作者簡(jiǎn)介：傅愛竹，山東大學(xué)法學(xué)院助理研究員，法學(xué)博士。文章來源：《現(xiàn)代法學(xué)》2025年第1期，轉(zhuǎn)自現(xiàn)代法學(xué)公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。
摘要
關(guān)于地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章如何分工，新修改的《立法法》并未明確回答，學(xué)界亦存在分歧。依據(jù)《憲法》有關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的分工應(yīng)依“發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)”“動(dòng)態(tài)調(diào)整”“職權(quán)法定”為主導(dǎo)、輔助及兜底原則。既有方案以“根據(jù)論”和“事項(xiàng)論”為分工標(biāo)準(zhǔn)，既不符合上述原則的要求，亦難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的立法事務(wù)。當(dāng)前地方數(shù)據(jù)立法有效規(guī)避了以往地方立法的諸多弊端，其路徑趨向啟示地方立法橫向分工的重心并非權(quán)限劃分，而在于權(quán)能協(xié)作。應(yīng)建構(gòu)以“根據(jù)”和“事項(xiàng)”為前導(dǎo)要素、以“權(quán)能”為核心要素的階梯式分工標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)于地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章共同立法事項(xiàng)，依立法事務(wù)所屬實(shí)踐成熟與否，在立法模式上應(yīng)分別采用“促進(jìn)—管理”模式或“綜合—專門”模式。
引言
立法分工是立法學(xué)研究的經(jīng)典問題。以往研究的重心為縱向的立法分工——央地立法分工，至于橫向的立法分工——如地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)如何分工，則少有學(xué)者關(guān)注。2023年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)仍未對(duì)地方立法橫向分工作出明確規(guī)定。該問題被輕視的原因或許在于：盡管地方性法規(guī)由地方人大及其常委會(huì)頒布，實(shí)際大多由地方政府及其所屬部門牽頭起草，與地方政府規(guī)章的起草、制定主體重疊，因此很多人認(rèn)為地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章只有名義之不同，而無須探討兩者的分工問題，然而，兩者在效力等級(jí)、立法權(quán)限以及制定程序上終究有所差異。既然《立法法》區(qū)分了這兩種地方立法形式，這就意味著立法者認(rèn)為兩者所扮演的角色應(yīng)有所差別，那么，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的恰當(dāng)分工對(duì)地方法治建設(shè)依然具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
既有研究方案或主張根據(jù)中央立法的明確授權(quán)及中央立法本身的法源屬性來分配立法權(quán)(根據(jù)論)，或主張依照立法事務(wù)所屬事項(xiàng)的性質(zhì)分配立法權(quán)(事項(xiàng)論)。其研究范式承襲自縱向立法分工研究，重在權(quán)限劃分，對(duì)于橫向立法分工的參考價(jià)值極為有限，無力應(yīng)對(duì)復(fù)雜的地方立法事務(wù)。本文以地方數(shù)據(jù)立法作為觀察與思考地方立法橫向分工問題的切入點(diǎn)，理由有三：第一，數(shù)據(jù)立法已成為當(dāng)前各地立法工作的重點(diǎn)與主要增長(zhǎng)點(diǎn)，并且這一趨勢(shì)未來數(shù)年仍將持續(xù)下去。第二，地方數(shù)據(jù)立法制定的時(shí)間相對(duì)晚近(大多在2016年以后)，能夠直觀反映各地立法機(jī)制、技術(shù)、策略的最新進(jìn)展。第三，以大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈為代表的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新應(yīng)用在給法律實(shí)踐帶來沖擊與挑戰(zhàn)的同時(shí)，也能為立法學(xué)研究提供新視角、新養(yǎng)料?；趯?duì)地方數(shù)據(jù)立法實(shí)踐狀況的考察與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，本文主張構(gòu)建綜合根據(jù)、事項(xiàng)及權(quán)能三要素的階梯式分工標(biāo)準(zhǔn)體系，希冀為地方立法橫向分工提供科學(xué)、明確、有序的指引。
一、地方立法橫向分工的規(guī)范依據(jù)與基本原則
我國(guó)現(xiàn)行法律皆未對(duì)地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法分工作出明確規(guī)定?！读⒎ǚā返?2條將地方性法規(guī)依據(jù)事項(xiàng)的不同分為3類：執(zhí)行性立法、地方事務(wù)性立法與先行立法。然而根據(jù)《立法法》第93條的規(guī)定，地方政府規(guī)章在事項(xiàng)上也同樣可以分為這3類。雖然《立法法》第81條將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在立法事項(xiàng)上限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等，第93條對(duì)設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章的立法事項(xiàng)也作了分毫不差的限定，而《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》)只是確立了地方性法規(guī)的“不抵觸原則”與地方政府規(guī)章的“根據(jù)原則”，并未涉及二者在立法事項(xiàng)上的分工。簡(jiǎn)言之，在上述兩部法律所呈現(xiàn)的立法圖景中，地方權(quán)力機(jī)關(guān)與地方政府在立法權(quán)行使上存在明顯的職責(zé)同構(gòu)化傾向，如何分工含糊不清。
鑒于法律依據(jù)缺失，地方立法橫向分工方案的形成、評(píng)價(jià)主要依賴地方立法工作的基本原則作為指引。此前，實(shí)務(wù)部門與立法學(xué)界都曾提出一系列原則。例如，有學(xué)者提出，區(qū)分地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章立法權(quán)限必須符合“人大統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的政治體制”“人大和政府的法定職權(quán)”“具體情況和實(shí)際需要”3項(xiàng)原則，另有學(xué)者提出建構(gòu)地方立法體系應(yīng)遵循“合法性”“可行性”“科學(xué)性”“適應(yīng)性”4項(xiàng)原則，還有學(xué)者提出劃分地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章權(quán)限應(yīng)遵循“有利于人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力”“符合法定職權(quán)”“符合具體情況和實(shí)際需要”“容忍法規(guī)與規(guī)章的共享空間”“節(jié)約立法資源”5項(xiàng)原則。這些主張固然具有啟發(fā)性，但對(duì)于形成、評(píng)價(jià)地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工的方案指導(dǎo)性依然不足。其通病在于缺乏層次性，即對(duì)于各項(xiàng)原則的地位與相互關(guān)系未予闡釋，在某些具體事務(wù)上若原則之間相互沖突，則難以辨別妥當(dāng)?shù)臋M向分工方案。
