裁判要旨
1.關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估基準(zhǔn)日確定問題。在行政機(jī)關(guān)依法定程序征收并及時(shí)履行補(bǔ)償職責(zé)的情況下，應(yīng)當(dāng)以土地使用權(quán)收回決定或者房屋征收決定公告之日為評(píng)估時(shí)點(diǎn)，依法委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被收回的土地或被征收的房屋進(jìn)行市場價(jià)格評(píng)估，并據(jù)此予以補(bǔ)償。但是，實(shí)踐中，如果因行政機(jī)關(guān)未依法定程序征收、未及時(shí)履行補(bǔ)償職責(zé)或者客觀上發(fā)生情勢變更，導(dǎo)致征收決定的公告時(shí)間與征收補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間間隔過長，市場行情已然發(fā)生較大變化，此時(shí)再以征收決定公告之日的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，尤其是確定以支付貨幣補(bǔ)償金作為補(bǔ)償方式的，則難以實(shí)現(xiàn)被征收人獲得的補(bǔ)償數(shù)額可以購買同時(shí)段被征收土地房屋類似房地產(chǎn)，無法保障被征收人獲得公平合理的補(bǔ)償。在此情況下，對(duì)“被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合前述法律、行政法規(guī)確定的公平合理補(bǔ)償原則，基于公平合理補(bǔ)償之立法目的，作統(tǒng)一的法律解釋；而不能靜止、孤立甚至機(jī)械地強(qiáng)調(diào)不論征收項(xiàng)目大小、征收項(xiàng)目實(shí)施日期以及是否存在市、縣級(jí)人民政府及其職能部門和被征收人單方或者雙方的過錯(cuò)，也不考慮補(bǔ)償決定作出之日甚至貨幣補(bǔ)償款實(shí)際支付到位之日的區(qū)別，均只能以征收決定公告之日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)。對(duì)此，人民法院不宜輕易否定以“征收決定公告之日”作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)的合理性，以保障法律法規(guī)規(guī)章相關(guān)規(guī)定有效穩(wěn)定實(shí)施；但同時(shí)亦應(yīng)遵循公平合理補(bǔ)償之基本原則，結(jié)合補(bǔ)償明顯遲延的主要過錯(cuò)責(zé)任、房地產(chǎn)市場價(jià)格波動(dòng)的劇烈程度、是否明顯不利于被征收人得到公平補(bǔ)償?shù)纫蛩?，可以考慮以作出補(bǔ)償決定時(shí)的市場價(jià)格確定土地房屋的補(bǔ)償數(shù)額，或者結(jié)合足以保障被征收人合法補(bǔ)償權(quán)益的其他方式綜合確定補(bǔ)償數(shù)額。
2.關(guān)于遲延補(bǔ)償導(dǎo)致相關(guān)損失的認(rèn)定以及責(zé)任分擔(dān)問題。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十八條規(guī)定，因行政機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé)，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行、拖延履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素。在行政補(bǔ)償案件中，對(duì)于遲延補(bǔ)償導(dǎo)致相關(guān)損失的責(zé)任分擔(dān)，上述規(guī)定仍然可以為人民法院確定相應(yīng)的規(guī)則提供參照指引。即在行政補(bǔ)償過程中，因遲延補(bǔ)償客觀上導(dǎo)致被征收人的合法補(bǔ)償權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際損失的，在確定補(bǔ)償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮導(dǎo)致補(bǔ)償遲延是市、縣人民政府及其職能部門的過錯(cuò)，還是被征收人的過錯(cuò)，亦或雙方對(duì)此均有過錯(cuò)，又或其他因素導(dǎo)致；還應(yīng)當(dāng)考慮此種過錯(cuò)或者其他因素在產(chǎn)生實(shí)際損失過程和結(jié)果中所起的作用大小，綜合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償數(shù)額。
案例詳情
中華人民共和國最高人民法院
行 政 賠 償 判 決 書
（2025）最高法行賠再2號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：三亞某公司。住所地：海南省三亞市。
法定代表人：林某瑩。
委托訴訟代理人：張某豪。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）：海南省三亞市人民政府。住所地：海南省三亞市。
法定代表人：陳某。
委托訴訟代理人：黃某明。
委托訴訟代理人：林某。
再審申請(qǐng)人三亞某公司因訴被申請(qǐng)人海南省三亞市人民政府（以下簡稱三亞市政府）行政補(bǔ)償一案，不服海南省高級(jí)人民法院（2021）瓊行賠終66號(hào)行政賠償判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?025年1月3日作出（2024）最高法行賠申117號(hào)行政賠償裁定，提審本案。本院依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
