黃朝明說，海南省短時(shí)間內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)占補(bǔ)平衡指標(biāo)短缺，但同樣存在區(qū)域發(fā)展不平衡。
后備資源量缺質(zhì)差。多地耕地后備資源有限，且多為開發(fā)難度大、質(zhì)量較差的土地，給利用好后備耕地資源帶來系列挑戰(zhàn)。
劉闖說，山西省耕地后備資源數(shù)量有限，經(jīng)過長期開發(fā)和退耕還林，剩下的多為質(zhì)量差、開發(fā)難度大的土地。當(dāng)前，全省宜耕耕地后備資源537.03萬畝，主要位于坡度15°到25°之間，占全省耕地后備資源總面積的55%左右。
湖南省某區(qū)一名林業(yè)局副局長說，全區(qū)“三調(diào)”之后調(diào)整了幾十萬畝林地作為耕地后備資源，這些林地過去大多是山上的老油茶林。由于這些耕地資源絕大多數(shù)位于山上，開墾成本每畝起碼要1萬元，加上農(nóng)機(jī)上不去，屆時(shí)種植農(nóng)作物或糧食的耕種成本將相對(duì)較高。
部分后備資源存在爭議。部分地方根據(jù)衛(wèi)星照片認(rèn)定土地性質(zhì)，但衛(wèi)片執(zhí)法在執(zhí)行過程中仍存在不精準(zhǔn)之處，給后備耕地資源認(rèn)定帶來爭議。
北方某市自然資源局一名工作人員借助衛(wèi)星照片向記者展示“二調(diào)”和“三調(diào)”對(duì)土地性質(zhì)認(rèn)定的變化。在這張圖片中，原來“二調(diào)”認(rèn)定為村莊的地方，在“三調(diào)”時(shí)被認(rèn)定為耕地。
自然資源部門已針對(duì)此問題進(jìn)行了一些調(diào)整，在編制國土空間規(guī)劃時(shí)，在“三調(diào)”中被調(diào)為耕地的農(nóng)村宅基地作為過渡地類進(jìn)行標(biāo)注，實(shí)際上已經(jīng)賦予了其建設(shè)用地的屬性。
該市一名受訪者說，除了農(nóng)村宅基地外，自然資源部門曾經(jīng)發(fā)過證書的一些建設(shè)用地，比如鄉(xiāng)村小學(xué)也存在爭議。學(xué)校撤并、校園閑置后，農(nóng)民在原址種了莊稼，由于“三調(diào)”是現(xiàn)狀調(diào)查，因此會(huì)被認(rèn)定為耕地。
“增管齊下”平衡占補(bǔ)
土地是不可再生資源，耕地在短期內(nèi)不可能顯著增加，在堅(jiān)守耕地紅線和保證建設(shè)用地的雙重壓力下，基層建議需從盤活存量資源、完善監(jiān)管體系、調(diào)整結(jié)構(gòu)性矛盾等方面，破解耕地占補(bǔ)平衡的難題。
充分用好存量建設(shè)用地。盤活低效未利用地，優(yōu)先用于項(xiàng)目建設(shè)用地，同時(shí)將低效閑置用地改為耕地，拓寬耕地資源的來源路徑。
貴州省遵義市自然資源局有關(guān)負(fù)責(zé)人說，遵義的后備耕地資源較為匱乏，僅覆蓋“十四五”和部分“十五五”時(shí)期發(fā)展所需，建議充分利用好存量建設(shè)用地，招商引資項(xiàng)目落地時(shí)，盡量落到批而未供的土地上，通過集約化用地和盤活存量用地，降低新增建設(shè)項(xiàng)目的占用耕地比例。
同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)批量增加耕地。例如，湖南省目前在洞庭湖區(qū)開展提質(zhì)擴(kuò)面批量增加耕地工程建設(shè)，工程完成后，預(yù)計(jì)將增加耕地25.23萬畝。
受訪者認(rèn)為，應(yīng)開展耕地后備資源開發(fā)利用規(guī)劃編制，與國土空間規(guī)劃及其相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃相銜接，按時(shí)有序開發(fā)。利用土地整治和土地復(fù)墾，將未利用地、低效閑置建設(shè)用地改良為耕地，切實(shí)增加耕地儲(chǔ)備。
通過嚴(yán)厲措施遏制“占地沖動(dòng)”。警惕項(xiàng)目建設(shè)的“顯性占用”和景觀園林的“隱性占用”，進(jìn)一步完善耕地保護(hù)責(zé)任監(jiān)督制度，避免過度占用耕地。
劉闖說，建設(shè)用地對(duì)耕地的占用不可避免，但需警惕盲目的圈地?zé)帷⒄嫉責(zé)?，特別是近年來開發(fā)區(qū)熱占用大量耕地。應(yīng)加大占用耕地的成本，提高耕地非農(nóng)化成本，推動(dòng)地方政府轉(zhuǎn)向充分利用閑置土地和開發(fā)利用廢棄地。
此外，杜絕耕地被景觀、園林建設(shè)“隱性占用”。一些地方對(duì)生態(tài)文明建設(shè)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為其就是修建景觀、造林、鋪草，在耕地甚至是永久基本農(nóng)田上植樹造綠、挖湖造景。
多位基層人士建議，壓實(shí)各級(jí)政府及相關(guān)部門的耕地保護(hù)責(zé)任，建成涵蓋耕地變化全周期實(shí)時(shí)監(jiān)測與監(jiān)管體系，建立耕地保護(hù)責(zé)任監(jiān)督制度，形成“督察—考核—執(zhí)法—審計(jì)”相結(jié)合的耕地保護(hù)監(jiān)督體系。
通過技術(shù)手段等方式降低結(jié)構(gòu)矛盾。多位受訪者建議，可通過升級(jí)衛(wèi)星圖像技術(shù)、土壤修復(fù)技術(shù)等手段，提高部分山區(qū)耕地利用率。
山西省臨汾市自然資源局用途管制科科長王麗萍說，部分山區(qū)除了耕地資源本身不足外，還呈現(xiàn)出小、散、遠(yuǎn)的分布格局，開發(fā)成本高、耕種效益低等特征。建議在國家層面升級(jí)高精度坡度圖，制定符合特殊地形地貌的技術(shù)規(guī)范，為補(bǔ)充耕地項(xiàng)目報(bào)備入庫提供技術(shù)支撐。
湖南省第三次全國土壤普查專家顧問組組長吳金水說，提高部分山區(qū)耕地的質(zhì)量和利用率，可引導(dǎo)社會(huì)資本有序進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，有條件的地區(qū)可進(jìn)行種養(yǎng)平衡，推廣一些容易落地的土壤改良方法，并儲(chǔ)備一批種植和修復(fù)技術(shù)。
吳金水說，此外，“小田變大田”是直接、快速新增耕地的做法，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策解決其認(rèn)定程序長、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛、資金不足等難題。
（采寫記者：周勉 王飛航 羅江 孫曉宇 劉智強(qiáng)）■
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