農(nóng)村學(xué)生的吃飯大事，不僅關(guān)系著一個(gè)孩子的健康，也關(guān)系著國(guó)家和民族未來(lái)發(fā)展的希望。2025年中央一號(hào)文件提出，全面加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃管理，確保食品安全和資金規(guī)范使用。新學(xué)期伊始，孩子們?cè)趯W(xué)校吃得怎么樣？為什么到了現(xiàn)在這個(gè)發(fā)展階段，農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐還是這么重要？從機(jī)制上看，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃在運(yùn)行中還有哪些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)？這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)要如何把控？本期對(duì)話邀請(qǐng)中國(guó)教育科學(xué)研究院教育評(píng)價(jià)與督導(dǎo)研究所副所長(zhǎng)、研究員任春榮展開(kāi)交流討論。
01 農(nóng)村學(xué)生是不是吃飽、吃好了？
Q
主持人：當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)水平和城市學(xué)生相比情況如何？為什么到了現(xiàn)在這個(gè)發(fā)展階段，農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐還是這么重要？
任春榮： 2011年秋季學(xué)期起，我國(guó)啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。10余年來(lái)，該項(xiàng)計(jì)劃為學(xué)生體質(zhì)改善、農(nóng)村家庭脫貧、國(guó)家人口質(zhì)量提升作出了重大貢獻(xiàn)。僅2023年，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的各級(jí)財(cái)政投入營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助資金共計(jì)325.65億元，惠及學(xué)生3457.31萬(wàn)人。到現(xiàn)階段，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面完成，社會(huì)生活水平相較10多年前已大幅提升，確實(shí)有一種聲音認(rèn)為營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃可以退出了。但從全國(guó)來(lái)看，居民營(yíng)養(yǎng)攝入城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村家庭，尤其偏遠(yuǎn)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村家庭，保障均衡飲食在經(jīng)濟(jì)能力或者認(rèn)知水平上還存在一定困難，學(xué)生營(yíng)養(yǎng)不良的風(fēng)險(xiǎn)仍舊存在。提供免費(fèi)或者補(bǔ)助性的學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐是低收入家庭兒童的重要安全網(wǎng)。改善農(nóng)村學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)狀況不僅有助于個(gè)人發(fā)展，還能提升整體人口素質(zhì)，為未來(lái)的勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃應(yīng)該作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的學(xué)生福利政策執(zhí)行下去，并逐步覆蓋城市低收入家庭。
Q
主持人：農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐應(yīng)該滿足怎樣的膳食標(biāo)準(zhǔn)？學(xué)校供餐有哪些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可參考？
任春榮： 發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐普遍實(shí)施得比較早，成效也比較顯著。比如，日本學(xué)校供餐是國(guó)際社會(huì)的典范。日本的學(xué)校食堂或許沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的用餐區(qū)域，但衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)、食育方面表現(xiàn)優(yōu)秀。幾乎所有義務(wù)教育階段的學(xué)校都提供午餐，政府對(duì)學(xué)校供餐的補(bǔ)助力度較大，按照年級(jí)實(shí)行階梯定價(jià)，依據(jù)家庭情況實(shí)施階梯性補(bǔ)助。補(bǔ)助和供餐兩條線，在供餐管理運(yùn)營(yíng)和供餐標(biāo)準(zhǔn)上，不區(qū)分補(bǔ)助餐和非補(bǔ)助餐，這也是多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法。日本學(xué)校注重教職工隊(duì)伍中營(yíng)養(yǎng)師的配備以及對(duì)營(yíng)養(yǎng)師的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括營(yíng)養(yǎng)教育和餐飲服務(wù)管理。大多數(shù)學(xué)校都由營(yíng)養(yǎng)教師和學(xué)校營(yíng)養(yǎng)師，依據(jù)日本國(guó)家營(yíng)養(yǎng)攝入標(biāo)準(zhǔn)和兒童的成長(zhǎng)階段，征求本校學(xué)生意見(jiàn)來(lái)設(shè)計(jì)午餐菜單。