2013年9月29日，三亞市政府下發(fā)三府辦（2013）296號(hào)《關(guān)于三亞市紅沙隧道公路工程項(xiàng)目用地土地調(diào)查有關(guān)事項(xiàng)的通知》，為建設(shè)紅沙隧道公路工程，擬征收三亞市原河?xùn)|區(qū)轄區(qū)內(nèi)部分國有和集體土地219.5092畝。三亞某公司所持三土房（1998）字第0058號(hào)《土地房屋權(quán)證》（以下簡稱0058號(hào)證）、三土房（2001）字第0566號(hào)《土地房屋權(quán)證》（以下簡稱0566號(hào)證）、三土房（2002）字第1869號(hào)《土地房屋權(quán)證》（以下簡稱1869號(hào)證）項(xiàng)下部分或全部土地房屋在上述征收范圍內(nèi)。三亞某公司對(duì)征收補(bǔ)償事項(xiàng)提出異議。經(jīng)多次協(xié)商，三亞某公司與三亞市原河?xùn)|區(qū)管委會(huì)于2014年9月15日委托海南三合信房地產(chǎn)評(píng)估有限公司、海南正理土地評(píng)估有限公司對(duì)三亞某公司被征收的土地房屋進(jìn)行評(píng)估。三亞某公司不同意該評(píng)估結(jié)果，提出書面異議。2015年8月5日，三亞某公司與三亞市吉陽區(qū)人民政府（以下簡稱吉陽區(qū)政府）共同委托海南國佳房地產(chǎn)交易評(píng)估有限公司進(jìn)行評(píng)估。2015年9月30日、2016年1月5日，三亞某公司與三亞市吉陽區(qū)項(xiàng)目推進(jìn)服務(wù)中心又共同委托重慶匯豐房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估有限責(zé)任公司海南分公司、海南中力信房地產(chǎn)土地估價(jià)有限公司進(jìn)行評(píng)估，但各方均未能達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議。
2015年7月29日，三亞市國土資源局（以下簡稱三亞市國土局）向三亞市政府提交三土環(huán)資用〔2015〕215號(hào)《關(guān)于依法收回三土房（1998）字第0058號(hào)等八宗共10432.53㎡國有土地使用權(quán)的請(qǐng)示》。2015年7月31日，三亞市政府批復(fù)同意該請(qǐng)示。2015年8月11日，三亞市國土局據(jù)此作出三土環(huán)資用〔2015〕238號(hào)《關(guān)于收回三亞某公司國有建設(shè)用地使用權(quán)的決定》（以下簡稱238號(hào)收地決定），收回三亞某公司0058號(hào)證中6042.10㎡、0566號(hào)證中301.51㎡、1869號(hào)證中638.74㎡國有土地使用權(quán)。2015年8月21日，三亞市吉陽區(qū)項(xiàng)目推進(jìn)服務(wù)中心向三亞某公司發(fā)出搬遷通知，要求其在2015年8月23日前將拆遷地上附屬物及屋內(nèi)財(cái)物搬遷完畢。2015年8月24日，征收實(shí)施單位將三亞某公司地上附屬物及0566號(hào)證項(xiàng)下面積358.79㎡的房屋予以強(qiáng)制拆除并收回國有土地使用權(quán)。
2016年5月，三亞某公司對(duì)上述征收行為不服向海南省三亞市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求：一、確認(rèn)三亞市政府征收三亞某公司土地房屋行政行為違法；二、判令三亞市政府賠償三亞某公司各項(xiàng)損失360，235，594.59元；三、判令三亞市政府賠償三亞某公司地上附屬物及人員安置費(fèi)損失100萬元。2016年9月20日，海南省三亞市中級(jí)人民法院作出（2016）瓊02行初343號(hào)行政判決，確認(rèn)三亞市政府征收三亞某公司土地房屋的行政行為違法；三亞市政府應(yīng)在該判決發(fā)生法律效力之日起三十日內(nèi)對(duì)三亞某公司作出征收補(bǔ)償決定。三亞市政府不服提起上訴。2016年12月26日，海南省高級(jí)人民法院作出（2016）瓊行終544號(hào)行政判決，駁回上訴，維持原判。
2017年2月17日，吉陽區(qū)政府向三亞某公司發(fā)函就選定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商。2017年2月24日，吉陽區(qū)政府再次發(fā)函給三亞某公司，要求配合選定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。2017年4月14日，吉陽區(qū)政府發(fā)函告知三亞某公司，經(jīng)三亞市公證處全程監(jiān)督，通過隨機(jī)抽取方式確定由三亞中天土地房地產(chǎn)估價(jià)有限公司（以下簡稱中天公司）負(fù)責(zé)對(duì)三亞某公司被征收房地產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。2017年4月21日，中天公司對(duì)0058號(hào)證項(xiàng)下被征收的6042.1㎡住宅用地的市場價(jià)值作出中天土估字［2017］第0411號(hào)《土地估價(jià)報(bào)告》，確定：評(píng)估基準(zhǔn)日為2015年8月11日，土地單價(jià)為4，966元/㎡，土地總值為30，005，069元；對(duì)1869號(hào)證項(xiàng)下被征收的638.74㎡住宅用地的市場價(jià)值作出中天土估字［2017］第0410號(hào)《土地估價(jià)報(bào)告》，確定評(píng)估基準(zhǔn)日為2015年8月11日，土地單價(jià)為5，749元/㎡（折合383萬元/畝），土地總值為3，672，116元；對(duì)0566號(hào)證項(xiàng)下被征收的別墅建筑面積358.79㎡的整棟房地產(chǎn)市場價(jià)值作出中天［2017］房（估）字第0409號(hào)《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》，確定評(píng)估基準(zhǔn)日為2015年8月11日，房地產(chǎn)價(jià)值總額為3，690，336元（該房地產(chǎn)總值已扣除952，048元地價(jià)款），房地產(chǎn)單價(jià)為10，286元/㎡。2017年8月1日，三亞市政府向三亞某公司送達(dá)《關(guān)于告知紅沙隧道工程項(xiàng)目征收三亞某公司房地產(chǎn)評(píng)估結(jié)果事宜的函》，將評(píng)估價(jià)格告知三亞某公司。三亞市房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)對(duì)該3份評(píng)估報(bào)告作出專家評(píng)審意見，認(rèn)為估價(jià)結(jié)果基本合理。
