作者簡介：王學輝，西南政法大學行政法學院教授、博士生導師；茍思旭，西南政法大學行政法學院博士研究生。文章來源：《北方法學》2025年第2期，轉(zhuǎn)自西南公法公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。
摘要
基于外部行政法理論形成的內(nèi)部行政法概念體系，長期存在基礎術語混同問題。行政內(nèi)部行為是行政主體及其內(nèi)設機構(gòu)與行政人員在行政系統(tǒng)內(nèi)部作出的行為，是內(nèi)部行為的下位概念，當具備特定要件時可被認定為內(nèi)部行政行為。行政內(nèi)部行為在科層制運行邏輯下必然產(chǎn)生內(nèi)部法效力，當滿足“外化”條件時具有內(nèi)外雙重法效力。行政內(nèi)部行為分為“交互型”與“單方型”兩大構(gòu)造，以行政公文為規(guī)范化載體，以行政批示為習慣化載體。對于行政內(nèi)部行為的規(guī)制，“行政保留”是其理論前提，“自制為主，制約為輔”是其實踐邏輯。類型劃分是行政內(nèi)部行為規(guī)制體系的建制基礎，應在形式類型基礎上塑造行政自制機制，外部規(guī)制應適度補強行政內(nèi)部行為規(guī)制體系。
一、問題的提出
經(jīng)過了較長的歷史發(fā)展，我國現(xiàn)代行政法已經(jīng)借由法律移植完成了行政法主干體系的搭建，正在構(gòu)建本土特色行政法體系的道路上發(fā)展，“組織法”“行為法”“責任法”的三分架構(gòu)已發(fā)展得較為完善。雖然如此，行政法面對現(xiàn)實世界時仍有理論及制度層面的困境。尋其原由，可能在于外部環(huán)境風險壓力增大?，F(xiàn)代工業(yè)社會的“無限度擴張”及“有組織地不負責任”使得社會風險愈發(fā)增多，行政法需要面對更為繁雜且?guī)в酗L險的社會現(xiàn)實。更為重要的是，行政法的本土化理論創(chuàng)新不足難以應對我國行政體制特殊的內(nèi)源性問題。
自20世紀80年代以來，行政法學研究就一直試圖通過概念法學的建設區(qū)分自身與公共管理學、行政管理學，也成功完成了行政法學學科的“獨立運動”。傳統(tǒng)行政法學關注的核心是行政活動的合法性，其預設是通過嚴格遵守民主政治過程產(chǎn)生的法律，行政活動可以自然地獲取法律所“傳遞”的民主正當性，目的在于確保這一傳遞過程的各個環(huán)節(jié)沒有問題。司法審查以其法治解紛特性成為保障行政行為合法性的核心方式，也就此形成了“行政行為—司法審查”的傳統(tǒng)研究主軸。而在這一研究框架之下，大量行政活動被排除在行政法學的研究范疇之外。在組織法領域，與司法審查相關的行政權限問題被歸入行政法學范疇，而有關行政內(nèi)部機構(gòu)設置、人員編制、財政保障等方面則基本被納入公共管理學范疇。在行為法領域，行政組織體的內(nèi)部行為通常不在司法審查的范圍之內(nèi)，因此也往往不受行政法學界的關注；在責任法領域，行政法的責任機制主要關注行政主體在行使職權過程中對行政相對人造成損害的賠償責任，對于司法審查不涉及的組織內(nèi)部的責任分配與追究機制，也通常不納入行政法學的研究范疇。在過去的行政法學發(fā)展與法治改革進程中，還出現(xiàn)了“行政過程主義”“功能主義導向”等新研究范式，但是研究的最終落腳點仍逃不出傳統(tǒng)研究范式的“歸宿”。行政法學作為應用法學，應根據(jù)公共行政的發(fā)展來調(diào)整自己的研究范圍，為公共行政提供理論指導，只有這樣，行政法學才能保持鮮活的生命力。然而時至今日，已形成的行政法理論與制度仍均帶有強烈的外部特性，幾乎完全忽視了擔保外部行政合法性的內(nèi)部行政法，因而難以有效應對根源于行政內(nèi)部體制的社會問題。
“法存在于可以觀察到的行為中，而非存在于規(guī)則中。”不少學者提出“行政行為”是行政法學的“阿基米德支點”，雖也有學者對此觀點進行駁斥，但行政行為確實是行政法學研究中的重要一環(huán)。行政機關的作用是通過不斷精細化和擴展的科層組織能力實現(xiàn)的；行政機關及其機構(gòu)的內(nèi)部行為直接關系到其運作效率、公正性、透明度，是確保行政系統(tǒng)內(nèi)部順暢運作的關鍵，其合法性與適當性還直接或間接地影響著行政機關對外行政行為的法律效力。想要應對現(xiàn)實困境、充分發(fā)揮行政作用就需要進一步展開對行政機關及其機構(gòu)的內(nèi)部行為的研究。然而，現(xiàn)行的理論體系對于行政內(nèi)部行為的研究尚處于起步階段，對其基本概念、分類體系以及法律規(guī)制框架等基礎性問題缺乏清晰的認識和系統(tǒng)的闡述，理論研究的滯后性致使一系列存在于我國行政實踐中的特殊問題缺乏有效的解決途徑。有鑒于此，本文力求在厘清交叉概念的基礎上，對錯綜復雜的行政內(nèi)部行為實踐予以提煉歸納，深入分析行政內(nèi)部行為的現(xiàn)實情形、類型劃分及可能的規(guī)制體系，期望打造一個更加契合我國實際情況的內(nèi)部行為法理論框架，為行政內(nèi)部行為的規(guī)制與完善提供堅實的學術基礎，進而為解決行政實踐中的復雜問題提供有力的理論支撐。
二、行政內(nèi)部行為的范疇與效力
“任何一種理論要想自成體系或?qū)W派，都必須有自己的理論基石，而理論基石的表現(xiàn)形態(tài)就是基石范疇?！苯鉀Q行政內(nèi)部行為的概念范疇問題是研究內(nèi)部行政行為法的起點，通過對相近概念的比較，才能更清晰地呈現(xiàn)行政內(nèi)部行為具體范疇，并在此基礎上，分析得出行政內(nèi)部行為的效力特性。
