1994年，中國推行分稅制改革。在此之前，實行的是“分灶吃飯”的包干制，各省只要交滿當(dāng)年份額，剩下的就全歸自己。這樣做好處是各地創(chuàng)收積極性很高，但弊端很明顯，全國各省貧富差距被拉大，同時中央收入持續(xù)下降。1993年，中央收入僅占全國20%，甚至出現(xiàn)向地方借錢的情況，導(dǎo)致很多全局性問題難以解決。
于是，通過改革，中央拿走大部分稅收。比如增值稅作為共享稅，大頭由中央收取，占75%，地方只能留四分之一。改革效果顯著，中央收入在全國占比從1993年20%猛增至1994年50%。然而地方財力迅速縮減。據(jù)統(tǒng)計，2002年地方在全部預(yù)算收入中比重45%，卻負(fù)擔(dān)全部預(yù)算支出70%。如何解決收入有限但支出剛性矛盾，成了困擾地方的首要難題。
很快辦法有了。1998年，國家啟動住房市場化改革，福利分房成為歷史，商品房時代開啟。關(guān)鍵的是，在分稅制改革中，土地出讓收入全部留給地方。土地本身不值錢，值錢的是土地上的經(jīng)濟活動。于是，征收解決方案出現(xiàn)了。政府通過市場機制收儲土地，然后根據(jù)用途進(jìn)行一級土地開發(fā)，用低廉工業(yè)用地吸引資本、產(chǎn)業(yè)和人口，創(chuàng)造對住宅和商業(yè)用地大量需求，再以更高價格把住宅和商業(yè)用地出售給房產(chǎn)商。這就是土地財政的基本模式。但里面有個關(guān)鍵問題，土地收儲和一級開發(fā)都需要大量前期投資。分稅制后，地方財政緊張，拿不出多少錢。1995年頒布預(yù)算法又明確禁止地方直接舉債。所以，政府融資平臺，也就是大家熟知的城投公司登上歷史舞臺。
地方用少量財政資金和劃撥土地作為城投公司的資本金，城投公司作為貸款主體向銀行融資，將資金用于土地開發(fā)。出讓土地獲得回款后，一部分歸還貸款，剩余用于城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地出讓收入成為分稅制后地方財政的主要來源。據(jù)統(tǒng)計，1999年土地出讓金僅占財政收入10%，到2003年這一比例猛增至55%。
現(xiàn)在一提到土地財政，大家都比較擔(dān)憂，但我們還是要肯定它的作用。地方承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟、市政建設(shè)、民生投入等關(guān)鍵任務(wù)，像我們?nèi)粘Ｍㄇ诘罔F公交、看病的公立醫(yī)院、打卡的公園景點，都是土地財政在提供資金支持。而且當(dāng)時地方債務(wù)風(fēng)險較為可控，因為城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，經(jīng)濟指標(biāo)上升，土地出讓收入形勢良好，債務(wù)率處于相對低位。
不過，矛盾具有兩面性。土地財政中的城投公司，為后來地方債務(wù)累積埋下隱患。2008年，全球金融危機爆發(fā)，中國推出4萬億財政刺激計劃。很多人以為財政刺激就是發(fā)錢，但經(jīng)濟規(guī)律是，錢不會憑空出現(xiàn)，一方的資產(chǎn)必然對應(yīng)另一方的負(fù)債。市場上多了4萬億流動資金，就得有人背負(fù)4萬億負(fù)債。這些資金主要流向基建和房地產(chǎn)兩大領(lǐng)域。比如2008-2010年，全國鐵路投資總額從2500億增長到8300億，高速公路新增3.3萬公里，開工建設(shè)3600萬套保障房等等。
全國基建快速發(fā)展，城投公司功不可沒，但也讓債務(wù)風(fēng)險積壓在地方體系之外，與地方土地收入的捆綁越來越深。一旦地產(chǎn)市場下行，土地出讓驟減，地方財政立即承壓，累積債務(wù)可能壓垮城投公司，甚至地方政府。2011年歐債危機爆發(fā)，國內(nèi)制造業(yè)陷入困境，于是央行在2012年開始降準(zhǔn)降息，并放松對城投公司發(fā)債的限制。從這一年開始，各種以城投債為底層資產(chǎn)的信托計劃、理財產(chǎn)品大量涌現(xiàn)，把大量資金引向城投公司。這本質(zhì)上就是地方債務(wù)，但卻沒有計入政府債務(wù)或銀行資產(chǎn)。
此后，在不斷的投資擴張和房價上漲中，融資平臺、房地產(chǎn)企業(yè)和居民債務(wù)都在上升，但投資回報率在下降，導(dǎo)致許多低效產(chǎn)能積累，債務(wù)比GDP增長速度更快，債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。截至2023年末，政府債務(wù)占GDP比重為67%，相較于美國的119%和日本的249%，我國債務(wù)風(fēng)險總體可控。但從絕對數(shù)來看，政府債務(wù)總額高達(dá)85萬億人民幣，國家依然面臨不小的償債壓力和債務(wù)風(fēng)險。
面對地方債務(wù)高企和影子銀行盤根錯節(jié)的局面，我們開始啟動一系列化債措施，我總結(jié)為三招：
第一招是“新債開窗”。2014年新預(yù)算法實施，也就是告訴地方，以后光明正大地借錢，別再拐彎抹角通過城投平臺募資了。
第二招是“存量顯性”。2015年，啟動地方政府債務(wù)置換計劃，把過去通過城投公司形成的地方債全轉(zhuǎn)移到地方頭上。2024年11月，中央推出力度空前的12萬億化債組合拳，未來5年每年拿出8000億專門用于化債，剩下2萬億長期隱性債，讓地方自己慢慢還。
第三招是“自力更生”。地方也在努力，通過盤活資產(chǎn)、出售股權(quán)等方式籌資償債。比如2022年的茅臺化債，就是貴州省國資委為償還債務(wù)出售了一部分茅臺股權(quán)。
總之，地方債務(wù)的化解不會一蹴而就，未來一段時間，經(jīng)濟發(fā)展可能會受到化債過程的影響，因為大量資金要用于修復(fù)地方資產(chǎn)負(fù)債表，財政和投資擴張會放緩。但這是短痛與長痛、穩(wěn)增長與防風(fēng)險的權(quán)衡，及時處理債務(wù)問題，才能避免將來更大的危機。
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