在傳統(tǒng)“民告官”官司中，通常情況下都是“行政訴訟”。那么，是否也可以選擇“民事訴訟”？去年4月，新黃河以《浙江諸暨一民企中標(biāo)4.8萬平方米土地后：因政府兩次違約瀕臨破產(chǎn)》為題，報(bào)道了原諸暨市國土局（現(xiàn)諸暨市自然資源和規(guī)劃局，以下簡稱諸暨市自規(guī)局）向浙江諸暨中金房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱“中金地產(chǎn)”）出售未達(dá)“凈地”標(biāo)準(zhǔn)的土地，給企業(yè)造成重大損失，導(dǎo)致雙方對簿公堂，并展開長達(dá)三年的行政訴訟官司一事。近日，新黃河記者了解到，該事件又迎來了最新進(jìn)展，中金地產(chǎn)再次將諸暨市自規(guī)局訴諸法院，要求對方將上述地塊限期交付。值得注意的是，此次訴訟是由原告中金地產(chǎn)提起的民事訴訟，新黃河記者了解到，目前該案件已被浙江省諸暨市人民法院受理，已進(jìn)行第一次開庭審理。
涉案地塊仍是荒地。受訪者 圖
針對此案，有律師分析稱，“民告官”通常指的是行政訴訟，選擇民事訴訟的情況相對較少，但并非不存在。當(dāng)公民、法人或其他組織與行政機(jī)關(guān)之間存在平等主體間的民事法律關(guān)系，比如合同關(guān)系，如果糾紛主要圍繞合同履行問題，符合民事訴訟的受案范圍，就可以選擇提起民事訴訟。
房企打了三年行政官司，又“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”民事訴訟
事件回溯到2010年。據(jù)新黃河此前報(bào)道，2010年，周利忠創(chuàng)辦的中金地產(chǎn)以5080萬元的最高出價(jià)，從原諸暨市國土局處中標(biāo)浬浦鎮(zhèn)盤山村48368.1平方米的土地。然而，由于該土地拆遷安置不到位、高壓電線無法移位等問題，土地一直達(dá)不到“凈地”標(biāo)準(zhǔn)，遲遲沒能交付，導(dǎo)致中金地產(chǎn)無法動工開發(fā)。
2017年，為了解決政府違約的局面，原諸暨市國土局、浬浦鎮(zhèn)政府與中金公司簽署《關(guān)于浬浦鎮(zhèn)盤山村商住出讓地塊歷史遺留問題處置框架協(xié)議》（以下簡稱《框架協(xié)議》），按照《框架協(xié)議》約定，原諸暨市國土局和浬浦鎮(zhèn)政府同意另外給中金地產(chǎn)在盤山和外浦地塊重新調(diào)配兩塊土地，由后者按照評估底價(jià)對這兩個地塊實(shí)施摘牌。同時，2010年雙方簽訂的《出讓合同》解除，原諸暨市國土局退還全部土地出讓金。
然而，原諸暨市國土局又中止了本次土地出讓活動，再次沒能履約。“這《框架協(xié)議》名為和解實(shí)為欺騙目的，國土局額外提供了根本就無法履行、無法取得的地塊作為誘餌，讓我們信以為真受到蒙騙，按照他們要求先撤訴，再注銷了土地證，結(jié)果等來的是被告繼續(xù)違約不履行。”周利忠表示。
之后，雙方展開了三年的訴訟“拉鋸戰(zhàn)”。2017年底，中金地產(chǎn)將原諸暨市國土局和浬浦鎮(zhèn)政府告上法庭，提起行政訴訟。2019年6月18日，紹興市柯橋區(qū)人民法院作出行政賠償判決，雖然法院最終判決中金房產(chǎn)勝訴，但賠償?shù)慕痤~遠(yuǎn)未達(dá)到中金房產(chǎn)的心理預(yù)期。“因?yàn)檎畠纱芜`約，公司前期投資打了水漂，再加上這些年銀行借款和民間融資利息，以及土地增值等損失，經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)評估損失高達(dá)上億元。”周利忠告訴新黃河記者，法院雖然判他勝訴，但賠償?shù)慕痤~遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)公司的實(shí)際損失，“法院判決書上的賠償實(shí)際上就是退回的土地出讓金在政府賬上這些年的利息，還有少得可憐的土地平整費(fèi)等部分費(fèi)用。”
針對周利忠的說法，柯橋區(qū)人民法院在《行政賠償判決書》中表示，本院雖根據(jù)原告申請委托評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行了評估，但該評估系基于地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)并銷售完畢的設(shè)想上作出，而房地產(chǎn)開發(fā)及銷售過程存在諸多風(fēng)險(xiǎn)及不確定性，該評估結(jié)論缺乏事實(shí)依據(jù)，本院不予采納。之后，中金房產(chǎn)不服判決提起上訴，2019年11月，紹興市中級人民法院駁回上訴，維持原判。中金房產(chǎn)又向浙江省高院申請?jiān)賹彛?020年12月，浙江省高院駁回其再審申請。
周利忠。
事情又?jǐn)R置了三年多。2024年8月，中金地產(chǎn)以“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛”為案由，再次將諸暨市自規(guī)局訴諸法院，要求諸暨市自規(guī)局限期將浬浦鎮(zhèn)盤山村涉案地塊的國有建設(shè)用地交付給原告，若無法交付上述國有建設(shè)用地的則應(yīng)置換同等價(jià)值的其他建設(shè)用地；同時，確認(rèn)原告與被告于2017年4月18日簽訂的《解除確認(rèn)書》無效。值得一提的是，此次訴訟并非行政訴訟，原告中金房產(chǎn)選擇提起民事訴訟程序。今年3月，諸暨市人民法院針對此案進(jìn)行了第一次開庭審理。