本文認(rèn)為，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工基本原則的歸納與排序應(yīng)從《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)中尋求依據(jù)。《憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！睆脑擁?xiàng)規(guī)定中可以解讀出地方立法的雙重使命：一方面要遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面要充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。兩項(xiàng)使命在性質(zhì)上有所不同：前者對(duì)于地方立法提出了消極的、底線性的要求，即“不抵觸上位法”；后者則對(duì)地方立法提出了積極的、愿景性的要求，即“提升地方治理效能”。兩項(xiàng)要求在性質(zhì)上的不同決定了它們?cè)诘匚簧系牟顒e：前者僅劃定地方立法的行動(dòng)邊界，后者方為指引地方立法前進(jìn)方向的行動(dòng)理念。
以“提升地方治理效能”為行動(dòng)理念，以“不抵觸上位法”為行動(dòng)邊界，可以推導(dǎo)出地方立法橫向分工的若干基本原則及其相互關(guān)系。
首先，從“提升地方治理效能”可以推導(dǎo)出“發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)”原則?！氨容^優(yōu)勢(shì)”是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)典概念，主要用于確定不同國(guó)家或地區(qū)在國(guó)際貿(mào)易中的分工和角色。與其相區(qū)別的另一個(gè)概念是“絕對(duì)優(yōu)勢(shì)”。雖然地方性法規(guī)在效力位階與立法權(quán)限上都高于地方政府規(guī)章，即擁有立法上的“絕對(duì)優(yōu)勢(shì)”，但這并不意味著在全部地方立法事項(xiàng)上都應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。這是因?yàn)橹贫ǖ胤搅⒎ǖ摹皺C(jī)會(huì)成本”各不相同，而機(jī)會(huì)成本受時(shí)間精力、專業(yè)水平、制定程序等多方面因素的影響。如果特定事項(xiàng)制定地方性法規(guī)的機(jī)會(huì)成本高于制定地方政府規(guī)章的機(jī)會(huì)成本，則意味著制定地方政府規(guī)章更具比較優(yōu)勢(shì)。依照比較優(yōu)勢(shì)所作的立法分工可以在降低立法成本的同時(shí)增加立法收益，實(shí)現(xiàn)立法資源的優(yōu)化配置，進(jìn)而提升地方治理效能?！鞍l(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)”應(yīng)作為地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工的主導(dǎo)原則。
其次，從“提升地方治理效能”還可以推導(dǎo)出“動(dòng)態(tài)調(diào)整”原則。制定地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的機(jī)會(huì)成本并非一成不變，隨著時(shí)代、環(huán)境的遷轉(zhuǎn)，機(jī)會(huì)成本的總量難免有所增減，甚至出現(xiàn)翻轉(zhuǎn)。特別是對(duì)于大數(shù)據(jù)、人工智能這類實(shí)踐演化劇烈的新興事務(wù)，在事務(wù)的萌芽、拓展或常態(tài)化等不同階段，同一立法機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范的機(jī)會(huì)成本往往呈現(xiàn)高低錯(cuò)落、變幻不居的態(tài)勢(shì)，這意味著立法上的比較優(yōu)勢(shì)隨時(shí)可能轉(zhuǎn)換。因此，在地方立法橫向分工問題上，須摒棄靜態(tài)、固化的分工模式，當(dāng)?shù)胤綑?quán)力機(jī)關(guān)與地方政府立法機(jī)會(huì)成本的對(duì)比明顯倒置時(shí)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整立法分工，從而確保地方治理效能始終維持在較高水準(zhǔn)?！皠?dòng)態(tài)調(diào)整”應(yīng)作為地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工的輔助原則。
最后，從“不抵觸中央立法”可以推導(dǎo)出“職權(quán)法定”原則。無論立法主體在特定事項(xiàng)的立法上機(jī)會(huì)成本如何低、比較優(yōu)勢(shì)如何高，如果抵觸中央立法的明確規(guī)定，皆不能賦予其相應(yīng)的立法權(quán)。為了守住這一分工底線，應(yīng)嚴(yán)格依照憲法、法律和行政法規(guī)中有關(guān)地方權(quán)力機(jī)關(guān)與地方政府立法職權(quán)的規(guī)定分配立法權(quán)。換言之，地方立法權(quán)的取得與存續(xù)必須由中央立法直接設(shè)定或依法授予，立法主體還必須在中央立法規(guī)定的實(shí)體及程序范圍內(nèi)行使立法權(quán)，不能濫用或超越立法職權(quán)。“職權(quán)法定”應(yīng)作為地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工的兜底原則。
以發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)為主導(dǎo)原則、動(dòng)態(tài)調(diào)整為輔助原則、職權(quán)法定為兜底原則，三者共同構(gòu)成地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工的基本原則，可以為地方立法橫向分工方案的形成、評(píng)價(jià)指明方向。
二、地方立法橫向分工既有方案評(píng)析
地方立法橫向分工的既有方案在內(nèi)容上各不相同，但所包含的要素?zé)o外乎兩種——根據(jù)與事項(xiàng)，由此形成分工標(biāo)準(zhǔn)的“根據(jù)論”與“事項(xiàng)論”。然而，這兩種分工標(biāo)準(zhǔn)在適用范圍與參考價(jià)值上皆存在明顯不足，無力應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方立法分工的現(xiàn)實(shí)難題。
（一）根據(jù)論及其局限
根據(jù)論主張，應(yīng)根據(jù)中央立法的明確授權(quán)或中央立法本身的法源屬性來判斷立法權(quán)之歸屬。具體而言，倘若中央立法明確授權(quán)制定地方性法規(guī)則制定地方性法規(guī)，授權(quán)制定地方政府規(guī)章則制定地方政府規(guī)章；即便中央立法并未明確授權(quán)，也可對(duì)應(yīng)中央立法自身的法源屬性來分配立法權(quán)——以法律為根據(jù)的制定地方性法規(guī)，以行政法規(guī)為根據(jù)的則制定地方政府規(guī)章。