（一）長期存在的概念混用及其緣由
學科研究范疇的界定起點是概念，而概念的作用不僅于此，更在于其是規(guī)制構(gòu)建的基點。而現(xiàn)今對行政內(nèi)部行為的研究存在概念混用問題，術語的“融混”使用往往會導致其不能傳遞任何明確的含義。許多研究混用“內(nèi)部行為”“行政內(nèi)部行為”“內(nèi)部行政行為”，將三者理解為同一含義，這樣的簡單代換顯然并不妥當。
引發(fā)概念混用的主要原因在于內(nèi)部行政法理論研究的廣度與深度尚存欠缺，過度借鑒已成熟的外部行政法理論體系。長期以來學界并不關注內(nèi)部行政法，甚至“特別權力關系理論”將內(nèi)部行政法領域排除在行政法學研究的視域之外，屬內(nèi)部范疇的組織、行為、程序等并未得到應有的重視。直至進入21世紀，隨著裁量基準運動的興起與行政自制理論的提出，才有少量學者意識到：在行政法領域，內(nèi)外部行政具有同等重要的地位，行政法治要運行良好必須借助內(nèi)部行政法，內(nèi)部行政法通過改革內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和程序機制，能使法治要素深入到行政行為的末梢和脊髓。此時外部行政法理論已發(fā)展完善，因此對內(nèi)部行政法的研究多以外部行政法理論為基礎，尤其是在基礎概念的建構(gòu)上，多直接“搬抄”外部行政法學術用語，這直接導致了對內(nèi)部行為的研究存在基礎概念混淆使用、類型劃分不明等學術體系混亂問題。
概念混用的根本原因與行政行為的范疇確認問題相關，具體而言，學界對在行政組織內(nèi)部發(fā)生的行為是否屬于行政行為范疇這一問題的意見不一。對于此問題的主要觀點有二：一是“包含關系說”，認為內(nèi)部的行為包含于行政行為之中，是行政行為的一部分。有學者指出行政行為是行政主體為實現(xiàn)行政目的或基于公共行政的需要，所實施的一切行為或采取的一切措施、手段或方法。其中，行政主體不僅包括行政機關和法律、法規(guī)授權的組織，而且應該包括實際上行使行政權但未得到法律法規(guī)授權的社會組織，甚至包括行使行政權的個人。在這種定義模式之下，行政行為的概念范疇十分廣泛，內(nèi)部的行為應當包含于行政行為概念之中，即內(nèi)部的行為僅為行政行為的一種表現(xiàn)形式。二是“并列關系說”，認為內(nèi)部的行為與行政行為并列，是同一位階的兩個對稱概念。行政行為與內(nèi)部的行為彼此不重合，在邏輯上構(gòu)成行政機關的行為這一上位概念。在這樣的分歧之下，持不同觀點的學者對該類行為的指稱不同。
（二）行政內(nèi)部行為與相關概念的關系厘清
概念混用問題實質(zhì)上導致了行為法體系研究的混亂，應厘清基礎概念及其相互關系。實則，“內(nèi)部行為”“行政內(nèi)部行為”“內(nèi)部行政行為”并不等同，其間既有顯著的區(qū)別也有一定的關聯(lián)性。
第一，“內(nèi)部行為”概念相對寬泛，其關鍵在于作用范圍限縮于“內(nèi)部”，可以適用于各種組織體內(nèi)部的行為，任何主體針對內(nèi)部對象或在內(nèi)部范圍內(nèi)的行為都為“內(nèi)部行為”?！皟?nèi)部行為”不僅適用于行政機關，還可涵蓋企業(yè)、社會團體等，不同性質(zhì)和類型的組織體基于內(nèi)部運行和管理的需要都會產(chǎn)生相應的內(nèi)部行為。值得注意的是，“內(nèi)部行為”應與“行政行為”屬同一位階的概念，均是對“行為”以不同劃分模式進行類型化的稱謂。若以范圍為劃分標準，行為可分為“內(nèi)部行為”與“外部行為”；若以主體為劃分標準，則可分為“立法行為”“行政行為”“監(jiān)察行為”以及“司法行為”。
第二，“行政內(nèi)部行為”的“行政”二字對內(nèi)部行為主體進行了限定，其主體是“政府行政與組織形態(tài)的結(jié)合體”，應為與權力組織、司法組織及監(jiān)察組織并列的行政組織。具體包括行使國家職權、管理公共事務的行政主體，以及雖不具備獨立地位但為行政管理服務而配備的內(nèi)設機構(gòu)及行政人員。具體而言，行政主體是指能以自己的名義對外行使職權并獨立承擔法律責任的行政機關或法律法規(guī)授權的組織，包括行政機關，被授權的群眾自治組織、行業(yè)組織、社會組織、社會團體、事業(yè)單位、行政性公司、行政機構(gòu)等。內(nèi)設機構(gòu)是指為實現(xiàn)內(nèi)部分工與協(xié)作而設立的機構(gòu)，可分為直接與部門服務或管理對象相關聯(lián)的業(yè)務類內(nèi)設機構(gòu)與起參謀、監(jiān)督、協(xié)調(diào)或服務作用的輔助類內(nèi)設機構(gòu)。行政人員是指直接代表行政主體運用行政權力、從事行政活動的人員。對于行政人員的范疇，需要注意兩方面問題：一是行政人員不等同于公職人員，其范疇較公職人員而言較小，不應包括立法機關、司法機關、黨務機關、人民團體的工作人員。二是行政人員僅包括具有代表行政主體運用行政權、從事行政活動的職員，采取聘任制或合同制聘用的人員不屬于行政人員的范疇。例如，管理委員會中存在“公務編制”“事業(yè)編制”“聘任制”“合同制”四種類型職員，其中只有“公務編制”與“事業(yè)編制”職員屬行政人員。
