作者｜ 趙宏，北京大學(xué)法學(xué)教授
4月7日，媒體爆出河北省三河市要求商店門牌禁用紅藍(lán)黑三色的新聞，引發(fā)公眾廣泛關(guān)注。也因?yàn)?a class="keyword-search" >三河市城管部門的強(qiáng)制要求，該地已有不少店鋪將此前的紅色廣告牌更換成綠色；除了著名店鋪“蜜雪冰城”已將全國統(tǒng)一的紅色招牌噴涂成“三河”灰色外，連當(dāng)?shù)蒯t(yī)院的紅十字、消防站標(biāo)識據(jù)說都要更換成綠色。
當(dāng)記者詢問已更換廣告牌的商戶是否接到相關(guān)文件時(shí)，獲得的回復(fù)是，“3月中旬有城管隊(duì)員上門通知，規(guī)定紅色的不讓用”，“對方并沒有出示相關(guān)文件，只是口頭通知”。更離譜的是，盡管城管要求店鋪更換廣告牌，但拆除、替換的費(fèi)用卻由店鋪?zhàn)约撼袚?dān)，三河市政府并未給予任何補(bǔ)助。
新聞爆出后，網(wǎng)友紛紛調(diào)侃，下達(dá)如此恣意的命令，是否就因?yàn)槿邮姓念I(lǐng)導(dǎo)不喜歡紅色？網(wǎng)友甚至扒出，該地市委書記曾將“高端化、綠色化、智能化”作為三河縣的發(fā)展戰(zhàn)略，由此來佐證書記只喜歡綠色。上述聯(lián)想，固然無確鑿依據(jù)；但此次事件和年初大同市政府要求商鋪在過年期間徹夜亮燈一樣荒唐。荒唐的背后，又是權(quán)力被再度恣意濫用。
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明顯越權(quán)違法的城市規(guī)劃和城管執(zhí)法
雖然上門執(zhí)法的城管未出示任何文件，但在去年12月，三河市自然資源規(guī)劃局的確公布了《三河市城市規(guī)劃建設(shè)管理導(dǎo)則》（以下簡稱《導(dǎo)則》。在該《導(dǎo)則》的“管理篇-市容市貌”部分，要求三河市廣告牌匾的設(shè)計(jì)導(dǎo)引是，在顏色上遵循“色淺、淡雅、明快、協(xié)調(diào)”的原則，底色可選淺咖色、淺灰色、玫瑰金、棕櫚金、閃金色、米黃色、淺黃色、橘黃色、象牙白等，字體顏色是米色、白色、黃色、咖色、金色等，背板材質(zhì)應(yīng)選精致材質(zhì)如烤漆玻璃、鋁塑板、不銹鋼板、高硬度亞克力等，背板、字體材質(zhì)采用LED類發(fā)光材質(zhì)，招牌應(yīng)增加亮化邊框并設(shè)置隱藏式燈帶，整體提升夜景亮化效果。
值得注意的是，該《導(dǎo)則》還列舉了廣告牌匾涉及的負(fù)面清單，其中尤其強(qiáng)調(diào)，除國際國內(nèi)連鎖品牌外，不允許用紅藍(lán)顏色或字樣；字體不允許用通用電腦體，應(yīng)該有設(shè)計(jì)；牌匾內(nèi)容不允許粗俗土氣和嘩眾取寵；牌匾大小，要與建筑和整條街區(qū)相匹配，與城市格調(diào)相統(tǒng)一。
盡管該《導(dǎo)則》在最后的附加說明里提示，除明確禁止的內(nèi)容外，其他內(nèi)容均為指導(dǎo)性意見。但“不允許用紅藍(lán)底色或字樣、通用電腦體等”，的確被作為《導(dǎo)則》明確禁止的要求；只是城管在執(zhí)法時(shí)，又在紅藍(lán)色基礎(chǔ)上增加了黑色。
在城市規(guī)劃文件中禁止店鋪在廣告牌匾上使用紅藍(lán)黑色，已屬于典型的越權(quán)立法，其不僅沒有任何上位法依據(jù)，更涉及對商鋪經(jīng)營自由的粗暴干預(yù)。
翻閱上位法會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》雖賦予了地方政府管理市容的權(quán)力，但并未授權(quán)其可以對商鋪招牌的顏色予以禁止性規(guī)定。