根據(jù)論由完全形式化的判準(zhǔn)構(gòu)成，操作上簡(jiǎn)單明了，然而其適用范圍極其狹窄，原因有以下4點(diǎn)：(1)很多地方立法屬于先行立法或試驗(yàn)性立法，相關(guān)中央立法尚未制定，地方立法自然無法尋求上位法的明確授權(quán)。(2)某些領(lǐng)域雖已制定中央立法，但大多數(shù)中央立法并不會(huì)明確授權(quán)地方采用特定立法形式。(3)有些事務(wù)制定行政法規(guī)僅是權(quán)宜性的，待立法時(shí)機(jī)成熟后會(huì)升格為法律，以法源屬性來判斷立法權(quán)歸屬會(huì)誤導(dǎo)地方立法者。(4)很多地方立法事務(wù)本身較為復(fù)雜，牽涉面甚廣，立法所依據(jù)的中央立法也較為多元，兼及法律與行政法規(guī)，無法從其法源屬性判斷地方立法權(quán)的分配?？傊愿鶕?jù)論判斷地方立法橫向分工的參考意義極為有限，無力應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)這類新興、復(fù)雜立法事務(wù)。
（二）事項(xiàng)論及其局限
與形式化的根據(jù)論不同，事項(xiàng)論屬于實(shí)質(zhì)性判準(zhǔn)。事項(xiàng)論主張依照立法事務(wù)所屬事項(xiàng)的性質(zhì)分配地方立法權(quán)。具體而言，倘若涉及政治、經(jīng)濟(jì)、外事、司法、群眾生活的重大事項(xiàng)，應(yīng)制定地方性法規(guī)，反之則可制定地方政府規(guī)章。
事項(xiàng)論是當(dāng)前地方立法橫向分工研究的主流范式。有學(xué)者提出地方性法規(guī)調(diào)整的4種事項(xiàng)與地方政府規(guī)章調(diào)整的5種事項(xiàng)；還有學(xué)者提出可制定地方性法規(guī)的9種事項(xiàng)與可制定地方政府規(guī)章的8種事項(xiàng)；更有學(xué)者將所有地方立法事項(xiàng)分為4大類，分別為應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)的12種事項(xiàng)、應(yīng)當(dāng)制定地方政府規(guī)章的10種事項(xiàng)、法規(guī)與規(guī)章共享的6種事項(xiàng)、法規(guī)與規(guī)章互不染指的5種事項(xiàng)，如菜單般具體明了，十分詳盡。盡管如此，事項(xiàng)論的適用范圍與參考價(jià)值依然非常有限。理由有以下3點(diǎn)：(1)從細(xì)節(jié)上看，事項(xiàng)論方案中的某些標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)相當(dāng)模糊，辨識(shí)度不足。例如，學(xué)界一般認(rèn)為，涉及公民權(quán)利、義務(wù)的“重大的”“全局性”“長(zhǎng)遠(yuǎn)性”事項(xiàng)應(yīng)優(yōu)先制定地方性法規(guī)。然而重大的、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性都屬于典型的不確定的法律概念，地方立法往往牽涉利益主體眾多，權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜，社會(huì)影響難以估計(jì)，是否屬于重大的、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性事項(xiàng)無法一概而論。(2)從整體上看，事項(xiàng)論在種類數(shù)目的設(shè)計(jì)上陷入進(jìn)退失據(jù)的困境。若種類數(shù)目過少，則標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)概括，缺乏辨識(shí)度；若種類過多過細(xì)，近乎于列舉，則難免掛一漏萬，無法周延，且標(biāo)準(zhǔn)之間相互沖突的幾率也會(huì)顯著增加。(3)對(duì)于地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章共同立法事項(xiàng)該如何分工，事項(xiàng)論并未給予回應(yīng)。對(duì)于此類事項(xiàng)，是否只能由地方權(quán)力機(jī)關(guān)或地方政府其中一方單獨(dú)立法？若如此，確切該由哪一方立法？是否按照先占原則確定立法權(quán)限？對(duì)于此類事項(xiàng)，如果地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章可以共存，如何避免立法重復(fù)？上述問題均為擺在地方立法者面前的現(xiàn)實(shí)困惑，事項(xiàng)論同樣難以回應(yīng)。
盡管如此，國(guó)內(nèi)學(xué)界依然將事項(xiàng)論作為地方立法橫向分工研究的主流范式，試圖在細(xì)節(jié)上彌補(bǔ)、完善。然而事項(xiàng)論根本不適宜作為地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工的基本方案。
事項(xiàng)論是從央地立法分工研究借鑒而來。立法學(xué)界根據(jù)立法事項(xiàng)的性質(zhì)、重要程度、影響范圍以及調(diào)整方法等標(biāo)準(zhǔn)將國(guó)家縱向立法事權(quán)劃分為中央專屬立法事項(xiàng)、地方專屬立法事項(xiàng)、中央與地方共同立法事項(xiàng)以及剩余立法事項(xiàng)等4類，每一類立法事項(xiàng)當(dāng)中再羅列若干具體事項(xiàng)，由此限定中央與地方的立法權(quán)限。該研究范式適合央地立法分工研究，因其能有效界分中央與地方各自立法權(quán)限范圍，而這是由央地立法分工的根本理念所決定的。央地立法分工的根本理念是堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，由此形成“縱向的法律保留原則”?；诜杀Ａ粼瓌t的硬性約束，某些事項(xiàng)的立法權(quán)限只能歸于中央，中央與地方立法權(quán)限的界限相對(duì)分明，并且中央專屬立法事項(xiàng)和中央與地方共同立法事項(xiàng)在數(shù)量上大致均衡。
然而，縱向立法分工與橫向立法分工在理念上存在重大差別，使得事項(xiàng)論并不適宜移植到地方立法橫向分工研究中成為基本方案。如前所述，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工的行動(dòng)理念是“提升地方治理效能”，由此形成“發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)”與“動(dòng)態(tài)調(diào)整”原則。根據(jù)這兩項(xiàng)原則，特定事項(xiàng)的立法權(quán)歸屬于更具比較優(yōu)勢(shì)的一方，但比較優(yōu)勢(shì)會(huì)隨著機(jī)會(huì)成本的增減隨時(shí)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，特定事項(xiàng)究竟該制定地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章并不能一概而論。由此可見，“發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)”與“動(dòng)態(tài)調(diào)整”原則只能為地方立法橫向分工提供軟性約束，無法將地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法權(quán)限截然分開。這就意味著，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章各自的專屬立法事項(xiàng)都相當(dāng)有限，絕大多數(shù)都屬于雙方共同立法事項(xiàng)。在此背景下，以事項(xiàng)論來研究地方立法橫向分工，理論與實(shí)踐價(jià)值自然十分有限。
總之，根據(jù)論與事項(xiàng)論皆無力妥善解決地方立法橫向分工問題。當(dāng)然，本文也并非主張徹底拋棄既有方案。更恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ菍⒏鶕?jù)與事項(xiàng)作為地方立法橫向分工方案的要素之一，但非核心要素。至于核心要素是什么，則可以從地方數(shù)據(jù)立法實(shí)踐中尋求啟示。
三、地方數(shù)據(jù)立法在橫向分工上的精進(jìn)與啟示
（一）地方數(shù)據(jù)立法在橫向分工上的精進(jìn)