第三，滿足特定條件的行政內(nèi)部行為可被認定為行政行為。理順概念的相關關系，應先厘清概念定義。正如上文所述，學界對行政行為定義仍有不同看法。應年松教授早在90年代就提出，“行政行為是行政法中最重要、最復雜、最富實踐意義、最有中國特色，又是研究最薄弱的一環(huán)?！苯?jīng)過多年的發(fā)展，國內(nèi)有關行政行為概念界定的研究，大致形成了“擴張論”“堅守論”“調(diào)和論”三種論斷，其共同之處在于，均將行政主體視為行政行為的作出主體，即能以自己名義對外行使職權并獨立承擔法律責任的行政機關或者法律法規(guī)授權組織。顯然，非授權組織或工作人員的行為應被排除在“行政行為”的范疇之外。因先行法的采納及其特有的未來發(fā)展性致使“擴張論”成為最被廣泛接受的定義，本文亦采取此種觀點。“擴張論”的界定是“行政主體履行行政職責、運用行政職權對內(nèi)或?qū)ν鈱嵤┬姓芾砘蛱峁┬姓盏男袨榫鶎傩姓袨椤?，即行政行為需要滿足主體要素、職能（權力）要素與法律要素。這意味著只要符合這些要素，就可以被界定為行政行為，不符合則不應被歸類為行政行為。亦即，當行政內(nèi)部行為滿足作出主體是行政主體，作出依據(jù)是法律職權以及作出目的是實施行政管理或提供行政服務時，該行政內(nèi)部行為即為行政行為。
第四，“內(nèi)部行政行為”僅是行政行為的類別之一。行政行為作為上位概念，可以從法效力角度衍生出“外部行政行為”與“內(nèi)部行政行為”兩類下位概念。外部行政行為是指行政主體在對社會實施行政管理活動過程中，針對公民、法人或其他組織所作出的行政行為，如行政許可、行政處罰等，這類行為因直接影響外部相對人的權利和義務而具有外部性。而內(nèi)部行政行為則是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為，如行政處分及上級機關對下級機關所下達的行政命令等，這類行為不必然對外部行政相對人產(chǎn)生影響。
綜上所述，“內(nèi)部行為”與“行政行為”為并列上位概念，二者范疇有交融之處，部分行為既可以構(gòu)成內(nèi)部行為又可以被認定為行政行為?！靶姓?nèi)部行為”范疇大于“內(nèi)部行政行為”，即部分行政內(nèi)部行為在滿足特定條件時構(gòu)成內(nèi)部行政行為。具體關系如圖1所示。
（三）行政內(nèi)部行為的內(nèi)部效力及外化后的雙重效力
毋庸置疑，基于科層制的運行邏輯，行政內(nèi)部行為具有內(nèi)部法效力，對行政內(nèi)部具有執(zhí)行力、拘束力與確定力。一方面，科層制以縱橫交錯的層級體系為組織的基本架構(gòu)，組織內(nèi)部的各個層級相互交織，形成了明確的上下級關系，確立了層級的不同權責。層級結(jié)構(gòu)為行政內(nèi)部行為提供了清晰的依據(jù)和歸屬，也形成了以權威為基礎的“命令—服從”型行為慣式，使行政內(nèi)部行為在組織內(nèi)部具有明確的執(zhí)行力與拘束力。在通常情形下，行政使得行政內(nèi)部行為一經(jīng)作出，即在內(nèi)部得到完全地、實際地履行，對行政主體、內(nèi)設機構(gòu)及行政人員具有直接約束力。另一方面，科層制的運行邏輯建立在非人格化的規(guī)則基礎上，這是祛除非理性因素以保障行政效能的關鍵所在。這使得行政內(nèi)部行為具有內(nèi)部確定力，非經(jīng)規(guī)范方式或流程不得隨意變更。
然而，任何公權力行為最終都必將指向相對人，都必將加重相對人的負擔。部分行政內(nèi)部行為的法律效力或法律效果具有外溢性，外溢效果的產(chǎn)生不會阻滯其內(nèi)部法效力。特別權力關系理論提出司法權不應介入公法上的職務關系、營造物利用關系、基于監(jiān)督權的利用關系，基于此，傳統(tǒng)上認為行政內(nèi)部行為僅具有內(nèi)部法效力，而不具有可訴性。隨著行政法的發(fā)展，為擴張受理依據(jù)，學界提出了“外化”理論，即認為行政內(nèi)部行為的內(nèi)部效力在符合一定條件時可以穿透內(nèi)外界限外溢影響到外部相對人。比較分析法律法規(guī)及學說觀點，外部化需要考量三個共通因素，即獨立意義的行為、行政職權的行使以及法律效果的產(chǎn)生。具體而言，行政內(nèi)部行為外部化需要滿足以下三個條件：一是行為主體的對外性，即行為主體是享有行政職權，能夠以自己的名義行使職權并承擔相應責任的組織；二是行為意思表示的外部化，即送達并使得行政相對人知悉；三是法律效果的外部化，即對行政相對人產(chǎn)生實際的外部影響力。行政內(nèi)部行為滿足上述“外化”條件即可具有外部法效力，并因此具有可訴性。但行政內(nèi)部行為的內(nèi)部法效力并不因此喪失，即便“外化”三要素已具備，相關行政主體、內(nèi)設機構(gòu)、行政人員均仍受到該行政內(nèi)部行為的約束，應按其要求采取行動。
三、行政內(nèi)部行為的構(gòu)造與載體
廣土眾民的基本國情決定了我國科層組織結(jié)構(gòu)的高度復雜性，與之相伴的是行政內(nèi)部行為十分龐雜。面對這樣的情境，研究行政內(nèi)部行為，必須從探究其基礎構(gòu)造、明晰其現(xiàn)實載體入手。
（一）基于內(nèi)部主體交互關系的構(gòu)造