2018年1月3日，三亞某公司向吉陽區(qū)政府提出通過置換土地方式解決征地補(bǔ)償問題的意見。2018年1月12日，吉陽區(qū)政府就此向三亞市政府提交請(qǐng)示，隨后，三亞市政府組織市國土局、市規(guī)劃局、市住建局等相關(guān)部門就等值置換補(bǔ)償方式進(jìn)行研究。但因沒有合適的用地可用于置換，建議以貨幣方式補(bǔ)償。2018年5月2日，三亞某公司向吉陽區(qū)政府提出通過增加容積率、等值置換土地、貨幣補(bǔ)償?shù)确绞骄C合解決補(bǔ)償問題。三亞市政府再次組織相關(guān)部門進(jìn)行研究，后未果。2018年9月13日，三亞某公司向海南省三亞市中級(jí)人民法院提起本案訴訟，請(qǐng)求判決三亞市政府賠償其各項(xiàng)損失共計(jì)712，815，836.70元。
2018年11月21日，三亞市政府作出三府征補(bǔ)決〔2018〕1號(hào)《房屋征收補(bǔ)償決定書》（以下簡稱1號(hào)補(bǔ)償決定），決定對(duì)三亞某公司0566號(hào)證項(xiàng)下土地房屋按中天［2017］房（估）字第0409號(hào)評(píng)估報(bào)告所確定的市場評(píng)估價(jià)值補(bǔ)償3，690，336元或給予產(chǎn)權(quán)調(diào)換。2018年12月5日，三亞市政府作出三府征補(bǔ)決〔2018〕2號(hào)《收回國有土地補(bǔ)償決定書》（以下簡稱2號(hào)補(bǔ)償決定），決定對(duì)三亞某公司1869號(hào)證項(xiàng)下被收回的638.74㎡國有土地，按中天土估字［2017］第0410號(hào)土地估價(jià)報(bào)告所確定的市場評(píng)估價(jià)值3，672，116元給予補(bǔ)償。2018年12月4日，三亞市政府作出三府征補(bǔ)決〔2018〕3號(hào)《收回國有土地補(bǔ)償決定書》（以下簡稱3號(hào)補(bǔ)償決定），決定對(duì)三亞某公司0058號(hào)證項(xiàng)下被收回的6042.10㎡國有土地，按中天土估字［2017］第0411號(hào)土地估價(jià)報(bào)告所確定的市場評(píng)估價(jià)值30，005，069元給予補(bǔ)償。
三亞市政府作出上述1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定后，三亞某公司于2019年1月15日增加訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求撤銷三亞市政府作出的1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定，判決三亞市政府賠償其各項(xiàng)損失共計(jì)712，815，836.70元。2019年2月28日，三亞某公司向一審法院提交司法鑒定申請(qǐng)，一審法院委托海南博信資產(chǎn)評(píng)估土地房地產(chǎn)估價(jià)有限公司（以下簡稱博信公司）對(duì)三亞某公司土地房屋進(jìn)行多次評(píng)估，最終經(jīng)一審法院審判委員會(huì)討論，決定以三亞市政府作出補(bǔ)償決定的時(shí)間2018年11月21日、2018年12月4日為基準(zhǔn)日對(duì)被征收的不動(dòng)產(chǎn)市場價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。2021年5月24日，博信公司作出瓊博評(píng)字［2021］135號(hào)、瓊博［2021］土（估）字第010號(hào)、瓊博［2021］土（估）字第011號(hào)3份評(píng)估報(bào)告，確認(rèn)三亞某公司被征收不動(dòng)產(chǎn)的市場價(jià)值為6，881.81萬元。
海南省三亞市中級(jí)人民法院（2018）瓊02行賠初47號(hào)行政賠償判決認(rèn)為，三亞市政府作出被訴1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定的主要依據(jù)為中天公司出具的估價(jià)報(bào)告，該報(bào)告以三亞市國土局作出收地決定的時(shí)間2015年8月11日為評(píng)估基準(zhǔn)日。生效判決以三亞市政府的征收行為違反“先補(bǔ)償，后搬遷”的法律規(guī)定確認(rèn)該行為違法，并要求其在三十日內(nèi)采取補(bǔ)救措施。三亞市政府征收行為違法在前，且逾期未履行生效判決確定的補(bǔ)償義務(wù)，在三亞某公司提起本案訴訟后才作出1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定。根據(jù)以上事實(shí)，三亞某公司不能及時(shí)得到補(bǔ)償安置的責(zé)任應(yīng)歸咎于三亞市政府，上述時(shí)點(diǎn)并不能體現(xiàn)三亞某公司在取得征收補(bǔ)償時(shí)被征不動(dòng)產(chǎn)的市場價(jià)值。由于三亞某公司至今尚未取得補(bǔ)償安置，故應(yīng)以三亞市政府作出補(bǔ)償決定的時(shí)間2018年11月21日、2018年12月4日作為評(píng)估基準(zhǔn)日，才符合公平補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定。中天公司的估價(jià)報(bào)告作出后，并未依法送達(dá)三亞某公司，亦剝奪了三亞某公司申請(qǐng)復(fù)核、申請(qǐng)鑒定的權(quán)利。