記者觀察：希思羅機(jī)場(chǎng)跑道擴(kuò)建規(guī)劃為何難落地

鄭博非

全球最繁忙航空樞紐之一的英國倫敦希思羅機(jī)場(chǎng)3月下旬因附近變電站火災(zāi)影響供電而停運(yùn)一天，上千架次航班取消或延遲，逾20萬旅客行程受影響。

希思羅機(jī)場(chǎng)長期穩(wěn)居全球民航運(yùn)量“第一梯隊(duì)”，卻只有兩條跑道，明顯遜于其他同級(jí)別大型國際機(jī)場(chǎng)。修建第三條跑道的規(guī)劃從20世紀(jì)80年代討論至今，難以落地。新一屆工黨政府雖頻頻表態(tài)支持推進(jìn)該項(xiàng)目，但仍面臨巨大阻力。

【規(guī)劃多年難開建】

希思羅機(jī)場(chǎng)2024年旅客吞吐量達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的8390萬人次，超過新冠疫情前水平；進(jìn)出港航班數(shù)量同期增長4%達(dá)到47萬架次，逼近政府設(shè)置的48萬架次上限。根據(jù)機(jī)場(chǎng)近日發(fā)布的一季度財(cái)報(bào)，2025年旅客吞吐量將再創(chuàng)新高。

2025年2月，希思羅機(jī)場(chǎng)首席執(zhí)行官托馬斯·沃爾比耶宣布，機(jī)場(chǎng)將引入數(shù)十億英鎊資金，對(duì)機(jī)場(chǎng)2號(hào)和5號(hào)航站樓進(jìn)行擴(kuò)容，為建設(shè)第三條跑道做準(zhǔn)備。

實(shí)際上，這個(gè)“準(zhǔn)備”已經(jīng)做了數(shù)十年。

新跑道建設(shè)規(guī)劃早在20世紀(jì)80年代就已提出，卻一直受到環(huán)保組織和周圍居民反對(duì)而一再擱置。反對(duì)者主要擔(dān)憂噪音污染、碳排放和生態(tài)破壞等問題。據(jù)“希思羅機(jī)場(chǎng)噪音控制協(xié)會(huì)”估算，該機(jī)場(chǎng)目前年均排放約2000萬噸二氧化碳，相當(dāng)于英國航空總排放量一半以上，若第三條跑道建成，估計(jì)年均將增加700萬噸碳排放。

還有人擔(dān)心機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建影響周邊房價(jià)。公益組織“阻止希思羅擴(kuò)建”數(shù)據(jù)顯示，自2018年6月英國議會(huì)投票通過希思羅機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建計(jì)劃以來，機(jī)場(chǎng)附近區(qū)域房價(jià)普遍下跌：溫莎和梅登黑德皇家自治區(qū)房價(jià)下跌6%，旺茲沃思區(qū)降幅為4.4%，希靈登區(qū)降幅為1.5%。

英國政界高官也意見難合。2025年1月29日，英國財(cái)政大臣蕾切爾·里夫斯在政府經(jīng)濟(jì)增長計(jì)劃中重申支持第三跑道建設(shè)。同樣來自工黨的倫敦市長薩迪克·汗迅即在社交媒體上發(fā)聲反對(duì)：“我仍然無法相信，每年在希思羅機(jī)場(chǎng)增加數(shù)十萬架次航班不會(huì)對(duì)我們的環(huán)境造成巨大破壞?！彼€暗示會(huì)通過法律途徑阻止機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建。

英國政府2016年發(fā)布的報(bào)告預(yù)測(cè)，新跑道將在60年內(nèi)帶來高達(dá)610億英鎊收益，在本土創(chuàng)造數(shù)千個(gè)就業(yè)和學(xué)徒崗位。然而，同年“脫歐”公投導(dǎo)致時(shí)任首相戴維·卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府下臺(tái)，計(jì)劃被再度擱置。

根據(jù)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿咨詢公司的最新研究，第三條跑道建成后，預(yù)計(jì)可推動(dòng)英國國內(nèi)生產(chǎn)總值到2050年增長近0.5%。項(xiàng)目還可帶動(dòng)本土鋼鐵行業(yè)增長，這也是沃爾比耶2月選擇在英國鋼鐵公司斯肯索普工廠舉行機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建發(fā)布會(huì)的原因。

【基建審批“老大難”】

其實(shí)不止希思羅，英國其他機(jī)場(chǎng)基建項(xiàng)目普遍面臨“推進(jìn)難”問題，這與過去十幾年政府更迭頻繁有關(guān)，也折射出英國基建規(guī)劃審批流程拖沓繁瑣的弊病。

2024年12月，英國政府第三次推遲批復(fù)倫敦盧頓機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建計(jì)劃。據(jù)估算，機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建后，每年旅客吞吐量將增加近一倍，能夠有效紓解倫敦市區(qū)機(jī)場(chǎng)壓力；同時(shí)創(chuàng)造上萬個(gè)就業(yè)崗位。但是，剛接替因丑聞辭職的路易絲·黑格、出任交通大臣的海迪·亞歷山大表示，政府需要更多時(shí)間評(píng)估項(xiàng)目潛在環(huán)境影響和實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益。有“歐洲最繁忙單跑道機(jī)場(chǎng)”之稱的倫敦蓋特威克機(jī)場(chǎng)第二條跑道項(xiàng)目最終決策也被推遲至今年10月。