行政內(nèi)部行為起源于組織體系內(nèi)的信息傳遞需求，一般表現(xiàn)為“傳令”，其初始形態(tài)是單一的。隨著社會的發(fā)展，行政所需應對的社會事務愈發(fā)復雜，也致使行政組織基礎結(jié)構(gòu)分化，行政行為結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多階化的發(fā)展趨勢。與之相伴，行政組織內(nèi)部的溝通與協(xié)作愈來愈多，行政內(nèi)部行為也愈發(fā)龐雜多樣。
行政內(nèi)部行為具有行為主體、行為對象以及行為內(nèi)容三大基本要素，其中行為內(nèi)容千差萬別，故而對其進行研究可選取相對確切的行為主體與行為對象進行邏輯推演。行政內(nèi)部行為的行為主體與對象范疇具有同一性，均為行政主體、內(nèi)設機構(gòu)與行政人員?；诖?，可以形成六組交互型基礎構(gòu)造：“行政主體A—行政主體B”“內(nèi)設機構(gòu)A—內(nèi)設機構(gòu)B”“行政人員A—行政人員B”“行政主體—內(nèi)設機構(gòu)”“行政主體—行政人員” “內(nèi)設機構(gòu)—行政人員”交互型構(gòu)造。交互型構(gòu)造涵蓋了行政內(nèi)部行為中不同主體與對象之間的相互關系和互動模式，反映了行政組織內(nèi)部相對復雜的權力結(jié)構(gòu)和管理流程。當然，有的行政內(nèi)部行為僅為周知或記錄并無明確的行為對象，如通告、會議紀要。對此，可以形成三組單方型基礎構(gòu)造，即行政主體單方型構(gòu)造、內(nèi)設機構(gòu)單方型構(gòu)造以及行政人員單方型構(gòu)造。單方型構(gòu)造主要適用于那些不需要與特定對象進行交互或溝通，而是由行為主體單方面作出的行為。
（二）行政內(nèi)部行為多以行政公文為規(guī)范化載體
行政組織的重要行為通常被書面化，并以行政公文作為載體。行政公文是行政機關實施領導、履行職能、處理公務的具有特定效力和規(guī)范體式的文書，是傳達黨和國家的方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導、布置和洽談工作，請示和答復問題，報告、通報和交流情況等的重要工具。不僅限此，行政公文還是評估、監(jiān)督乃至追責的直接依據(jù)，是行政組織內(nèi)部控制與外部控制的著力點。
根據(jù)《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《工作條例》），公文劃分為15種類型：決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要。其中，公報、公告、議案帶有鮮明的外部特性，不是行政內(nèi)部行為的表現(xiàn)形式。公報、公告適用于向社會公開告知重大決定或事項，其作為專門對外部公開而設的文種，顯然并不屬于行政內(nèi)部行為范疇。議案適用于各級人民政府向同級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會提請審議事項，人民代表大會及其常務委員會為權力機關，超越行政組織內(nèi)部范疇，因而議案亦不屬于行政內(nèi)部行為的范疇。
除去公報、公告、議案三類公文文種，其余12類公文文種皆可成為行政內(nèi)部行為的載體。具體而言，“決議”“決定”“命令（令）”“通知”“通報”“批復”“意見”可為上級對下級交互型行政內(nèi)部行為的載體；“請示”“報告”“意見”可為下級對上級交互型行政內(nèi)部行為的載體；“函”為不相隸屬主體間交互型行政內(nèi)部行為的載體；“通告”“紀要”為單方型行政內(nèi)部行為的載體。
（三）行政批示是行政內(nèi)部行為的習慣化載體
行政批示是指行政機關負責人在法定職權范圍內(nèi)，針對某個事件、某個案件或者某個需要解決的問題實施的、可能對事情結(jié)果產(chǎn)生重大影響的處理行為。其行為主體為行政機關負責人，行為對象為平級或下級行政主體、內(nèi)設機構(gòu)或行政人員，符合行政內(nèi)部行為的行為主體及對象要素要求。行政機關負責人的批示權能源于《憲法》第86條第2款、第105條第2款規(guī)定的行政首長負責制。以此為基礎，在長期的行政實踐中形成了首長責任制下的分管機制，除行政機關“一把手”之外，行政分管負責人及諸多行政職能部門負責人在分管的事項上也能進行批示。行政批示并不以發(fā)生對外法律效果為目的，而是以具體事件為導向在行政系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生直接效力，其更傾重于規(guī)范內(nèi)部運作、協(xié)調(diào)內(nèi)部關系。顯然，行政批示是行政內(nèi)部行為的表現(xiàn)形式之一。
雖然《工作條例》中規(guī)定的公文形式并不包括批示，但批示“已滲透至黨政機關日常權力活動的各個環(huán)節(jié)”。現(xiàn)代行政實踐中的批示文本可以分為三類：一是需要領導正式回復的互動型文本；二是涵蓋工作簡報、內(nèi)參等具有傳閱行政的信息共享型文本；三是包括群眾來信、專家學者建議的意見征集型文本。行政批示是我國政治制度賦予負責人行使決策權的重要工具，是負責人以書面形式作出的帶有強烈個人傾向色彩的職權行為，甚至可稱為一種“非正式法律制度”。 通過行政批示，行政機關負責人能夠在行政機關內(nèi)部迅速傳達指示、表達意見，對于事件、案件或問題能產(chǎn)生重大影響。其強調(diào)負責人在行政機關決策中的個人傾向和個體意志，突顯了負責人在行政管理中的直接領導作用。如果說“決議”“請示”“批復”“函”等12種公文文種是行政內(nèi)部行為的規(guī)范化載體，“批示”可稱為習慣化載體。