且中天公司出具的估價(jià)報(bào)告在2017年4月21日作出，至1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定作出之日，已經(jīng)超過一年的有效期限。綜上，中天公司的估價(jià)報(bào)告評(píng)估基準(zhǔn)日選定不當(dāng)，違反法定程序，三亞市政府作出的1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定以此作為補(bǔ)償依據(jù)，主要證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。根據(jù)一審法院委托，博信公司出具評(píng)估報(bào)告，確認(rèn)三亞某公司被征收不動(dòng)產(chǎn)的市場價(jià)值為6，881.81萬元，該公司鑒定程序合法，依據(jù)充分，鑒定報(bào)告的形式和內(nèi)容符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第三十二條的規(guī)定，可以作為認(rèn)定本案爭議事實(shí)的依據(jù)。經(jīng)一審法院審判委員會(huì)討論決定，判決：一、撤銷1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定；二、三亞市政府于該判決發(fā)生法律效力之日起六十日內(nèi)，履行給付三亞某公司征收補(bǔ)償款6，881.81萬元及利息的義務(wù)；三、駁回三亞某公司的其他訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元、評(píng)估費(fèi)127，246元（三亞某公司已預(yù)付），由三亞市政府負(fù)擔(dān)；專業(yè)技術(shù)評(píng)審費(fèi)54，982元（三亞市政府已墊付），由博信公司負(fù)擔(dān)（從評(píng)估費(fèi)中扣除）。三亞某公司與三亞市政府不服，均提出上訴。
海南省高級(jí)人民法院（2021）瓊行賠終66號(hào)行政賠償判決認(rèn)為，三亞市國土局作出收地決定的時(shí)點(diǎn)為2015年8月11日，應(yīng)以該時(shí)點(diǎn)作為土地房屋價(jià)值評(píng)估的基準(zhǔn)日。雖然三亞市政府于2018年11月作出補(bǔ)償決定時(shí)已經(jīng)過去三年多，但耽誤的時(shí)間不能歸因于政府或者說不能完全歸因于政府。早在征收之前的2014年、2015年政府方面就開始與三亞某公司協(xié)商并評(píng)估涉案房地產(chǎn)，但三亞某公司對(duì)于評(píng)估結(jié)果一直不同意，故始終未能簽訂補(bǔ)償協(xié)議。生效判決責(zé)令三亞市政府作出補(bǔ)償決定后，三亞市政府于2017年2月起多次發(fā)函與三亞某公司協(xié)商選定評(píng)估機(jī)構(gòu)，但三亞某公司不予配合。后三亞市政府隨機(jī)抽取選定中天公司進(jìn)行評(píng)估，并于2017年8月1日將評(píng)估結(jié)果告知三亞某公司，三亞某公司于2018年1月、5月分別提出通過置換土地、增加容積率等方式解決補(bǔ)償問題，政府組織相關(guān)部門進(jìn)行研究，后未果。三亞某公司遂于2018年9月提起本案訴訟，訴訟期間，三亞市政府于2018年11月、12月作出補(bǔ)償決定。從上述事實(shí)來看，三亞市政府一直在與三亞某公司保持聯(lián)系進(jìn)行協(xié)商補(bǔ)償事宜，并未故意拖延，而導(dǎo)致補(bǔ)償決定遲延作出的原因應(yīng)主要?dú)w因于三亞某公司。因此，本案應(yīng)以三亞市國土局作出收地決定的時(shí)點(diǎn)即2015年8月11日作為土地房屋評(píng)估的基準(zhǔn)日。關(guān)于中天公司出具的評(píng)估報(bào)告能否作為補(bǔ)償依據(jù)的問題。雖然現(xiàn)無證據(jù)證明政府向三亞某公司送達(dá)了評(píng)估報(bào)告并告知其申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估、申請(qǐng)鑒定的權(quán)利，程序上確有瑕疵，但吉陽區(qū)政府已經(jīng)將評(píng)估結(jié)果書面告知了三亞某公司，三亞某公司知道評(píng)估結(jié)果后并未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)復(fù)核、鑒定，也未提出書面異議，而只是向吉陽區(qū)政府方面提出置換土地、增加容積率等解決補(bǔ)償問題的意見。故中天公司出具的3份評(píng)估報(bào)告可以作為補(bǔ)償決定的依據(jù)。經(jīng)二審法院審判委員會(huì)討論決定，判決：一、撤銷海南省三亞市中級(jí)人民法院（2018）瓊02行賠初47號(hào)行政賠償判決；二、三亞市政府于該判決生效之日起三十日內(nèi)向三亞某公司支付同期銀行存款利息；三、駁回三亞某公司的其他訴訟請(qǐng)求。一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，土地房屋評(píng)估費(fèi)127，246元，由三亞某公司負(fù)擔(dān)；專業(yè)技術(shù)評(píng)審費(fèi)54，982元，由博信公司負(fù)擔(dān)（從評(píng)估費(fèi)中扣除）。
三亞某公司申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，補(bǔ)償決定遲延作出的原因系三亞市政府未主動(dòng)履行生效行政判決義務(wù)。三亞某公司不參加評(píng)估活動(dòng)原因在于三亞市政府未給予公平補(bǔ)償，對(duì)其失去信任。三亞市政府未在法院主持下選定評(píng)估機(jī)構(gòu)，三亞某公司不接受該單方評(píng)估申請(qǐng)。請(qǐng)求撤銷二審行政賠償判決，依法改判或指定其他非海南省行政區(qū)域的下級(jí)法院重新審理本案。