而且，《導(dǎo)則》可能意識到，自己并無法對已有市場競爭力和話語權(quán)的“國際國內(nèi)連鎖品牌”產(chǎn)生任何震懾，就在廣告牌匾上對國際國內(nèi)連鎖品牌和普通商鋪予以了區(qū)別對待，僅要求“除國際國內(nèi)連鎖品牌，不允許用紅藍(lán)色或字樣；字體不允許用通用電腦體，應(yīng)該有設(shè)計(jì)”，這同樣違反了平等原則，也會(huì)因增加了普通商鋪的經(jīng)營成本而影響其市場競爭地位。
此外更重要的是，《三河市城市規(guī)劃建設(shè)管理導(dǎo)則》因由三河市自然資源和規(guī)劃局發(fā)布，在法律上僅屬于效力層級最低的行政規(guī)范性文件；此類規(guī)范性文件并無設(shè)置行政處罰和行政強(qiáng)制的權(quán)力，因此若沒有明確的法律授權(quán)或更上位的法規(guī)規(guī)章將其轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性規(guī)定，這類文件對于商鋪而言，也并沒有任何強(qiáng)制執(zhí)行的效力。
因此，在本案中，城管強(qiáng)制要求商鋪更換廣告牌也已經(jīng)屬于違法執(zhí)法。更何況在執(zhí)法時(shí)，城管既不出示相關(guān)文件，也不提供任何法律依據(jù)，其違法程度也已達(dá)到“重大和明顯”的程度，商鋪完全可予以拒絕而無需承擔(dān)任何法律責(zé)任。
除毫無依據(jù)地干預(yù)商鋪的經(jīng)營自主權(quán)外，三河市規(guī)劃部門強(qiáng)制要求店鋪更換廣告牌匾，卻不提供任何補(bǔ)償，無疑也增加了店鋪的經(jīng)營成本。
據(jù)三河市當(dāng)?shù)氐脑O(shè)計(jì)人員表示，對比《導(dǎo)則》中官方作為范例的廣告牌匾樣式和負(fù)面清單中的普通廣告樣式，店鋪僅在廣告牌匾上的成本就會(huì)增加30%-40%左右，這些增加的成本卻都要由店鋪?zhàn)约撼袚?dān)。
三河市規(guī)劃部門的這一做法，實(shí)與隨意攤派費(fèi)用無異，本質(zhì)上都是違法要求履行義務(wù)。
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顏色禁令背后的權(quán)力濫用
其實(shí)，三河市顏色禁令的鬧劇，不是孤例。在此之前，西北某地曾因“黑底白字”統(tǒng)一招牌而招致集體嘲諷，西南某地的街道因強(qiáng)制要求商鋪更換土黃色招牌而引發(fā)商鋪的集體抵制，東部沿海地區(qū)甚至出現(xiàn)過“招牌灰度值必須統(tǒng)一”的奇葩規(guī)定。這些極端案例，都因引發(fā)輿情而在事后被糾正。但是，此類荒唐事件一再上演，也不斷讓我們看到這些市容市貌的統(tǒng)一要求背后的權(quán)力濫用。
當(dāng)?shù)氐牡赇佌信票M可能整齊劃一，似乎成為不少地方政府官員的統(tǒng)一審美；而這種審美在權(quán)力的加持下，又會(huì)很容易蛻變成一種審美霸權(quán)。
但這種霸權(quán)的貫徹，卻以犧牲商鋪的經(jīng)營自主權(quán)、為商家增加額外負(fù)擔(dān)，甚至破壞商鋪本身已形成的品牌認(rèn)知為代價(jià)。
作出上述粗暴規(guī)定的主政者似乎一直未意識到，城市是否文明、市容是否宜人，是以人的感受為核心判斷。如果一個(gè)所謂“清潔、優(yōu)美、文明”的城市的構(gòu)建，是要以犧牲商鋪的多樣選擇，甚至是犧牲地方的經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)，那這樣的文明城市也完全不是人們所欲追求的。