四、行政內(nèi)部行為規(guī)制的基本邏輯
現(xiàn)代社會具有發(fā)展性、動態(tài)性、復雜性、關聯(lián)性、不確定性、高風險性。公共權力機關內(nèi)部行為的規(guī)范對于公信力的持續(xù)保持與權力的有效行使有著至關重要的作用。隨著社會變革和治理模式的不斷演進，對行政內(nèi)部行為進行規(guī)制已然成為建設性改革的重要組成部分。對行政內(nèi)部行為規(guī)制的基本路向有二：一是行政自制，即行政系統(tǒng)的自我控制；二是權力制約，即立法權、監(jiān)察權及司法權對行政權的約束。在路向選擇的權重問題上應堅持以行政保留為理論基礎，采取“以行政自制為主，權力制約為輔”的規(guī)制邏輯。
（一）將行政保留作為規(guī)制的理論前提
行政保留是與法律保留相對應的概念，是指行政不受其他國家機構(gòu)過度干涉的自主空間， 其目的在于防止其他權力對行政權的傾軋、替代，避免因過度掣肘而導致的權力僵化。有如漢密爾頓所言，行政管理完善的首要要素是行政部門的強而有力，軟弱無力的政府只是管理不善的另一種說法，無論理論如何辯駁，實踐中必定是個“壞政府”。而確保政府“強而有力”的重要之策是保障其自主權，其他權力不應對其過度干預。行政保留包括憲法位階與法律位階的行政保留，憲法位階的行政保留是保障行政權不受立法權的過度干涉，法律位階的行政保留則是保障行政權不受司法權的過度干涉。如《公務員法》授予行政機關對公務人員人事處理決定的權力，行政機關在此事項具有最終的決定權，其他機關不得以任何形式進行干涉。在深化紀檢監(jiān)察體制改革的背景下，法律位階的行政保留還應加入行政權不受監(jiān)察權過度干涉的內(nèi)涵。對于行政保留的范圍，學界有不同表述，如有學者以“功能最適”原則作為行政保留范圍的界定標準，認為行政保留由職權立法保留、行政組織權保留、不確定法律概念保留以及特別權力關系保留構(gòu)成；還有學者認為“高度政治性的事項”“專業(yè)性判斷與計劃”“法律采不確定之概念”或“賦予行政裁量”是行政保留的具體展現(xiàn)。雖然學界表述形式或有不同，但究其根本，行政保留的范圍是憲法與法律明文授權排除其他權力干涉的情形，以及執(zhí)行憲法與法律時給行政權保留的判斷余地。
對行政內(nèi)部行為進行規(guī)制，應以行政保留為前提性、基礎性理論。第一，將行政保留作為理論前提才能最大限度地確保行政效能。現(xiàn)代國家分權治理的目標在于效能保障，即國家決定盡可能由機構(gòu)和程序合適的國家機關作出。換言之，自我控制、權力制約的目的皆在確保效能。行政的有效運作依靠領導的統(tǒng)御，而領導統(tǒng)御的前提是行政自主性的確保。不同于較為固化的行政行為，行政內(nèi)部行為具有更強的靈活特性，即行政內(nèi)部行為的行為方式更多樣、行為程序更快捷，這是保障行政體系內(nèi)部高效運行的基礎。這意味著對行政內(nèi)部行為而言，行政自主性與行政效能直接掛鉤，其他權力機關過度的參與在行政效能保障上反而會適得其反。第二，對行政保留理論的堅持是合理劃分行政權與其他權力范圍的保障。不存在絕對具有壟斷地位的單一權力，立法權、行政權、司法權、監(jiān)察權無非是在某一項國家職能上具備有利地位，行政保留正是對國家權力進行合理分工的理論分析工具和制度性原則。第三，立法活動的概括抽象性與監(jiān)察行為、司法行為的保守有限性決定了行政保留理論是合理控制行政權的最優(yōu)理論。立法是對規(guī)范習慣的總結(jié)，無法避免地帶有概括性與抽象性，不可能事無巨細，這致使其對行政活動的制約也是概括抽象的，無法做到精細。監(jiān)察權的目的是反貪反瀆，其集中于對公職人員的監(jiān)察。而司法權更為被動，本質(zhì)是一種事后權利救濟方式。這二者對行政權的制約保守且有限。然而，行政保留理論要求給行政權更多的判斷余地，在此導向下的行政自制正能彌補立法、監(jiān)察與司法行為的固有缺陷。
（二） 以“自制為主，制約為輔”為規(guī)制的實踐邏輯
在行政保留的導向下對行政內(nèi)部行為的約束，應堅持以行政自制為主導，其他權力制約為輔助的原則構(gòu)筑規(guī)制實踐方案。如上述，實現(xiàn)行政效能的方式是保留行政自主性，對行政權的約束應更依賴于自制。當然這并不意味著應摒棄其他權力對行政內(nèi)部行為的規(guī)制，其他權力對行政權的制約亦為必要，應為輔助性規(guī)制手段。
進而言之，行政系統(tǒng)的自我控制是對行政內(nèi)部行為進行規(guī)制的主導方式，其主導性具體體現(xiàn)在兩個層面。一方面，行政保留范疇內(nèi)的行政內(nèi)部行為皆應由行政系統(tǒng)自制，其他權力機關不應干涉。在憲法規(guī)范層面，國務院對中央和省自治區(qū)、直轄市國家行政機關職權具體劃分的規(guī)定權屬于行政保留，其他權力不得干涉。在法律規(guī)范層面，行政人事處理、政府內(nèi)設行政機構(gòu)的設立與變更以及政府派出機關的設立屬于行政保留的范疇。在執(zhí)行層面，所涉情形較多，只要是法律允許行政主體進行自由裁量的皆屬行政保留的范疇。另一方面，在行政保留范疇之外，行政系統(tǒng)內(nèi)部的自制也應在規(guī)制中占絕對的主導地位，立法權、監(jiān)察權、司法權對行政權形成的權力制約，僅是對行政內(nèi)部行為的輔助性規(guī)制。輔助性規(guī)制不能干涉屬于行政保留范疇的行政內(nèi)部行為。不同于行政自制對行政內(nèi)部行為的全面規(guī)制，其他權力的輔助性規(guī)制僅可制約滿足特定條件的行政內(nèi)部行為，如監(jiān)察權可監(jiān)督涉及職務違法或犯罪的行政內(nèi)部行為，司法權可審查具有“外化”效果的行政內(nèi)部行為等。