再如，巴西國(guó)家學(xué)校供餐計(jì)劃（PNAE）始于1955年，目前能夠?yàn)榛A(chǔ)教育階段所有城鄉(xiāng)公立或非營(yíng)利性學(xué)校的學(xué)生提供免費(fèi)午餐。巴西聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付、制定法規(guī)、提供指導(dǎo)和技術(shù)援助、開(kāi)展監(jiān)測(cè)和評(píng)估以及推動(dòng)國(guó)際合作；地方政府負(fù)責(zé)學(xué)校膳食轉(zhuǎn)移支付、家庭農(nóng)場(chǎng)采購(gòu)、供餐員工的雇傭和培訓(xùn)、農(nóng)村推廣、學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、菜單制定。從地方政府到學(xué)校，每一級(jí)別的實(shí)施實(shí)體都要成立學(xué)校供餐委員會(huì)，全國(guó)共計(jì)8萬(wàn)個(gè)，負(fù)責(zé)監(jiān)督、審議和咨詢。PNAE信息系統(tǒng)功能強(qiáng)大，具備資源分配、財(cái)務(wù)管理、食品管理、供餐監(jiān)測(cè)、社區(qū)交流等多種功能。家長(zhǎng)可以在系統(tǒng)上查看全國(guó)學(xué)校的餐費(fèi)資金狀況、供餐食譜以及價(jià)格，為供餐管理、運(yùn)營(yíng)和社會(huì)監(jiān)督提供了有力且高效的支持。巴西還成立了學(xué)校供餐和營(yíng)養(yǎng)合作中心網(wǎng)絡(luò)（CECANEs），并在24所本土大學(xué)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的研究機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化對(duì)學(xué)校供餐工作的智力支持。
02 如何保障“讓每一分錢(qián)都吃到孩子嘴里”？
Q
主持人：此前部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)資金被挪用、套取問(wèn)題，如何解決好這一難題，確保每一分錢(qián)都能吃到學(xué)生嘴里？
任春榮： 這些問(wèn)題的出現(xiàn)反映出地方教育治理體系還不夠健全，監(jiān)督指導(dǎo)能力有欠缺。部分地方因財(cái)政困難“拆東墻補(bǔ)西墻”，專(zhuān)賬專(zhuān)戶管理形同虛設(shè)，而這種現(xiàn)象此前也曾在其他項(xiàng)目中出現(xiàn)，說(shuō)明對(duì)政府權(quán)力的約束不足。就學(xué)校供餐而言，監(jiān)督檢查的頻次其實(shí)并不低，然而卻存在外部監(jiān)管碎片化的狀況，信息公開(kāi)走過(guò)場(chǎng)、對(duì)供應(yīng)鏈審計(jì)檢查力度不夠，學(xué)校膳食委員會(huì)也未能有效發(fā)揮監(jiān)督作用。學(xué)校內(nèi)部同樣存在監(jiān)督不力的問(wèn)題，例如，民主決策和科學(xué)決策不到位，負(fù)責(zé)食堂管理的專(zhuān)任教師既沒(méi)有足夠精力，在專(zhuān)業(yè)上也有所欠缺。尤其值得注意的是，農(nóng)村學(xué)校普遍面臨師資短缺的問(wèn)題，很難規(guī)范地實(shí)現(xiàn)兩人以上同時(shí)進(jìn)行驗(yàn)收簽字。
Q
主持人：從機(jī)制上看，農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐在運(yùn)行中還有哪些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)？這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)要如何把控？
任春榮： 除了剛才我們談過(guò)的資金管理風(fēng)險(xiǎn)，從機(jī)制上看，營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃在運(yùn)行中還存在食品安全和學(xué)校負(fù)擔(dān)等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。受不少地方財(cái)政只能聘任文化水平不高的食堂員工、以教學(xué)為主業(yè)的教師群體管理食堂能力有限、農(nóng)村食品安全環(huán)境和習(xí)俗尚待改善等多重因素的影響，不論采取哪種供餐模式，都可能面臨食品采購(gòu)、儲(chǔ)存、加工等環(huán)節(jié)的安全隱患。為了保障食品安全和資金安全，各地普遍加大了檢查力度，教育系統(tǒng)內(nèi)外各類(lèi)機(jī)構(gòu)反復(fù)到校檢查，有些機(jī)構(gòu)的檢查人員并不專(zhuān)業(yè)，也不能給學(xué)校提供有效指導(dǎo)，存在增加學(xué)校負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。
在前期經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，我們?cè)谕度牒凸芾磉\(yùn)行機(jī)制方面還存在一些需要進(jìn)一步發(fā)力的地方。 一是資助對(duì)象進(jìn)一步精準(zhǔn)化。 按照我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，宜采用“學(xué)校+家庭”混合模式共同承擔(dān)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善成本。 在小規(guī)模學(xué)校就讀的學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)水平相近且普遍較低，可以以學(xué)校為整體申請(qǐng)相同等級(jí)、較高水平的補(bǔ)助。 其他學(xué)校可探索依據(jù)家庭情況分等級(jí)資助的方式，優(yōu)先加強(qiáng)對(duì)部分困難學(xué)生的資助。 當(dāng)前，大量農(nóng)村學(xué)生由于學(xué)校撤并進(jìn)入城鎮(zhèn)學(xué)校就讀，從提高資金使用效率角度來(lái)看，更加需要實(shí)行分等級(jí)資助。