三亞市政府答辯稱，三亞某公司拒絕配合、故意拖延造成征收補(bǔ)償決定延遲作出，二審行政賠償判決認(rèn)定以收回土地決定公告之日作為涉案土地房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。被訴1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定合法、有效。請(qǐng)求駁回三亞某公司的再審申請(qǐng)。
本院再審認(rèn)為，本案系因海南省三亞市紅沙隧道工程項(xiàng)目建設(shè)引發(fā)的收回國有土地使用權(quán)行政補(bǔ)償爭議。三亞某公司在（2016）瓊行終544號(hào)生效行政判決確認(rèn)三亞市政府征收其土地房屋行政行為違法后提起行政賠償訴訟，在訴訟程序中三亞市政府按照上述生效行政判決作出1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定，三亞某公司遂變更本案訴訟請(qǐng)求為撤銷1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定并賠償損失。雖然三亞某公司訴訟請(qǐng)求中包含賠償請(qǐng)求，但該賠償請(qǐng)求已被被訴行政行為所涵蓋，故一、二審法院將本案案由列為行政補(bǔ)償，作為行政補(bǔ)償案件進(jìn)行審理，并無不當(dāng)。結(jié)合本案事實(shí)及當(dāng)事人再審期間的訴辯意見，本案的主要爭議焦點(diǎn)為：涉案補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估基準(zhǔn)日的合理確定問題；遲延補(bǔ)償導(dǎo)致相關(guān)損失的認(rèn)定以及責(zé)任分擔(dān)問題；利息的計(jì)算問題。
一、關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估基準(zhǔn)日確定問題。
《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第五十八條規(guī)定，為公共利益需要使用土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)。收回國有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條、第十七條規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償。本案既涉及國有土地使用權(quán)收回，又涉及國有土地上房屋征收；但無論是何種性質(zhì)的征收補(bǔ)償，基于上述法律、行政法規(guī)規(guī)定，均應(yīng)遵循公平合理補(bǔ)償原則?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定，對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定?！秶型恋厣戏课菡魇赵u(píng)估辦法》第十條規(guī)定，被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日。上述行政法規(guī)和規(guī)章之所以規(guī)定征收決定公告之日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)，目的在于保障被征收土地房屋價(jià)值的補(bǔ)償不低于同時(shí)期類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格、被征收人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益不因土地收回或者房屋征收而受到減損。也即是，在行政機(jī)關(guān)依法定程序征收并及時(shí)履行補(bǔ)償職責(zé)的情況下，應(yīng)當(dāng)以土地使用權(quán)收回決定或者房屋征收決定公告之日為評(píng)估時(shí)點(diǎn)，依法委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被收回的土地或被征收的房屋進(jìn)行市場價(jià)格評(píng)估，并據(jù)此予以補(bǔ)償。但是，實(shí)踐中，如果因行政機(jī)關(guān)未依法定程序征收、未及時(shí)履行補(bǔ)償職責(zé)或者客觀上發(fā)生情勢變更，導(dǎo)致征收決定的公告時(shí)間與征收補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間間隔過長，市場行情已然發(fā)生較大變化，此時(shí)再以征收決定公告之日的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，尤其是確定以支付貨幣補(bǔ)償金作為補(bǔ)償方式的，則難以實(shí)現(xiàn)被征收人獲得的補(bǔ)償數(shù)額可以購買同時(shí)段被征收土地房屋類似房地產(chǎn)，無法保障被征收人獲得公平合理的補(bǔ)償。在此情況下，對(duì)“被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合前述法律、行政法規(guī)確定的公平合理補(bǔ)償原則，基于公平合理補(bǔ)償之立法目的，作統(tǒng)一的法律解釋；而不能靜止、孤立甚至機(jī)械地強(qiáng)調(diào)不論征收項(xiàng)目大小、征收項(xiàng)目實(shí)施日期以及是否存在市、縣級(jí)人民政府及其職能部門和被征收人單方或者雙方的過錯(cuò)，也不考慮補(bǔ)償決定作出之日甚至貨幣補(bǔ)償款實(shí)際支付到位之日的區(qū)別，均只能以征收決定公告之日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)。對(duì)此，人民法院不宜輕易否定以“征收決定公告之日”作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)的合理性，以保障法律法規(guī)規(guī)章相關(guān)規(guī)定有效穩(wěn)定實(shí)施；但同時(shí)亦應(yīng)遵循公平合理補(bǔ)償之基本原則，結(jié)合補(bǔ)償明顯遲延的主要過錯(cuò)責(zé)任、房地產(chǎn)市場價(jià)格波動(dòng)的劇烈程度、是否明顯不利于被征收人得到公平補(bǔ)償?shù)纫蛩?，可以考慮以作出補(bǔ)償決定時(shí)的市場價(jià)格確定土地房屋的補(bǔ)償數(shù)額，或者結(jié)合足以保障被征收人合法補(bǔ)償權(quán)益的其他方式綜合確定補(bǔ)償數(shù)額。