根據(jù)既有研究，以往地方立法橫向分工實(shí)踐中存在的弊端大致有5點(diǎn)：(1)立法形式選擇較為隨意，即對(duì)于同一類事項(xiàng)，有的地方制定的是地方性法規(guī)，有的地方制定的則是地方政府規(guī)章。(2)立法缺位，即在某些事項(xiàng)上地方立法理應(yīng)介入，但地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章均未作出明確規(guī)定，造成立法空白。(3)立法重復(fù)，即地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章在條文表述上重復(fù)、雷同。(4)立法越權(quán)，即地方政府規(guī)章僭越了法律、行政法規(guī)僅授權(quán)給地方性法規(guī)的立法權(quán)。(5)立法比例失衡，即地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章在數(shù)量上不成比例，后者數(shù)量遠(yuǎn)高于前者，加劇了行政立法權(quán)的擴(kuò)張。
為了檢驗(yàn)上述弊端是否延續(xù)到地方數(shù)據(jù)立法實(shí)踐中，筆者在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)以“數(shù)據(jù)”“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“信息資源”為關(guān)鍵詞，截至2024年12月，檢索到現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)49部，其中省級(jí)地方性法規(guī)32部，市級(jí)地方性法規(guī)17部；現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章有42部，其中省級(jí)地方政府規(guī)章23部，市級(jí)地方政府規(guī)章19部。通過立法文本分析可以發(fā)現(xiàn)某些弊端——如立法形式隨意與立法缺位——在地方數(shù)據(jù)立法中依然存在。這固然與現(xiàn)行法律并未對(duì)地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法分工作出明確規(guī)定有關(guān)，學(xué)界所提出的既有分工方案窒礙難行恐怕也難辭其咎。然而更值得關(guān)注的是，除此之外的其他3點(diǎn)問題在地方數(shù)據(jù)立法中已明顯改善，甚至完全消失。
首先，立法重復(fù)的問題已有較大改觀。在納入統(tǒng)計(jì)范圍的52個(gè)省份與城市當(dāng)中，既制定數(shù)據(jù)地方性法規(guī)又制定數(shù)據(jù)地方政府規(guī)章的只有17個(gè)。而在這17個(gè)省份與城市當(dāng)中，絕大多數(shù)地方性法規(guī)屬于綜合性數(shù)據(jù)立法，而所有地方政府規(guī)章都只調(diào)整特定數(shù)據(jù)事務(wù)，如政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、地理空間數(shù)據(jù)、健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)等。雖然調(diào)整的事務(wù)有所重疊，但地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章在內(nèi)容上各有側(cè)重：前者側(cè)重原則性的指導(dǎo)與促進(jìn)，后者則側(cè)重具體執(zhí)行和實(shí)施。除立法目的、法律原則以及前提條件等必要的重復(fù)外，并未發(fā)現(xiàn)地方政府規(guī)章照搬地方性法規(guī)條文表述或僅作少量的非實(shí)質(zhì)性文字改動(dòng)的情形。
其次，立法越權(quán)現(xiàn)象在地方政府規(guī)章的制定中得到有效遏制。地方政府規(guī)章的立法越權(quán)大多體現(xiàn)為在行政處罰、行政許可設(shè)定問題上的越權(quán)。據(jù)觀察，在所有數(shù)據(jù)類地方政府規(guī)章中，只有《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》設(shè)定了警告和罰款，其余地方政府規(guī)章在法律責(zé)任部分要么未規(guī)定行政處罰責(zé)任，要么適用法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行處罰；而所有數(shù)據(jù)類地方政府規(guī)章均未設(shè)定行政許可。
第三，數(shù)據(jù)類地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章在數(shù)量上大體均衡。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行有效的數(shù)據(jù)類地方性法規(guī)共計(jì)49部，數(shù)據(jù)類地方政府規(guī)章共計(jì)42部，地方性法規(guī)在總量上不僅沒有顯著落后于地方政府規(guī)章，反而略微領(lǐng)先?？紤]到地方權(quán)力機(jī)關(guān)在立法資源、立法效率皆遜于地方政府，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章在總量上大體均衡實(shí)屬難得?？傊⑽闯霈F(xiàn)學(xué)者所憂心的人大立法權(quán)旁落、行政立法權(quán)過度擴(kuò)張的困局。
（二）地方數(shù)據(jù)立法模式所蘊(yùn)含的分工思路
地方立法者究竟做了哪些工作使得地方數(shù)據(jù)立法克服了以往地方立法橫向分工中的諸多弊端？對(duì)此可以從兩方面觀察。
一方面，對(duì)地方立法不當(dāng)行為的監(jiān)督與批評(píng)迫使地方立法者注意改正、規(guī)避。為整治、規(guī)范地方立法實(shí)踐中的各種亂象，近年來，我國(guó)從中央到地方建立了以備案審查為核心的一系列監(jiān)督制約機(jī)制。與此同時(shí)，法學(xué)界對(duì)于地方立法實(shí)踐的關(guān)注熱度不斷升溫，不僅深度參與到地方立法的起草、修改工作中，而且對(duì)于地方立法中的不足之處常常直言不諱地及時(shí)指出。在此背景下，地方立法中急功近利、粗制濫造的心理與做法顯著減少，地方立法者更加注重立法的權(quán)限與質(zhì)量。
另一方面，也是更重要的是，地方立法者正在積極探索地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工協(xié)作的新路徑。
在數(shù)據(jù)地方性法規(guī)與數(shù)據(jù)地方政府規(guī)章并立的17個(gè)省份與城市中，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的分工模式可以分為3類。第1類可以稱為“試行—轉(zhuǎn)化”模式，以山西、浙江為典型，其特點(diǎn)是地方政府規(guī)章就特定數(shù)據(jù)事務(wù)先行立法試驗(yàn)，待積累經(jīng)驗(yàn)并時(shí)機(jī)成熟后，再轉(zhuǎn)化成地方性法規(guī)。第2類可稱為“促進(jìn)—管理”模式，以貴陽(yáng)、山東為代表，其特點(diǎn)是地方性法規(guī)側(cè)重示范與定調(diào)，推動(dòng)各方積極參與數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在立法體例上偏于促進(jìn)型立法，而地方政府規(guī)章則側(cè)重將上位法的精神轉(zhuǎn)化為具體的行為規(guī)范，在立法體例上偏于管理型立法。第3類可稱為“綜合—專門”模式，以上海、重慶為范例，其特點(diǎn)是地方性法規(guī)著重規(guī)制一般性、綜合類數(shù)據(jù)事務(wù)，在立法體例上偏于綜合立法，而地方政府規(guī)章則結(jié)合上位法的要求就特定數(shù)據(jù)事務(wù)作出較為專業(yè)與詳盡的規(guī)定，在立法體例上偏于專門立法。