二是管理和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)問(wèn)題亟待解決。 政策規(guī)定營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的補(bǔ)助只能用于餐食。 管理、運(yùn)行和損耗等經(jīng)費(fèi)需從學(xué)校常規(guī)經(jīng)費(fèi)中支出，這使得地方政府投入壓力較大，也是造成食堂員工素質(zhì)不高、隊(duì)伍不穩(wěn)定、監(jiān)管不專(zhuān)業(yè)、食堂更新改造困難等問(wèn)題的原因之一。
三是學(xué)校供餐體系需要整合。 目前，營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃和其他供餐在很多地方分開(kāi)管理運(yùn)營(yíng)、食材分開(kāi)訂購(gòu)、學(xué)校分開(kāi)做賬，這大大增加了學(xué)校工作量。 營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的管理機(jī)構(gòu)營(yíng)養(yǎng)辦大多設(shè)在學(xué)生資助中心或財(cái)政部門(mén)，供餐運(yùn)營(yíng)應(yīng)交由專(zhuān)門(mén)部門(mén)統(tǒng)一管理，提高供餐的專(zhuān)業(yè)化水平。
四是市級(jí)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)供餐統(tǒng)籌?！督逃龔?qiáng)國(guó)建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》提出建立“市縣結(jié)合”的基礎(chǔ)教育管理體制，因地制宜打通使用各學(xué)段教育資源。這就要求市級(jí)部門(mén)不僅要督促區(qū)縣保障及時(shí)投入、足額投入，市級(jí)層面自身也應(yīng)加強(qiáng)全面管理和指導(dǎo)，加大對(duì)財(cái)力薄弱區(qū)縣的傾斜投入力度，并做好學(xué)生數(shù)量和分布預(yù)測(cè)，及時(shí)做好供餐資源的調(diào)整和安排。
03 改善農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)還需要做些什么？
Q
主持人：農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。您認(rèn)為，應(yīng)如何通過(guò)齊抓共管形成合力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展？
任春榮： 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，必須依靠全社會(huì)的齊抓共管。一是以學(xué)校供餐為抓手，提升“糧頭食尾”“畜頭肉尾”“農(nóng)頭工尾”全鏈條食品安全水平，從社會(huì)食品安全環(huán)境的建立上降低學(xué)校供餐的風(fēng)險(xiǎn)和管理成本。二是從現(xiàn)代治理能力提升角度建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。推進(jìn)透明資金管理制度的建立，確保各類(lèi)工作的資金合規(guī)使用，讓營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助資金的規(guī)范使用成為自然習(xí)慣。在一定范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的學(xué)校供餐管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資金、食品、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的數(shù)字化管理，提高運(yùn)行透明度、工作效率以及監(jiān)督效率。利用信息平臺(tái)實(shí)施精準(zhǔn)采購(gòu)，減少食材浪費(fèi)和庫(kù)存積壓，降低食堂運(yùn)營(yíng)成本。有條件的地方，實(shí)施信息化消費(fèi)記錄，杜絕虛報(bào)、冒領(lǐng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等行為。三是將社會(huì)監(jiān)督落到實(shí)處。利用信息平臺(tái)，讓家長(zhǎng)了解配餐標(biāo)準(zhǔn)、每周帶量食譜、每日帶量帶價(jià)食譜等信息，公示投訴電話，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”監(jiān)管。在缺乏信息技術(shù)支持的地方，公示信息除了在學(xué)校食堂外張貼，還應(yīng)在校門(mén)口墻外張貼。四是對(duì)中標(biāo)企業(yè)每年開(kāi)展履約考核，設(shè)置公眾開(kāi)放日。出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題的企業(yè)應(yīng)列入學(xué)校供餐黑名單，禁止其以任何形式參與學(xué)校供餐。規(guī)范實(shí)施動(dòng)態(tài)詢價(jià)、定價(jià)機(jī)制，大宗食品食材出現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格大幅波動(dòng)情況時(shí)，由營(yíng)養(yǎng)辦、中標(biāo)企業(yè)、學(xué)校代表、社區(qū)代表參與詢價(jià)，確定下一時(shí)段的供貨結(jié)算價(jià)格，并在信息平臺(tái)公示。五是加強(qiáng)對(duì)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用的規(guī)劃。我國(guó)有些地區(qū)開(kāi)展了“學(xué)校+農(nóng)戶”的做法，既保障了學(xué)校能獲得新鮮的食材，又提高了本地農(nóng)民的收入。有些學(xué)校聘用學(xué)生家長(zhǎng)做食堂員工，能夠起到深度監(jiān)督的作用，同時(shí)還切實(shí)減少了留守兒童。這些好的做法應(yīng)大力推廣。
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