對(duì)本案而言，關(guān)于三亞某公司補(bǔ)償數(shù)額的確定，先后形成不同評(píng)估公司采用不同評(píng)估基準(zhǔn)日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)的多個(gè)評(píng)估報(bào)告。其中，三亞市政府作出1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定，系依據(jù)中天公司以收回土地決定作出時(shí)間2015年8月11日為基準(zhǔn)日的土地估價(jià)報(bào)告，確定三亞某公司應(yīng)獲得補(bǔ)償共計(jì)約3，736.75萬元；而本案一審法院委托博信公司以三亞市政府作出補(bǔ)償決定的時(shí)間2018年11月21日、2018年12月4日為基準(zhǔn)日進(jìn)行評(píng)估，確定三亞某公司被征收的不動(dòng)產(chǎn)市場價(jià)值為6，881.81萬元。雖然評(píng)估公司不同，但二者均系具有相關(guān)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，中天公司系由政府方面隨機(jī)抽取選定，博信公司系在一審法院主持下由雙方當(dāng)事人共同選定，因此，本院對(duì)以上評(píng)估報(bào)告的真實(shí)性、客觀性予以認(rèn)可。以上兩份評(píng)估報(bào)告反映出：自2015年三亞市國土局作出238號(hào)收地決定收回三亞某公司三宗國有土地使用權(quán)，至2018年三亞市政府作出本案被訴1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定，雖然時(shí)間不長，但恰好經(jīng)歷房地產(chǎn)市場行情發(fā)生較大變化、土地房產(chǎn)價(jià)值大幅增長，客觀上已然造成巨大價(jià)值差距。在此情況下，仍以收回土地使用權(quán)決定作出之日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)，已不能體現(xiàn)三亞某公司依法應(yīng)當(dāng)獲得征收補(bǔ)償時(shí)不動(dòng)產(chǎn)的市場價(jià)值；亦與保障征收補(bǔ)償不低于同時(shí)期類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格、被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)益不因征收而受到減損的補(bǔ)償原則不相符合，明顯不能保障三亞某公司合法權(quán)益。因此，一審法院結(jié)合案件具體情況，經(jīng)人民法院委托評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行司法評(píng)估，以三亞市政府作出補(bǔ)償決定之日作為評(píng)估基準(zhǔn)日重新評(píng)估確定三亞某公司被征收的不動(dòng)產(chǎn)市場價(jià)值，并無不當(dāng)，總體符合公平合理補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定?；诖耍驹涸賹彺_定以一審法院認(rèn)定的三亞某公司被征收的不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估價(jià)值6，881.81萬元作為本案補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)額的基準(zhǔn)。
二、關(guān)于遲延補(bǔ)償導(dǎo)致相關(guān)損失的認(rèn)定以及責(zé)任分擔(dān)問題。
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十八條規(guī)定，因行政機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé)，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行、拖延履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素。在行政補(bǔ)償案件中，對(duì)于遲延補(bǔ)償導(dǎo)致相關(guān)損失的責(zé)任分擔(dān)，上述規(guī)定仍然可以為人民法院確定相應(yīng)的規(guī)則提供參照指引。即在行政補(bǔ)償過程中，因遲延補(bǔ)償客觀上導(dǎo)致被征收人的合法補(bǔ)償權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際損失的，在確定補(bǔ)償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮導(dǎo)致補(bǔ)償遲延是市、縣人民政府及其職能部門的過錯(cuò)，還是被征收人的過錯(cuò)，亦或雙方對(duì)此均有過錯(cuò)，又或其他因素導(dǎo)致；還應(yīng)當(dāng)考慮此種過錯(cuò)或者其他因素在產(chǎn)生實(shí)際損失過程和結(jié)果中所起的作用大小，綜合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償數(shù)額。