基建項(xiàng)目被拖延或否決的理由五花八門。英國《衛(wèi)報(bào)》曾報(bào)道，政府規(guī)劃審查官2019年出具906頁報(bào)告，反對(duì)日本日立公司在英國安格爾西島建造核電站，理由之一是擔(dān)心該項(xiàng)目削弱當(dāng)?shù)赝柺空Z言文化。報(bào)告稱，安格爾西島居民僅7萬，廣泛使用威爾士語，項(xiàng)目需要引入7500名外來工人，可能對(duì)當(dāng)?shù)刈》亢蛯W(xué)校資源構(gòu)成壓力，恐不利于當(dāng)?shù)乇３滞柺空Z言和文化傳統(tǒng)。英國核行業(yè)協(xié)會(huì)首席執(zhí)行官湯姆·格雷特雷克斯曾就此批評(píng)道：“否決這一項(xiàng)目，完美體現(xiàn)出英國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃流程如何變成一個(gè)迷宮。”

英國的規(guī)劃審查官權(quán)限很大。他們有權(quán)審查地方政府提交的地方發(fā)展規(guī)劃，評(píng)估其是否合法合理；有權(quán)組織公共聽證會(huì)和調(diào)查，其意見可直接送達(dá)至分管規(guī)劃的國務(wù)大臣手中；若某個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃被地方政府否決后提起申訴，規(guī)劃審查官有權(quán)決定是否維持、推翻或修改原始決定。

一個(gè)陸上風(fēng)電項(xiàng)目可能需要提交上千份規(guī)劃申請(qǐng)文件；一條可再生能源輸電線路建設(shè)可能面臨數(shù)萬條來自當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)的反對(duì)意見。英國久未落地的高速鐵路2號(hào)線一度成為全球每公里造價(jià)最昂貴鐵路，也與規(guī)劃程序復(fù)雜有關(guān)。一些地方民間團(tuán)體一再高呼“別建在我后院”口號(hào)，擔(dān)心新建項(xiàng)目影響當(dāng)?shù)亟煌?、房價(jià)和環(huán)境。

英國《新政治家》周刊總結(jié)道，政府或地方議會(huì)可在項(xiàng)目審批的任何階段否決項(xiàng)目，且極易受到反對(duì)陣營的影響。即便完全符合規(guī)劃法規(guī)，項(xiàng)目也可能被否決，因?yàn)榈胤阶h員會(huì)優(yōu)先考慮選民的政治訴求而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

【“取決于政治博弈”】

對(duì)于“基建落地難”弊病，英國多屆政府都表達(dá)過改革意愿。工黨去年大選時(shí)發(fā)布的執(zhí)政綱領(lǐng)指出，現(xiàn)行規(guī)劃體系阻礙國家發(fā)展，改革勢(shì)在必行。首相基爾·斯塔默在《泰晤士報(bào)》發(fā)表文章指出：“盡管眾多項(xiàng)目已準(zhǔn)備就緒，但隨之而來的是各種反對(duì)聲音、冗長的法律程序，以及政府與監(jiān)管機(jī)構(gòu)間無休止地磋商?！?/p>

針對(duì)反對(duì)團(tuán)體屢屢通過“司法審查”阻礙大型基建項(xiàng)目，工黨政府計(jì)劃授權(quán)高等法院法官裁定某些“毫無根據(jù)”的案件不得上訴。斯塔默誓要“結(jié)束這種‘挑戰(zhàn)文化’，對(duì)抗反對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的群體和破碎的規(guī)劃體系”，以此“松開英國經(jīng)濟(jì)的剎車”。

只是，阻力依然很大。自然保護(hù)組織“野生正義”總監(jiān)露絲·廷蓋說：“經(jīng)濟(jì)增長如果以環(huán)境和氣候退步為代價(jià)，那是愚蠢的游戲，最終所有人都會(huì)為此付出代價(jià)?！庇始银B類保護(hù)協(xié)會(huì)也稱，任何削弱環(huán)境法律的行為都不可接受。

財(cái)政大臣里夫斯說，希望在2029年之前看到希思羅機(jī)場(chǎng)第三條跑道“動(dòng)工開挖”、2035年投入運(yùn)行。沃爾比耶則坦言，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府需要下“丘吉爾般的決心”。

英國利物浦大學(xué)歐洲空間規(guī)劃高級(jí)講師奧利維爾·賽克斯博士指出，黨派紛爭將給經(jīng)濟(jì)增長計(jì)劃實(shí)施前景蒙上陰影，可以看到工黨政府有意解決監(jiān)管和規(guī)劃弊病，但“一切都取決于政治博弈”。（完）（新華社專特稿）

注：本文作者系新華社駐倫敦記者。