五、行政內(nèi)部行為規(guī)制的體系展開
在遵循基本邏輯的基礎之上構(gòu)建規(guī)制體系，是確保行政內(nèi)部行為法治化的最優(yōu)路徑。行政內(nèi)部行為的規(guī)制體系由內(nèi)部行政自制機制與外部權力制約兩部分構(gòu)成，其前提是對行政內(nèi)部行為的類型分析，在類型化的基礎上方可有針對性地構(gòu)建行政自制機制，并利用外部規(guī)制補強行政內(nèi)部行為規(guī)制體系。
（一）行政內(nèi)部行為的類型劃分是規(guī)制體系的基礎
類型劃分往往是人們剖析行為現(xiàn)象的開端，是對現(xiàn)象規(guī)律的總結(jié)歸納。行政內(nèi)部行為的具體形式復雜多樣，只有探究行政內(nèi)部行為的類型，識別行政內(nèi)部行為的典例與模式，并在理論上使之定型化、模式化，才能為有關制度的構(gòu)筑基礎提供理論與實踐支撐。
為提高行政內(nèi)部行為的效率，分類管理與分類處理必不可少。通過以外在形式和特征為要點的形式分類標準可將行政內(nèi)部行為分為六類，包括組織類、決策類、分配類、溝通類、管理類、監(jiān)督類。其一，組織類行政內(nèi)部行為是指確定各內(nèi)設部門或行政人員層級、職能的行為，其目的在于設置科學合理的基礎組織架構(gòu)，確保各部門及人員有清晰的工作分工和責任劃分。其二，決策類行政內(nèi)部行為是指對某類或某件內(nèi)部事項作出決策的行為，這類行為旨在指導內(nèi)部工作，是最普遍的一種行政內(nèi)部行為。其三，分配類行政內(nèi)部行為是指對各種資源進行分配的行為，包括人力資源、財務資源、物資資源的合理分配和管理等。其四，溝通類行政內(nèi)部行為是指以信息傳遞、消息互通為核心目標的行為，其功能在于保障行政體系內(nèi)的信息交互。其五，管理類行政內(nèi)部行為主要涉及對行政人員的管理行為，具體涉及錄用管理、職務職級管理、考核管理、培訓管理、待遇管理、獎懲管理、辭職辭退管理等，其依據(jù)是《公務員法》《事業(yè)單位人事管理條例》《事業(yè)單位領導人員管理規(guī)定》《公職人員政務處分法》等。其六，監(jiān)督類行政內(nèi)部行為是指對內(nèi)部行為效能進行監(jiān)督的行為，包括層級監(jiān)督行為、審計監(jiān)督行為等。層級監(jiān)督可以分為上級對下級的監(jiān)督、行政主體對內(nèi)設機構(gòu)的監(jiān)督、行政主體和內(nèi)設機構(gòu)對行政人員的監(jiān)督，其依據(jù)是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。審計監(jiān)督是指審計機關對國務院各部門和地方各級政府的財政收支、國家財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支進行監(jiān)督，其依據(jù)是《審計法》。
除形式分類標準外，還可通過實質(zhì)分類方法對行政內(nèi)部行為進行類型劃分。這一方法更關注行政內(nèi)部行為的本質(zhì)屬性與功能，其中本質(zhì)屬性由行為意思的表示決定，功能由行為效力的產(chǎn)生體現(xiàn)。其一，意思表示是宣告對某些具體事實的認識、判斷和態(tài)度。在外部行政法的長期發(fā)展中，為與私法概念進行區(qū)別，彰顯公法的強制性，行政機關的主觀意志逐漸被淡化。當今，在行政法領域意思表示因素居于次要地位，一般以對相對人產(chǎn)生法律效果為行政行為的判斷標準。與外部行政法不同，置于內(nèi)部行政法領域，意思表示舉足輕重，尤其是上級對事項的認識、判斷和態(tài)度將直接影響下級的具體行為。其二，行為效力是指該行為對依據(jù)其外形或內(nèi)容所具有的產(chǎn)生一定法律效果的特殊作用力，含有效力載體、效力依據(jù)、效力形式、效力目的四個基本要素。依據(jù)行為意思及效力可將行政內(nèi)部行為分為事實性行政行為與法律性行政行為兩大類別。第一，事實性行政內(nèi)部行為，該類行為與行為主體的意思表示指向無關，僅因其狀態(tài)或經(jīng)過具有一定的現(xiàn)實意義，但不具有外部法律效力。例如，對檔案資料的接受、搜集、整理、保管等行為。事實行為是與法律行為對應的民法學概念，由德國學者耶利·納克引入行政法領域，他認為行政事實行為就是純行政活動。我國行政法學界多將行政事實行為定義為“行政主體實施的不產(chǎn)生法律約束力，但以影響或者改變事實狀態(tài)為目的的行為”。 傳統(tǒng)行政法一般認為行政內(nèi)部行為缺乏外部法律效力，皆應屬行政事實行為。但如上文所述，行政內(nèi)部行為在“外化”后具有外部法律效力，據(jù)此事實性行政內(nèi)部行為僅應為行政內(nèi)部行為的實質(zhì)類型之一。第二，與事實性行政內(nèi)部行為對應的是法律性行政內(nèi)部行為，此類行為是指行政內(nèi)部行為主體的意思表示能產(chǎn)生法律效果的行為。行政機關對所屬行政人員的獎勵行為或處分行為即為典型的法律性行政內(nèi)部行為。值得注意的是，即便法律性行政內(nèi)部行為極有可能對外部行政相對人的權利與義務產(chǎn)生實際影響，但其作出對象為行政內(nèi)部主體，仍有鮮明的內(nèi)部屬性。法律性行政內(nèi)部行為可以進一步以客體或稱對象范圍為標準，劃為抽象與具體兩類。抽象法律性行政內(nèi)部行為是不依賴于個別的客體存在而直接適用于某一類事物或情形的行政法律行為，其具有一般性的規(guī)范作用。具體法律性行政內(nèi)部行為則是直接適用于某一具體客體的行政法律行為，其具有特殊性的規(guī)范作用。