本案中，一方面，因海南省三亞市紅沙隧道工程項(xiàng)目建設(shè)，三亞市政府批準(zhǔn)收回三亞某公司國有土地使用權(quán)后，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)給予三亞某公司公平合理補(bǔ)償，盡可能快速簽訂補(bǔ)償協(xié)議，不能達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)履行作出補(bǔ)償決定的法定職責(zé)，固定雙方的權(quán)利義務(wù)，確保補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)公平。然而，三亞市政府違反“先補(bǔ)償，后搬遷”的法律規(guī)定，未對(duì)三亞某公司進(jìn)行補(bǔ)償即收回其土地使用權(quán)并實(shí)施強(qiáng)拆行為，且逾期未履行生效判決確定作出補(bǔ)償決定的義務(wù)，在三亞某公司提起本案訴訟后才作出1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定。如上，三亞市政府存在明知補(bǔ)償問題尚未解決，仍先行違法強(qiáng)制拆除房屋、收回土地；長期未依法作出征收補(bǔ)償決定，導(dǎo)致被征收人依法應(yīng)得的權(quán)益一直未能確定和實(shí)現(xiàn)；在爭議進(jìn)入訴訟程序，人民法院已作出生效裁判要求其作出征收補(bǔ)償決定后，仍遲遲不履行生效裁判確定的義務(wù)等明顯過錯(cuò)。據(jù)此，三亞市政府對(duì)三亞某公司遲延獲得補(bǔ)償權(quán)益存在主要過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)三亞某公司基于此遭受損失的主要責(zé)任。二審判決以三亞某公司多次不予配合評(píng)估，一直不同意評(píng)估結(jié)果，三亞市政府并未故意拖延等為由，認(rèn)定導(dǎo)致補(bǔ)償決定遲延作出的原因主要?dú)w因于三亞某公司，認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷。值得注意的是，關(guān)于行政機(jī)關(guān)能否因被征收人要求不合法、不合理而不及時(shí)作出補(bǔ)償決定的問題。本院認(rèn)為，當(dāng)被征收人所提要求明顯不符合法律規(guī)定而無法滿足時(shí)，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法作出書面補(bǔ)償決定，固定并提存相應(yīng)補(bǔ)償內(nèi)容，而不能怠于履行補(bǔ)償安置職責(zé)，以反復(fù)協(xié)商代替補(bǔ)償決定，甚至以拖延變久拖不決，造成補(bǔ)償安置糾紛經(jīng)年得不到解決。此既損害被征收人補(bǔ)償安置權(quán)益，又提高相應(yīng)補(bǔ)償安置成本，還損害政府依法行政的形象。
另一方面，三亞某公司作為被征收人對(duì)于三亞市政府依法履行補(bǔ)償職責(zé)，亦具有積極配合選定評(píng)估機(jī)構(gòu)、參與評(píng)估過程、提出相關(guān)意見、積極進(jìn)行協(xié)商等配合與協(xié)助義務(wù)，以便更加及時(shí)、高效獲得公平合理補(bǔ)償權(quán)益。但是，根據(jù)二審法院查明“政府方面于2017年開始多次發(fā)函與三亞某公司協(xié)商選定評(píng)估機(jī)構(gòu)，但三亞某公司不予配合”“三亞某公司對(duì)于評(píng)估結(jié)果一直不同意，始終未能簽訂補(bǔ)償協(xié)議”“三亞某公司于2018年1月、5月分別提出通過置換土地、增加容積率等方式解決補(bǔ)償問題”等事實(shí)，可以認(rèn)定三亞某公司存在不積極配合選定評(píng)估機(jī)構(gòu)、提出不符合公平合理補(bǔ)償原則的補(bǔ)償方式與補(bǔ)償金額、不斷提出新的要求、惰于積極磋商等行為，客觀上亦導(dǎo)致一定程度的補(bǔ)償遲延?；诖?，三亞某公司對(duì)于因遲延補(bǔ)償導(dǎo)致的相關(guān)損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)次要的過錯(cuò)責(zé)任。
再者，本案中，還存在依法組織評(píng)估、雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商、政府組織論證補(bǔ)償方案可行性等合理時(shí)間，在補(bǔ)償程序中的占用與扣除問題?；谝陨弦蛩禺a(chǎn)生的合理時(shí)間亦會(huì)導(dǎo)致一定程度的補(bǔ)償遲延，由此造成的損失與補(bǔ)償價(jià)格的上漲，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)公平補(bǔ)償原則，由各方共同分擔(dān)。那么就此看來，二審判決關(guān)于“一審法院忽略了三亞某公司多次不予配合進(jìn)行評(píng)估、政府多次組織評(píng)估需要合理時(shí)間、政府組織當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商及政府組織研究三亞某公司數(shù)次所提補(bǔ)償方案可行性的時(shí)間等情況，將作出補(bǔ)償決定延誤的原因完全歸因于政府有失公平”的論述，亦是公正、客觀的。本院對(duì)此觀點(diǎn)予以支持。一審判決未考慮上述因素，將由上述時(shí)間導(dǎo)致的補(bǔ)償遲延完全歸咎于三亞市政府一方，亦屬不妥，本院依法應(yīng)予糾正。
由以上分析得出：本案中，關(guān)于三亞某公司補(bǔ)償權(quán)益遲延獲得造成損失的責(zé)任分擔(dān)問題，三亞市政府違法收回土地征收房屋以及未依法及時(shí)履行補(bǔ)償職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任；三亞某公司未積極協(xié)商配合政府進(jìn)行補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)次要責(zé)任；對(duì)于依法組織評(píng)估、雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商、政府組織論證補(bǔ)償方案可行性等合理時(shí)間導(dǎo)致的損失，應(yīng)當(dāng)由三亞市政府與三亞某公司共同承擔(dān)。