在上述3種模式中，“試行—轉(zhuǎn)化”模式早已為《立法法》與立法學(xué)界廣泛推崇，但“促進(jìn)—管理”模式與“綜合—專門”模式此前并未得到立法學(xué)界的關(guān)注與討論。這些分工模式的出現(xiàn)，顯著降低了地方立法重復(fù)、越權(quán)以及比例失衡等問題發(fā)生的幾率，也為我們思考地方立法橫向分工打開了新的思路。其新穎之處在于，將地方立法橫向分工的重心由權(quán)限轉(zhuǎn)移到權(quán)能。
地方立法橫向分工既有方案的重心是權(quán)限上的分工，試圖以根據(jù)論與事項(xiàng)論為標(biāo)準(zhǔn)，截然劃分地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法權(quán)限。然而如前所述，只有極少數(shù)地方立法事務(wù)能根據(jù)中央立法的明確授權(quán)或中央立法本身的法源屬性來確定立法權(quán)限，專屬地方性法規(guī)立法權(quán)限之事項(xiàng)也屈指可數(shù)，地方權(quán)力機(jī)關(guān)與地方政府的職責(zé)同構(gòu)化使得絕大多數(shù)地方立法事務(wù)都落入二者共享立法權(quán)限范圍之中。換言之，對(duì)于絕大多數(shù)地方立法事務(wù)，無論是地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章都擁有相應(yīng)立法權(quán)限。在此背景下，“什么可以立，什么不能立”的權(quán)限問題變得不那么重要。真正重要的是，對(duì)于共同立法事務(wù)，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分別“能夠怎么立”的權(quán)能問題，亦即在立法中可以采取什么制度、手段或策略。地方數(shù)據(jù)立法實(shí)踐中涌現(xiàn)出來的“促進(jìn)—管理”模式與“綜合—專門”模式就屬于立法權(quán)能分工的探索。而這兩種立法權(quán)能分工模式經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)?zāi)軌蝻@著提升地方治理效能。
1.“促進(jìn)—管理”模式的正當(dāng)性與可行性
在“促進(jìn)—管理”模式下，地方性法規(guī)的立法權(quán)能體現(xiàn)為制定促進(jìn)型立法，地方政府規(guī)章的立法權(quán)能則體現(xiàn)為制定管理型立法。
促進(jìn)型立法與管理型立法是相互映襯的立法體例，兩者的區(qū)別在于立法宗旨與調(diào)整手段。促進(jìn)型立法，也稱勵(lì)進(jìn)型立法，是晚近出現(xiàn)的新型立法體例，以促進(jìn)某些基礎(chǔ)性、薄弱性產(chǎn)業(yè)或鼓勵(lì)某些公益性行為為立法宗旨，對(duì)公民、法人或其他組織采取推動(dòng)、扶持、表彰、獎(jiǎng)勵(lì)等間接、柔性方式作為主要調(diào)整手段。管理型立法，也稱禁限型立法，以規(guī)范行為、維護(hù)秩序?yàn)榱⒎ㄗ谥迹瑢?duì)公民、法人或其他組織采取限制、命令、監(jiān)督、懲罰等直接、剛性方式作為主要調(diào)整手段，屬常規(guī)立法體例。促進(jìn)型立法的法屬性曾飽受質(zhì)疑：促進(jìn)型立法中的法律責(zé)任不夠明確，即使違反某些行為規(guī)范，也未設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任，因而只能算是不完整的法。這其實(shí)是對(duì)促進(jìn)型立法的誤解。促進(jìn)型立法并非不設(shè)定法律責(zé)任，只是在責(zé)任主體與責(zé)任形式上較為特殊：促進(jìn)型立法并不像管理型立法那樣以公民、法人或其他組織為責(zé)任主體，而以政府和公共服務(wù)組織為責(zé)任主體，在責(zé)任形式上偏重政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任、道義責(zé)任，較少設(shè)定民事責(zé)任、行政責(zé)任或刑事責(zé)任。
就數(shù)據(jù)事務(wù)而言，采取“促進(jìn)—管理”分工模式能夠較好地平衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防控。地方立法工作經(jīng)常涉足諸如大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈之類尚處發(fā)育狀態(tài)的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新應(yīng)用領(lǐng)域。立法者對(duì)此類事務(wù)的發(fā)展?jié)摿Α⒎较蚣帮L(fēng)險(xiǎn)往往所知甚少。貿(mào)然制定管理型立法，設(shè)定剛性之條框，有時(shí)非但不能有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，反而將實(shí)踐引向歧路，甚至扼殺在萌芽狀態(tài)。制定促進(jìn)型立法則不會(huì)引致上述問題?！芭c管理型立法相比，促進(jìn)型立法更注重行為的評(píng)價(jià)與引導(dǎo)，更善于運(yùn)用正向激勵(lì)、間接約束等方式發(fā)揮其宣示、指引、預(yù)測(cè)的功能，以促成社會(huì)發(fā)展。”換言之，促進(jìn)型立法堅(jiān)持自主自愿原則，并不會(huì)對(duì)公民、法人及其他組織的行為施加硬性約束，而是通過柔性指引與激勵(lì)發(fā)揮后者的能動(dòng)性，因此制度成本與風(fēng)險(xiǎn)均較低。涉及新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新應(yīng)用領(lǐng)域的事務(wù)制定促進(jìn)型立法，至少有3方面益處。首先，促進(jìn)型立法可以發(fā)揮宣示、定調(diào)的作用，表明地方對(duì)實(shí)踐發(fā)展大力支持的態(tài)度，吸引社會(huì)各界積極參與，共同推動(dòng)實(shí)踐健康高效發(fā)展。其次，促進(jìn)型立法可以發(fā)揮先行、試驗(yàn)的作用，通過制度試錯(cuò)的探索，為管理型立法的出臺(tái)或變革積累經(jīng)驗(yàn)，鋪平道路。最后，促進(jìn)型立法可以發(fā)揮適應(yīng)性、延展性強(qiáng)的特長(zhǎng)，避免立法迅速滯后于實(shí)踐的發(fā)展，損害立法的權(quán)威性與時(shí)效性。盡管存在上述益處，立法者也不應(yīng)完全依賴促進(jìn)型立法，陷入“先鼓勵(lì)—后治理”模式之窠臼，導(dǎo)致出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)堅(jiān)持創(chuàng)新與規(guī)制同步進(jìn)行的“動(dòng)態(tài)規(guī)制”思路，在促進(jìn)型立法頒布實(shí)施的同時(shí)，試驗(yàn)性地制定部分管理型立法，設(shè)定實(shí)踐的底線與行為的邊界以防范風(fēng)險(xiǎn)，并為廣大市場(chǎng)主體提供清晰、穩(wěn)定、可置信的行為預(yù)期，作為激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新和市場(chǎng)活力的基礎(chǔ)性保障。兩者相互補(bǔ)充、“恩威并施”，共同推動(dòng)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新應(yīng)用的健康、有序發(fā)展。