地塊原計(jì)劃開發(fā)的住宅項(xiàng)目沙盤。
新黃河記者了解到，截至目前，盤山村的涉案土地目前仍處在閑置狀態(tài)，內(nèi)部雜草叢生，一片荒蕪。
“民告官”存在合同糾紛，可以選擇民事訴訟
新黃河記者注意到，傳統(tǒng)“民告官”案件中，多以行政訴訟為主，中金地產(chǎn)為何采用民事訴訟，此舉是否合規(guī)？與傳統(tǒng)的行政訴訟又有何不同？
對此，中金地產(chǎn)給出的理由是，國有土地出讓合同糾紛系具有雙重性質(zhì)合同，一方面合同雙方是平等的民事主體關(guān)系，因此國有土地出讓合同兼具行政協(xié)議和民事協(xié)議特征。最高法多個指導(dǎo)判例從實(shí)務(wù)處理的角度，確認(rèn)了人民法院可以結(jié)合當(dāng)事人實(shí)際訴爭的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，尊重原告的程序選擇權(quán)，依照民事訴訟程序?qū)徖硗恋爻鲎尯贤m紛。
新黃河記者梳理發(fā)現(xiàn)，雖然“民告官”多以行政訴訟為主，此前也曾有“民告官”為民事訴訟的案例。根據(jù)（2024）冀0730民初3013號案卷顯示，2024年10月，河北某房地產(chǎn)公司與懷來縣自然資源和規(guī)劃局、懷來縣人民政府建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛一案中，該地產(chǎn)公司將懷來縣自然資源和規(guī)劃局和懷來縣人民政府告上法庭，請求法院判決解除雙方簽訂的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，最終法院判決被告方違約，地產(chǎn)公司勝訴；2018年，安陽市某地產(chǎn)公司與河南省湯陰縣國土資源局就建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛進(jìn)行民事訴訟。湯陰縣國土資源局辯稱，國土部門作為行政主體，代表國家扮演行政管理者角色，實(shí)現(xiàn)土地資源的配置目標(biāo)和社會公共利益，擁有并執(zhí)行行政權(quán)力而不是民事權(quán)力，故該《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》本質(zhì)上屬于行政協(xié)議，據(jù)上述規(guī)定，應(yīng)駁回被告的民事起訴。最終，最高人民法院在該案合同糾紛再審審查與審判監(jiān)督民事裁定書中認(rèn)定，地產(chǎn)公司提出的訴訟請求是要求湯陰縣國土資源局交付符合《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定條件的土地，該請求并不涉及行政優(yōu)益權(quán)問題。因此，即便《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》定性為行政協(xié)議，本案仍可適用《中華人民共和國合同法》等民事法律規(guī)范予以調(diào)整。
針對“民告官”民事訴訟的情況，北京京本律師事務(wù)所主任律師連大有解釋，“民告官”選擇民事訴訟的情況相對較少，但并非不存在。即如果行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織之間存在合同關(guān)系，且糾紛主要圍繞合同履行問題，例如土地出讓合同、政府采購合同等，可以選擇民事訴訟。本案中，該企業(yè)因原國土局沒有按照合同約定交付土地，給企業(yè)造成損失，可以主張損害賠償，因此可以提起行政訴訟。而在該行政訴訟審結(jié)后，因土地交付這一財(cái)產(chǎn)關(guān)系仍舊產(chǎn)生爭議，符合民事訴訟的受案范圍，企業(yè)也可以此為由提起民事訴訟。
河南澤槿律師事務(wù)所主任付建則分析稱，當(dāng)“民”與“官”之間存在平等主體間的民事法律關(guān)系，比如合同關(guān)系、勞務(wù)關(guān)系等就可以走民事訴訟。如果是針對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性、合理性進(jìn)行質(zhì)疑，就需要走行政訴訟程序，主要取決于案件糾紛當(dāng)事人是否是平等主體，以及糾紛原因是否是民事原因等。國有土地使用權(quán)出讓合同系當(dāng)事人雙方協(xié)商訂立，遵循平等、自愿、有償原則，國有土地使用權(quán)出讓合同雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)對等。此外，現(xiàn)行的《國有土地使用權(quán)合同糾紛解釋》將國有土地使用權(quán)合同定性為民事合同，《民事案件案由規(guī)定》亦將“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛”列為“合同糾紛”的下級案由予以明確。
“民事訴訟在賠償范圍上可能更有利于企業(yè)。民事訴訟的舉證規(guī)則相對靈活，雙方都有舉證責(zé)任，企業(yè)可以通過提供合同履行相關(guān)證據(jù)來主張權(quán)利?！备督ū硎?。
原標(biāo)題：《浙江一民企拍地后遭政府兩次違約，打了三年行政官司后，又提起“民事訴訟”》
來源：李慶斌/新黃河
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