一個(gè)真正有活力的城市，絕不在于其店鋪的標(biāo)識有多整齊劃一，而在于它能夠包容不同的營業(yè)選擇、不同的生活方式；這種多元性和差異性，又恰恰是通過絢爛多樣的色彩而實(shí)現(xiàn)的。
值得注意的是，為何被輿論反復(fù)批評的“統(tǒng)一招牌”執(zhí)法，會(huì)屢次以各種鬧劇的方式一再上演？在分析城市管理者愛拿統(tǒng)一店招做文章的背后驅(qū)動(dòng)力時(shí)，北京大學(xué)王錫鋅教授認(rèn)為，“地方管理權(quán)主要對上負(fù)責(zé)，向上對標(biāo)……地方主官或者上級領(lǐng)導(dǎo)的管理偏好，在權(quán)力結(jié)構(gòu)中就具有了風(fēng)向標(biāo)和指揮棒的潛在效應(yīng)”。故而，在三河市顏色禁令事件爆出后，網(wǎng)友揣測如此強(qiáng)制推行，城管部門能夠如此粗暴地推行與執(zhí)法，是為了迎合當(dāng)?shù)貢浿幌矚g綠色的癖好。
除地方主政者的個(gè)人偏好外，很多城市要求統(tǒng)一招牌、統(tǒng)一顏色的原因，還僅在于希望能在諸如“文明城市創(chuàng)建”評選活動(dòng)中勝出。而統(tǒng)一招牌、統(tǒng)一顏色，往往是最容易被作為市容市貌整頓政績中的一項(xiàng)顯性指標(biāo)。但這種做法，也無疑是用視覺上的單調(diào)統(tǒng)一來掩蓋治理能力的嚴(yán)重不足。說到底，這些現(xiàn)象仍舊是粗暴治理和形式主義的長期體現(xiàn)。
三河市顏色禁令事件爆出后，一個(gè)朋友評價(jià)，“但凡要求統(tǒng)一門面的地方，一般都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的地方”。這個(gè)評價(jià)其實(shí)也有依據(jù)，在社交網(wǎng)絡(luò)上，早就有經(jīng)營者發(fā)出“凡要求統(tǒng)一門面的城市，就不要去投資”的警示。
從這個(gè)意義上說，要求統(tǒng)一門面現(xiàn)象背后所折射出的，就是當(dāng)?shù)氐墓珯?quán)機(jī)關(guān)對個(gè)人私權(quán)的無端干預(yù)；而這種干預(yù)，又當(dāng)然會(huì)與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成反比。
2022年發(fā)布的《中國營商環(huán)境報(bào)告》就已指出，當(dāng)年因過度的行政干預(yù)導(dǎo)致的企業(yè)遷移案例，已比往年上升17%。所以僅從經(jīng)濟(jì)提振的角度而言，這一事件也不得不令人警惕。
三河市顏色禁令事件爆出后雖廣受批評，但迄今也未有相關(guān)部門主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任或作出相應(yīng)整改。據(jù)昨日媒體報(bào)道，有記者致電咨詢后，相關(guān)部門對要求更換牌匾顏色的原因未作出解釋，只回復(fù)說如果不怕麻煩、不心疼錢，可以改回原顏色。
這也讓人擔(dān)心在輿情風(fēng)波過去后，招牌整肅的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法仍舊還會(huì)在各地上演。所以，如何從這一起起奇葩案例中汲取教訓(xùn)，并對地方治理進(jìn)行深刻反思，可能才是各地方政府接下來更需要做的事情。
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