貴州省 數(shù)據(jù)立法的卓越表現(xiàn)證明了“促進(jìn)—管理”分工模式的可行性。貴州省雖屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，但自從成為我國(guó)首個(gè)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)，貴州省在數(shù)據(jù)立法的數(shù)量和質(zhì)量上一直居于國(guó)內(nèi)領(lǐng)先地位。2016年貴州省人大常委會(huì)制定了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，2017年貴陽(yáng)市人大常委會(huì)制定了《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》，這兩部地方性法規(guī)從名稱和內(nèi)容上看都屬于促進(jìn)型立法，發(fā)揮了引領(lǐng)貴州省數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要導(dǎo)向作用。根據(jù)上述地方性法規(guī)所確立的立法精神、方向，貴陽(yáng)市政府先后制定了《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》(2017年)、《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)施辦法》(2018年)及《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放考核暫行辦法》(2018年)。這些地方政府規(guī)章在性質(zhì)上屬于管理型立法，細(xì)化了政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放的實(shí)施舉措與工作規(guī)范，為實(shí)踐的有序開展提供了具體而明確的指引。值得注意的是，上述規(guī)章自出臺(tái)以來幾乎每年都會(huì)修改，以適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要。作為促進(jìn)型立法的地方性法規(guī)與作為管理型立法的地方政府規(guī)章分工協(xié)作，共同推動(dòng)貴州省數(shù)字經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)多年排名全國(guó)第一，在數(shù)據(jù)立法方面為其他省份作出示范表率。
2.“綜合—專門”模式的正當(dāng)性與可行性
在“綜合—專門”模式下，地方性法規(guī)的立法權(quán)能體現(xiàn)為制定綜合立法，地方政府規(guī)章的立法權(quán)能則體現(xiàn)為制定專門立法。專門立法與綜合立法(也稱分散立法與集中立法)的區(qū)別在于獨(dú)立程度與調(diào)整范圍：前者圍繞單一事務(wù)之特性制定單行法律規(guī)范，后者則是將一系列具有相關(guān)性的事務(wù)統(tǒng)一安置于一部大而全的法律規(guī)范當(dāng)中予以合并規(guī)制。
專門立法與綜合立法在規(guī)制效果上各有所長(zhǎng)，可以互為補(bǔ)充。專門立法屬于“量體裁衣”式立法，其優(yōu)勢(shì)在于能夠結(jié)合實(shí)踐的特點(diǎn)，圍繞實(shí)踐各個(gè)環(huán)節(jié)制定具體、有針對(duì)性的規(guī)則，確保實(shí)踐得到妥善規(guī)制。但若為所有立法事務(wù)都制定專門立法也并不可取。一方面，專門立法大多屬于“問題導(dǎo)向立法”，容易“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，導(dǎo)致法律規(guī)范之間缺少有效銜接，部分事務(wù)難以得到切實(shí)規(guī)制。另一方面，專門立法往往交由特定部門起草，受立法專業(yè)素養(yǎng)、前瞻視野以及部門利益的限制與牽絆，專門立法在理解、適用上難免存在沖突。綜合立法則可以彌補(bǔ)專門立法的上述缺陷。這是因?yàn)榫C合立法所使用的核心概念外延較為廣闊，所規(guī)制的事物較為寬泛，并且確立了統(tǒng)一的基本原則、運(yùn)作程序與規(guī)制準(zhǔn)則，從而強(qiáng)化對(duì)相關(guān)事務(wù)的完整覆蓋與有序規(guī)制。綜合立法亦非完美，不僅立法成本所費(fèi)不貲，立法風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨著牽涉事項(xiàng)的廣度呈幾何級(jí)數(shù)倍增。因此，地方立法在立法體例的選擇上應(yīng)堅(jiān)持專門立法與綜合立法并重，即以專門立法為實(shí)踐提供具體、明確的指引，以綜合立法統(tǒng)攝、監(jiān)督專門立法的運(yùn)行，并發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺、填補(bǔ)溝壑的作用。
上海市的數(shù)據(jù)立法實(shí)踐可以為“綜合—專門”分工模式提供現(xiàn)實(shí)背書。在國(guó)內(nèi)地方數(shù)據(jù)立法興起階段，上海市僅圍繞公共數(shù)據(jù)制定了兩部專門立法，在規(guī)范層級(jí)上屬于地方政府規(guī)章，對(duì)于其他數(shù)據(jù)事務(wù)并未予以立法規(guī)制。2021年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模突破40萬億元，而上海市獨(dú)占半壁江山。龐大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)體量孕育了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加之“浦東引領(lǐng)區(qū)建設(shè)”等政策的引領(lǐng)，以及頻繁國(guó)際交流所帶來的前瞻性視野，共同推動(dòng)上海市人大于2021年頒布了具有劃時(shí)代意義的《上海市數(shù)據(jù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《上海條例》)。《上海條例》吸納了此前兩部專門立法以及國(guó)內(nèi)其他地方立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從數(shù)據(jù)權(quán)益保障、公共數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、數(shù)據(jù)資源開發(fā)和應(yīng)用、浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革、長(zhǎng)三角區(qū)域數(shù)據(jù)合作、數(shù)據(jù)安全等方面對(duì)于數(shù)據(jù)實(shí)踐構(gòu)建全方位、立體式的規(guī)制體系，屬于典型的綜合立法?！渡虾l例》出臺(tái)之后，上海市政府又結(jié)合《上海條例》的精神，在現(xiàn)有制度框架的基礎(chǔ)上繼續(xù)制定完善相關(guān)專門立法，建立健全數(shù)據(jù)治理和流通利用體系，形成綜合性地方性法規(guī)與專門性地方政府規(guī)章良性互動(dòng)的立法格局，共同推進(jìn)數(shù)據(jù)立法實(shí)踐的進(jìn)步。
總之，“促進(jìn)—管理”模式與“綜合—專門”模式的出現(xiàn)不僅祛除了以往地方立法橫向分工實(shí)踐中的諸多弊端，而且能顯著提升地方治理效能。這昭示著地方立法橫向分工的關(guān)鍵是地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章如何協(xié)調(diào)，以某種適宜的方式就同一事務(wù)共同立法。就此而論，權(quán)能理應(yīng)取代根據(jù)或事項(xiàng)作為地方立法橫向分工方案的核心要素。
四、地方立法橫向分工的階梯式方案
基于發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、動(dòng)態(tài)調(diào)整以及職權(quán)法定等原則的共同要求，結(jié)合既有分工方案及當(dāng)下地方數(shù)據(jù)立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為恰當(dāng)?shù)牡胤搅⒎M向分工方案應(yīng)當(dāng)是綜合根據(jù)、事項(xiàng)以及權(quán)能等要素構(gòu)建的多維度、立體化、階梯式分工標(biāo)準(zhǔn)體系。該方案通過階層細(xì)分，漸進(jìn)縮小判斷范圍，確保地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工更為明確、科學(xué)、有序。以下是運(yùn)用階梯式方案判斷識(shí)別的具體步驟。