（二）形式類型化基礎上的行政自制機制
行政自制是行政系統(tǒng)或者行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列內(nèi)設機制，是確保行政系統(tǒng)公正廉明的規(guī)制手段之一。尤其是對于行政內(nèi)部行為而言，行政自制最為有效，是規(guī)制體系中最重要的部分。類型化行政自制機制是以行政內(nèi)部行為的類型劃分為依托，根據(jù)不同行政內(nèi)部行為的特性制定的貫穿行政組織內(nèi)部各個環(huán)節(jié)的實踐機制體系，具體包括科學分權機制、智慧決策機制、資源內(nèi)控機制、數(shù)字協(xié)同溝通機制、人事差異管理機制和全過程效能監(jiān)督機制。
第一，科學分權機制主要規(guī)制組織類行政內(nèi)部行為，通過合理劃分和授予內(nèi)設部門的職權，確保了組織內(nèi)的權力垂直分層與水平分工的科學合理。職能劃分的科學性評估以及定期組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化共同構(gòu)成了行政自制的起始點，具體而言：一方面，評估內(nèi)設部門、行政人員具體職能的科學性，具體方式包括數(shù)據(jù)分析、利益相關者評估等。具體實踐如國家發(fā)展改革委內(nèi)部設立民營經(jīng)濟發(fā)展局、人口小縣行政機構(gòu)改革。另一方面，需考察整體組織架構(gòu)對外部環(huán)境變化與內(nèi)部工作需要的適應性，并據(jù)此定期優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，以此促使各部門之間更好地協(xié)同工作，形成有機銜接的整體。具體實踐如將國家鄉(xiāng)村振興局并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。
第二，引入智慧決策機制的主要目的在于確保決策類行政內(nèi)部行為的科學性、精準性與民主性。決策的本質(zhì)是對可選項的選擇，在法治政府的全面建設過程中對決策的合規(guī)性、程序性問題已有規(guī)范，并已取得顯著成效?，F(xiàn)如今，半自動化與全自動化的行政決策模式在公共行政中的運用日益增多，為應對多變的現(xiàn)代風險，在決策類行政內(nèi)部行為的相關問題上也可以更多借助現(xiàn)代人工智能。從系統(tǒng)論角度觀察，現(xiàn)代行政決策系統(tǒng)包括四個子系統(tǒng)，即行政決策中樞系統(tǒng)、行政決策咨詢系統(tǒng)、行政決策信息系統(tǒng)和行政決策審批控制系統(tǒng)。實踐中可考慮逐步推進利用人工智能輔助行政決策，提前預判相關可能帶來的外部風險危機并提出相應的治理對策。
第三，資源內(nèi)控機制通過制定內(nèi)部資源管理與分配標準，可以確保分配類行政內(nèi)部行為的規(guī)范實施。資源具有稀缺性，在一定的時間和空間范圍內(nèi)，相對于人類社會無限的需求而言，可利用的資源總是有限的。可供行政組織體支配的資源亦為有限，應制定管理與分配標準，優(yōu)化對人力、財物、物資等資源的分配，以應對資源稀缺性帶來的挑戰(zhàn)，提高行政整體運作效率和服務質(zhì)量。
第四，溝通類行政內(nèi)部行為的目的在于信息傳遞，數(shù)字協(xié)同溝通機制能加強信息傳遞，提升數(shù)字法治政府的系統(tǒng)性。在過去十年中，“數(shù)字技術已然照進社會”，其作為理性治理工具呈現(xiàn)在衛(wèi)生、教育、社會服務、移民、稅收、社會保障等廣泛的公共領域之中，起著優(yōu)化行政效率、提升公共服務精準供給的作用。然而在具體行政實踐中，信息共享不充分、地方數(shù)據(jù)割裂問題仍屢見不鮮。為提升數(shù)據(jù)的儲存和處理能力，政務數(shù)據(jù)大多采取分布式存儲的超融合基礎架構(gòu)，也致使“數(shù)據(jù)孤島”和“信息煙囪”等現(xiàn)象更易發(fā)生，影響了不同部門或業(yè)務系統(tǒng)之間信息的有效共享和流通。數(shù)字協(xié)同溝通機制的目的就在于實現(xiàn)跨區(qū)域、跨層級、跨部門的聯(lián)動，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。鑒于各地數(shù)字化進程的不統(tǒng)一，有必要突破地理邊界的約束、淡化行政層級的差異，適當將數(shù)字資源向較落后地區(qū)、較低行政層級傾斜。