關(guān)于遲延補(bǔ)償造成相關(guān)損失的認(rèn)定問題。一審判決以被訴1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定作出之日為評(píng)估基準(zhǔn)日確定三亞某公司被征收的不動(dòng)產(chǎn)市場價(jià)值為6，881.81萬元；三亞市政府被訴1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定以238號(hào)收地決定作出之日為評(píng)估基準(zhǔn)日確定三亞某公司補(bǔ)償數(shù)額共計(jì)約3，736.75萬元，二者之間的差額即為2015年至2018年間土地價(jià)值實(shí)際上漲部分的數(shù)額，亦即可視為因補(bǔ)償遲延導(dǎo)致的實(shí)際損失。
基于此，本院結(jié)合各方當(dāng)事人的主張和在案證據(jù)，依據(jù)公平合理補(bǔ)償原則，酌定由三亞某公司與三亞市政府按照各自相應(yīng)過錯(cuò)責(zé)任（3:7）分擔(dān)土地價(jià)值上漲部分造成的實(shí)際損失，以一審判決確定的補(bǔ)償數(shù)額為基礎(chǔ)，將三亞某公司應(yīng)承擔(dān)價(jià)值上漲部分比例予以扣除，符合公平合理補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定。具體為：土地上漲價(jià)值=6，881.81萬元-3，736.75萬元=3，145.06萬元；三亞某公司補(bǔ)償數(shù)額=6，881.81萬元-3，145.06萬元×0.3=6，881.81萬元-943.52萬元=5，938.29萬元。同時(shí)以5，938.29萬元為基準(zhǔn)數(shù)，加計(jì)利息。
三、關(guān)于利息計(jì)算問題。
《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十九條規(guī)定，利息屬于應(yīng)予賠償?shù)闹苯訐p失。第三十一條第一款規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理認(rèn)為被告對(duì)公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損害的，判決被告限期返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀；無法返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀的，判決被告限期支付賠償金和相應(yīng)的利息損失。參照上述規(guī)定，本案三亞某公司應(yīng)獲補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)利息屬于直接損失，本院予以支持。關(guān)于計(jì)付利息的起算點(diǎn)問題，鑒于前述已確定本案補(bǔ)償價(jià)值評(píng)估基準(zhǔn)日為三亞市政府作出1、2、3號(hào)補(bǔ)償決定之日，作出補(bǔ)償決定之前的損失實(shí)際已由上漲價(jià)值所包含，由此，利息計(jì)付應(yīng)以補(bǔ)償決定作出之日起至實(shí)際支付補(bǔ)償款額之日止為計(jì)算區(qū)間。據(jù)此，本院酌定最遲作出補(bǔ)償決定之次日即2018年12月6日為計(jì)付利息起算點(diǎn)。本案利息按照中國人民銀行一年期同類存款基準(zhǔn)利率自2018年12月6日起計(jì)算至實(shí)際清償之日止。
關(guān)于三亞某公司主張三亞市政府應(yīng)對(duì)其剩余土地價(jià)值與項(xiàng)目變更損失予以補(bǔ)償?shù)膯栴}。據(jù)查，目前三亞市政府與三亞某公司對(duì)此正在另行協(xié)商補(bǔ)償，故一、二審判決第三項(xiàng)均駁回三亞某公司該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，無明顯不當(dāng)。
依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)、第七十條、第七十二條、第六十九條，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條規(guī)定，判決如下：
一、撤銷海南省高級(jí)人民法院（2021）瓊行賠終66號(hào)行政賠償判決；
二、撤銷海南省三亞市中級(jí)人民法院（2018）瓊02行賠初47號(hào)行政賠償判決；
三、撤銷海南省三亞市人民政府作出的三府征補(bǔ)決〔2018〕1號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定、三府征補(bǔ)決〔2018〕2號(hào)收回國有土地補(bǔ)償決定、三府征補(bǔ)決〔2018〕3號(hào)收回國有土地補(bǔ)償決定；
四、海南省三亞市人民政府于本判決發(fā)生法律效力之日起六十日內(nèi)，履行給付三亞某公司5，938.29萬元及利息（利息計(jì)算方法：以5，938.29萬元為基準(zhǔn)數(shù)，自2018年12月6日起至實(shí)際清償之日止，按照中國人民銀行一年期同類存款基準(zhǔn)利率計(jì)算）的補(bǔ)償義務(wù)；
五、駁回三亞某公司的其他訴訟請(qǐng)求。
一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，土地房屋評(píng)估費(fèi)127，246元，由海南省三亞市人民政府負(fù)擔(dān)；專業(yè)技術(shù)評(píng)審費(fèi)54，982元，由海南博信資產(chǎn)評(píng)估土地房地產(chǎn)估價(jià)有限公司負(fù)擔(dān)（從評(píng)估費(fèi)中扣除）。
本判決為終審判決。
審 判 長 蔚 強(qiáng)
審 判 員 楊科雄
審 判 員 韓錦霞
二〇二五年四月十四日
法官助理 許建剛
書 記 員 李圣琳
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