（一）根據(jù)中央立法授權(quán)確定立法權(quán)限
階梯式方案的第一步是根據(jù)中央立法授權(quán)確定立法權(quán)限。
倘若中央立法明確授權(quán)就特定事務(wù)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，則根據(jù)該授權(quán)分配地方立法權(quán)。這是落實(shí)職權(quán)法定原則的應(yīng)有之義。就地方立法橫向分工而言，職權(quán)法定原則中的“法”大致包含4類：(1)《憲法》和《地方組織法》所作的普遍性職權(quán)劃分；(2)《立法法》對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章立法權(quán)限所作的一般規(guī)定；(3)“行政三法”中有關(guān)行政處罰、行政許可以及行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)、規(guī)定權(quán)的一般規(guī)定；(4)特定法律、法規(guī)明確規(guī)定制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的個(gè)別規(guī)定。
倘若中央立法并未明確指示立法職權(quán)的分配，也就無須根據(jù)上位法自身的法源屬性來判斷立法權(quán)之歸屬，因?yàn)檫@不符合發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)與動(dòng)態(tài)調(diào)整原則的要求，徑直轉(zhuǎn)入下一階層的判斷即可。
（二）依照事項(xiàng)的性質(zhì)確定立法權(quán)限
階梯式方案的第二步是依照事項(xiàng)的性質(zhì)確定立法權(quán)限。由此可以將地方立法權(quán)限分為“地方性法規(guī)專屬立法事項(xiàng)”和“地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章共同立法事項(xiàng)”。
倘若立法事務(wù)所屬事項(xiàng)在內(nèi)容與性質(zhì)上只適宜制定地方性法規(guī)，則其為地方性法規(guī)專屬立法事項(xiàng)。這是發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)原則的應(yīng)有之義。依據(jù)地方性法規(guī)的比較優(yōu)勢(shì)，地方性法規(guī)專屬立法事項(xiàng)大致包含3類：(1)限制或剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利，創(chuàng)設(shè)或增加公民、法人和其他組織義務(wù)的事項(xiàng)。(2)涉及審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、工會(huì)、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)等國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體的組織、職權(quán)的事項(xiàng)。(3)地方人大自身運(yùn)作事項(xiàng)，如議事規(guī)則、代表提案處理辦法等。
倘若立法事務(wù)并未涉及上述3類事項(xiàng)，則屬于地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章共同立法事項(xiàng)，此時(shí)須轉(zhuǎn)入下一階層的判斷。
（三）依據(jù)實(shí)踐成熟與否確定立法權(quán)能
階梯式方案的第三步是根據(jù)事務(wù)所屬實(shí)踐成熟與否確定地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章各自的立法權(quán)能。倘若實(shí)踐尚未成熟，可以采用“促進(jìn)—管理”分工模式，即圍繞該事務(wù)制定促進(jìn)型地方性法規(guī)與管理型地方政府規(guī)章；倘若實(shí)踐已基本成熟，應(yīng)采用“綜合—專門”分工模式，即圍繞該事務(wù)制定綜合性地方性法規(guī)與專門性地方政府規(guī)章。這是發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)與動(dòng)態(tài)調(diào)整原則的共同要求。
1.實(shí)踐尚未成熟：“促進(jìn)—管理”模式
倘若實(shí)踐尚未成熟，可以采用“促進(jìn)—管理”分工模式，即圍繞該事務(wù)制定促進(jìn)型地方性法規(guī)與管理型地方政府規(guī)章，從而在防控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)推動(dòng)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新應(yīng)用領(lǐng)域健康可持續(xù)發(fā)展。
之所以將制定促進(jìn)型立法之權(quán)能分配給地方性法規(guī)，是因?yàn)槠涓弑容^優(yōu)勢(shì)。首先，地方性法規(guī)效力位階高，權(quán)威性強(qiáng)，制定促進(jìn)型立法可以充分發(fā)揮其宣示、定調(diào)功能。其次，促進(jìn)型立法強(qiáng)調(diào)政府在實(shí)踐培育中的服務(wù)功能與作為義務(wù)，為政府設(shè)定新的職責(zé)，由地方權(quán)力機(jī)關(guān)而非政府制定促進(jìn)型立法可以避免政府推諉卸責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督。最后，受困于時(shí)間精力與立法程序，地方性法規(guī)的立法周期通常較長(zhǎng)，采用促進(jìn)型立法的形式并不需要頻繁修改，有助于維護(hù)地方立法權(quán)威與公信力。
將制定相關(guān)管理型立法的權(quán)能分配給地方政府規(guī)章，也是因?yàn)榇祟惞芾硇土⒎▽?duì)立法能力提出了特殊要求。一方面，立法者應(yīng)當(dāng)對(duì)于領(lǐng)域前沿較為熟稔，掌握立法所需的特殊知識(shí)或技能；另一方面，立法者還必須能夠緊跟實(shí)踐的發(fā)展、演變，及時(shí)修改、補(bǔ)充相應(yīng)規(guī)則，避免不合時(shí)宜的規(guī)則阻滯實(shí)踐進(jìn)步?；谏鲜鲆?，此類管理型立法交由地方政府制定顯然更具比較優(yōu)勢(shì)。一則，地方政府日常工作處于實(shí)踐一線，積累了豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，磨練出較高的技能素養(yǎng)，信息與專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)更利于其制定出適應(yīng)改革、創(chuàng)新要求的管理型立法。二則，地方政府規(guī)章的制定、修改、廢止在程序上相對(duì)簡(jiǎn)捷，可以應(yīng)對(duì)事態(tài)的演變迅速做出回應(yīng)、調(diào)整，相較于人大立法在靈活性上優(yōu)勢(shì)明顯。
需要強(qiáng)調(diào)的是，“促進(jìn)—管理”分工模式只適合實(shí)踐尚未成熟的立法事務(wù)?；凇皠?dòng)態(tài)調(diào)整”原則，倘若經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)踐趨于成熟，分工模式也當(dāng)有所調(diào)整。這是因?yàn)榇龠M(jìn)型立法本質(zhì)上是一種應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的政策工具，當(dāng)相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)已初具規(guī)模，發(fā)展態(tài)勢(shì)基本明朗，競(jìng)爭(zhēng)格局相對(duì)穩(wěn)定后，政府的各種鼓勵(lì)、扶持措施也應(yīng)該及時(shí)退出，以避免對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)，誘發(fā)政策套利或?qū)ぷ怙L(fēng)險(xiǎn)。