第五，人事差異管理機制的重點在于在依法制定管理規(guī)定的基礎上，須充分考量兼顧行政區(qū)域差異性與行政領域差異性。管理類行政內(nèi)部行為的依據(jù)是《公務員法》《事業(yè)單位人事管理條例》等相關法律法規(guī)，但還應考量區(qū)域與領域的特殊性。行政區(qū)域差異性體現(xiàn)在不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、文化背景、社會習俗等方面。由于歷史沿革、地理位置和氣候條件等因素，各區(qū)域存在發(fā)展差異，這種發(fā)展的不均衡在一定程度上是難以改變的國情。進入21世紀后，隨著國家從農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會逐步向信息社會轉(zhuǎn)型，知識傳播方式發(fā)生變革，人們的經(jīng)濟與社會訴求日益多元化、層次化。與之相伴的是區(qū)域間經(jīng)濟與社會發(fā)展狀況的差異也愈發(fā)明顯，“東西差異”與“城鄉(xiāng)差異”愈加顯著。人事管理機制應根據(jù)各地區(qū)的實際情況，制定相應的人才引進和培養(yǎng)政策，以滿足不同區(qū)域的人才需求。行政領域差異性體現(xiàn)在不同政府部門的職能和業(yè)務特點上。人事管理機制應根據(jù)不同部門的特點，制定差異化的管理措施，如崗位設置、績效考核、培訓發(fā)展等，以提高管理的針對性和有效性。通過兼顧行政區(qū)域差異性和行政領域差異性，人事差異管理機制能夠更好地適應不同地區(qū)和部門的實際情況，促進人才的合理配置，提高行政效能和服務質(zhì)量。
第六，內(nèi)部效能監(jiān)督機制在于為監(jiān)督類行政內(nèi)部行為的執(zhí)行提供制度性解決方案。隨著行政監(jiān)察被納入國家監(jiān)察，行政監(jiān)督已由“同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)化為“異體監(jiān)督”，有學者據(jù)此提出應將對行政機關的監(jiān)督全部交由監(jiān)察委員會負責。而優(yōu)良的行政生態(tài)終歸有賴于常態(tài)化、法治化的行政監(jiān)督，內(nèi)部效能監(jiān)督機制的作用在于全盤監(jiān)督行政主體、內(nèi)設機構(gòu)及行政人員的效率性、效果性、經(jīng)濟性，其本質(zhì)是對管理進行的再管理。該機制的關鍵在于融入日常，既關注過程也評估結(jié)果，是事中監(jiān)督與事后監(jiān)督的結(jié)合。
（三）外部規(guī)制補強行政內(nèi)部行為規(guī)制體系
行政內(nèi)部行為外部規(guī)制的主要目的在于對行政權形成制約，防止其過度擴張侵害行政內(nèi)部行為主體乃至行政相對人的合法權益，其主要由監(jiān)察機關監(jiān)察監(jiān)督與司法機關審查救濟構(gòu)成。
監(jiān)察機關增強行政內(nèi)部行為規(guī)制體系的監(jiān)督效用，表現(xiàn)在以“廉政監(jiān)察”防止內(nèi)源性腐敗問題，打擊職務違法、職務犯罪等方面。在監(jiān)察體制改革的背景下，監(jiān)察委員會整合了行政監(jiān)察機關、預防腐敗機構(gòu)和檢察機關的監(jiān)督性權力。監(jiān)察委員會具有監(jiān)督國家機關公務人員的職責，包含監(jiān)督、調(diào)查和處置三種職能，涵蓋事前、事中、事后的監(jiān)督全過程。“效能監(jiān)察”職能應保留給行政機關，屬于行政保留的內(nèi)容。監(jiān)察委員會應做好對行政內(nèi)部權力的“廉政監(jiān)察”，即對行政內(nèi)部行為的廉潔性、道德性進行監(jiān)察監(jiān)督。
司法機關補充行政內(nèi)部行為規(guī)制體系的救濟之路徑的作用方式主要體現(xiàn)為規(guī)制法律性行政內(nèi)部行為，保障特定情形下具體法律性行政內(nèi)部行為的可訴性，與之同時，加強對抽象法律性行政內(nèi)部行為的“一并審查”。其一，可訴性問題與行政內(nèi)部行為“外化”天然相連，如上文所述，當行為主體、行為意思與法律效果均具備外部性時，則相對人可對該行政內(nèi)部行為提起訴訟。其二，制度上殘存的“特別權力關系說”使得一旦行政規(guī)范性文件遁入內(nèi)部行政，則既不需在制定時接受法制審查、在制定后接受備案審查，也不接受行政復議和行政訴訟的“一并審查”。一般情況下為確保行政效能，不應增加行政系統(tǒng)負擔要求其將所有的行政規(guī)范性文件都接受法制審查或備案審查。但由于內(nèi)部行政規(guī)范性文件法律效力或法律效果外溢，在實踐中屢有本屬內(nèi)部行政的規(guī)范性文件作為具體行政行為依據(jù)的案例發(fā)生。為確保相對人權益，應將此類抽象法律性行政行為納入行政訴訟“一并審查”的范圍。
結(jié)語
行文至此，筆者認為必須重塑“行政行為—司法審查”的傳統(tǒng)研究主線，重拾對內(nèi)部行政法的研究以解決內(nèi)源性理論制度的構(gòu)建問題。如有學者所言，在現(xiàn)代行政法體系之中，必須為內(nèi)部行政法保留一塊開闊的“領地”，使其能夠成長、發(fā)展。本文所述的行政內(nèi)部行為基本概念、類型劃分以及規(guī)制路徑僅是開端。未來，不僅要再細化對行政內(nèi)部行為的探究，還應加強對行政內(nèi)部“組織法”“行為法”“責任法”的全面研究，以求搭建完善的內(nèi)部行政法學術體系。
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