2.實(shí)踐基本成熟：“綜合—專門”模式
倘若實(shí)踐已基本成熟，應(yīng)采用“綜合—專門”分工模式，即圍繞該事務(wù)制定綜合性地方性法規(guī)與專門性地方政府規(guī)章，以保障相關(guān)事務(wù)獲得全方位且有針對(duì)性的立法規(guī)制。
立法事務(wù)所屬實(shí)踐是否“成熟”不存在明確、絕對(duì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。成熟并不意味實(shí)踐已經(jīng)固化、定型。相反，任何成熟的實(shí)踐依然處在發(fā)展演變當(dāng)中，只是發(fā)展演變的過程不再劇烈，立法者可以窺測(cè)其大致方向。具體而言，判斷立法事務(wù)所屬實(shí)踐成熟的指標(biāo)大致有三：(1)立法事務(wù)所屬實(shí)踐已形成較為穩(wěn)定且規(guī)范的運(yùn)作模式；(2)理論界與實(shí)務(wù)人士對(duì)于立法事務(wù)所屬實(shí)踐的未來發(fā)展路線已達(dá)成廣泛共識(shí)；(3)覆蓋該立法事務(wù)的中央立法已經(jīng)出臺(tái)。
以上述3項(xiàng)指標(biāo)觀之，2021年堪當(dāng)我國(guó)數(shù)據(jù)實(shí)踐基本成熟之年與地方數(shù)據(jù)立法轉(zhuǎn)型之年。在此之前，數(shù)據(jù)法律實(shí)踐尚處于摸索階段，中央立法空缺，地方立法大多采取“促進(jìn)—管理”模式。隨著2021年《數(shù)據(jù)安全法》與《個(gè)人信息保護(hù)法》頒布實(shí)施，我國(guó)數(shù)據(jù)法律制度的頂層設(shè)計(jì)宣告初步完成。在中央立法補(bǔ)位并提供指引的同時(shí)，地方數(shù)據(jù)立法在數(shù)據(jù)資源共享開放、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育、數(shù)據(jù)安全保障、數(shù)據(jù)區(qū)域合作治理等方面已形成相對(duì)穩(wěn)定且規(guī)范化的運(yùn)作模式，這標(biāo)志著數(shù)據(jù)法律實(shí)踐已基本成熟，地方立法分工模式也隨之轉(zhuǎn)型為“綜合—專門”模式。
之所以將相關(guān)專門立法的制定權(quán)分配給地方政府規(guī)章、相關(guān)綜合立法的制定權(quán)分配給地方性法規(guī)，也是出于發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)之考慮。制定專門立法要求立法者對(duì)立法事務(wù)所屬實(shí)踐的痛點(diǎn)、難點(diǎn)切實(shí)把握，并通曉相關(guān)專業(yè)技術(shù)規(guī)范，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行精細(xì)化立法作業(yè)。作為業(yè)務(wù)能力更強(qiáng)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)更豐富的行政機(jī)關(guān)，地方政府顯然更適合完成此項(xiàng)工作。制定綜合立法則要求立法者擁有廣泛的立法權(quán)限，能夠整合、調(diào)度各方資源，在此基礎(chǔ)上編織疏而不漏的恢恢法網(wǎng)。在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中地位更崇高、立法權(quán)限更廣泛、政治資源更豐沛的地方權(quán)力機(jī)關(guān)自然更適宜承擔(dān)此項(xiàng)任務(wù)。
對(duì)于階梯式方案第三步的理解與適用，需補(bǔ)充說明3點(diǎn)：(1)第三步是整個(gè)階梯式方案中最重要的一步，立法權(quán)能也是方案的核心要素，這是因?yàn)榻^大多數(shù)地方立法事務(wù)都需要經(jīng)過第三步，經(jīng)由立法權(quán)能之確定最終達(dá)成地方立法的橫向分工；(2)實(shí)踐成熟與否并不存在絕對(duì)清晰的節(jié)點(diǎn)，因而某些促進(jìn)型立法同時(shí)也屬于綜合立法，某些管理型立法也兼具專門立法之屬性；(3)對(duì)于地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章共同立法事項(xiàng)，倘若僅制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章其中之一即可為實(shí)踐提供妥善規(guī)制，則毋須兩者并立，以節(jié)約立法資源。
至此，基于《憲法》有關(guān)規(guī)定以及地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工的基本原則，本文構(gòu)建出地方立法橫向分工的階梯式方案。其操作規(guī)程匯總?cè)缦拢?1)根據(jù)中央立法授權(quán)確定立法權(quán)限，倘若中央立法未明確指示，則轉(zhuǎn)入下一步；(2)依照事項(xiàng)的性質(zhì)確定立法權(quán)限，倘若立法事務(wù)并非地方性法規(guī)專屬立法事項(xiàng)，則屬于地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的共同立法事項(xiàng)，此時(shí)轉(zhuǎn)入下一步；(3)根據(jù)事務(wù)所屬實(shí)踐成熟與否確定地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章各自的立法權(quán)能，倘若實(shí)踐尚未成熟，地方性法規(guī)應(yīng)制定促進(jìn)型立法，地方政府規(guī)章應(yīng)制定管理型立法；倘若實(shí)踐已基本成熟，地方性法規(guī)應(yīng)制定綜合立法，地方政府規(guī)章應(yīng)制定專門立法。
結(jié)語(yǔ)
亞當(dāng)·斯密曾言，分工是提高生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。這一論斷延伸到立法領(lǐng)域依然成立。在地方立法工作中，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的恰當(dāng)分工能夠有效約束地方?jīng)Q策恣意，提升地方立法質(zhì)量與治理效能，推動(dòng)地方法治建設(shè)。既有分工方案以“根據(jù)”和“事項(xiàng)”為要素，試圖截然劃分地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法權(quán)限，其適用范圍與參考價(jià)值十分有限。基于對(duì)地方數(shù)據(jù)立法實(shí)踐的觀察與反思，本文認(rèn)為地方立法橫向分工的重心并非“權(quán)限劃分”而是“權(quán)能協(xié)作”，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建以“根據(jù)”與“事項(xiàng)”為前導(dǎo)、以“權(quán)能”為核心的階梯式標(biāo)準(zhǔn)體系，作為地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章分工的更新優(yōu)化方案。在建言立法實(shí)務(wù)之余，本文也希望借此引起學(xué)界對(duì)立法權(quán)能問題的重視，后者或?qū)⒊蔀榱⒎▽W(xué)研究的新突破口。
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