范志勇中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委副書(shū)記、教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員
本文字?jǐn)?shù)：3075字
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特朗普第二任期以來(lái)，美國(guó)政府以貿(mào)易逆差或非對(duì)等貿(mào)易政策為借口對(duì)眾多國(guó)家發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)。這與二戰(zhàn)之后美國(guó)長(zhǎng)期標(biāo)榜的自由貿(mào)易理念形成“發(fā)夾彎”，改變了人們對(duì)美國(guó)貿(mào)易政策的基本認(rèn)知。實(shí)際上，美國(guó)建國(guó)之后，在不同發(fā)展階段長(zhǎng)期通過(guò)關(guān)稅和補(bǔ)貼等手段實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，絕非自身標(biāo)榜的“自由貿(mào)易、自由競(jìng)爭(zhēng)”。當(dāng)前的高關(guān)稅無(wú)非是美國(guó)歷史上高關(guān)稅和貿(mào)易保護(hù)傳統(tǒng)“借尸還魂”而已，因此研究美國(guó)貿(mào)易政策的發(fā)展歷史對(duì)于我們理解美國(guó)當(dāng)期的貿(mào)易政策具有重要意義。
本系列研究就在于通過(guò)梳理美國(guó)建國(guó)以來(lái)200多年關(guān)稅歷史，揭示美國(guó)關(guān)稅政策制定的歷史邏輯，為我們當(dāng)前理解美國(guó)的關(guān)稅政策提供鏡鑒。
一、美國(guó)第一部關(guān)稅法案的立法原則
1776年美國(guó)宣布擺脫英國(guó)殖民獨(dú)立（巧合這一年也是亞當(dāng)·斯密出版《國(guó)富論》的時(shí)間，亞當(dāng)·斯密的思想對(duì)美國(guó)最初的關(guān)稅制定產(chǎn)生了較大影響）。1789正式聯(lián)邦政府建立后首先面臨的最重要問(wèn)題是如何增加財(cái)政收入，以支持聯(lián)邦政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和償還獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間的公共債務(wù)。與其他稅收相比，關(guān)稅具有征收成本低和政治壓力小的優(yōu)勢(shì)。由于國(guó)際貿(mào)易集中在幾個(gè)大型海港發(fā)生，只需要很少的政府雇員就能有效征收關(guān)稅，征收關(guān)稅的行政成本只占關(guān)稅收入的4%。相比之下，征收國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅需要眾多收稅員分散到全國(guó)各地，行政成本達(dá)到稅收總收入的20%[1]。除此之外，在當(dāng)時(shí)信息閉塞的情形下消費(fèi)者無(wú)從分辨產(chǎn)品價(jià)格上升有多大程度是由關(guān)稅造成的，關(guān)稅相對(duì)于其他稅收面臨的政治壓力明顯小的多。鑒于這些原因，美國(guó)聯(lián)邦政府在建國(guó)初期建立了以關(guān)稅為主的稅收體系。美國(guó)第一任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓實(shí)現(xiàn)了美國(guó)國(guó)家稅收體制主要由各州征收直接稅（人頭稅和土地稅）向聯(lián)邦政府征收關(guān)稅的轉(zhuǎn)向。1792年關(guān)稅收入（包括進(jìn)口產(chǎn)品和對(duì)航運(yùn)業(yè)的噸位稅）為340萬(wàn)美元，占到美國(guó)總財(cái)政收入370萬(wàn)美元的92%。與此同時(shí)各州直接稅下調(diào)，民眾的稅負(fù)感受顯著降低。18世紀(jì)80年代后經(jīng)常發(fā)生的抵制州稅的運(yùn)動(dòng)在18世紀(jì)90年代基本上消失了。
整體來(lái)看，在建國(guó)初期，受亞當(dāng)·斯密自由貿(mào)易思想的影響，美國(guó)的政策制定者普遍支持國(guó)家之間的自由開(kāi)放貿(mào)易。但必須要說(shuō)明的是，當(dāng)時(shí)“自由貿(mào)易”的概念并不代表零關(guān)稅或者對(duì)貿(mào)易沒(méi)有任何限制。政府為財(cái)政收入目的對(duì)貿(mào)易征稅是當(dāng)時(shí)通常的做法并且獲得廣泛的理解?！白杂少Q(mào)易”是指一個(gè)國(guó)家的商人可以去自己想去的地方做生意，只要如數(shù)納稅，就不應(yīng)遇到歧視性的禁止或殖民地特惠規(guī)定。此外各國(guó)可以征收進(jìn)口關(guān)稅并對(duì)航運(yùn)進(jìn)行管理，但應(yīng)該采取非歧視的方式。亞當(dāng)·斯密自由貿(mào)易思想也包含了保護(hù)與國(guó)防關(guān)系重大產(chǎn)業(yè)（例如航運(yùn)業(yè)）以及采取對(duì)等政策或者對(duì)外國(guó)貿(mào)易壁壘采取報(bào)復(fù)的例外。
1789年美國(guó)聯(lián)邦政府成立后迅速通過(guò)了第一部關(guān)稅法案。在立法過(guò)程中，麥迪遜（后任美國(guó)第四任總統(tǒng)）強(qiáng)調(diào)在遵循“自由貿(mào)易”原則的同時(shí)，關(guān)稅立法應(yīng)該包含三種例外情形：包括可以為增加財(cái)政收入提高關(guān)稅；為迫使對(duì)方國(guó)家對(duì)等開(kāi)放港口可以對(duì)外國(guó)船只征收更高的噸位稅；出于國(guó)防需要可以采取保護(hù)性關(guān)稅。盡管當(dāng)時(shí)也有議員指出通過(guò)關(guān)稅支持幼稚產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題，但由于各州利益分歧過(guò)大，無(wú)法認(rèn)同通過(guò)公共資金支持特定行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代理念，因此此時(shí)還不是美國(guó)制定關(guān)稅的首要考慮對(duì)象。華盛頓總統(tǒng)于1789年7月4日簽署了關(guān)稅法案，使之成為聯(lián)邦政府實(shí)施的第二部法律，并于1789年8月1日起生效[2]。
關(guān)稅法案通過(guò)后，1790年起為擴(kuò)大財(cái)政收入，美國(guó)開(kāi)始第一輪提高關(guān)稅。1792年國(guó)會(huì)把基本從價(jià)關(guān)稅提高至7.5%。1794年又把這部分稅率提高了2.5個(gè)百分點(diǎn)，使基本稅率提至10%。1797年，國(guó)會(huì)再度把基本稅率提高至12.5%。與此同時(shí)，部分商品的從量稅率也有所提升。整體來(lái)看，1790年至1791年建國(guó)初期美國(guó)的平均關(guān)稅率約12%，數(shù)年后在18世紀(jì)90年代中期迅速提高至20%左右。
二、產(chǎn)業(yè)政策的首次嘗試：漢密爾頓《關(guān)于制造業(yè)的報(bào)告》
提到美國(guó)最初的產(chǎn)業(yè)政策，不得不提到漢密爾頓《關(guān)于制造業(yè)的報(bào)告》（簡(jiǎn)稱《漢密爾頓報(bào)告》）。為促進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展，在總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的要求下，首任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓于1791年12月提交了著名的《關(guān)于制造業(yè)問(wèn)題的報(bào)告》，成為美國(guó)歷史上最重要和最具影響力的政策文件之一。
《漢密爾頓報(bào)告》不僅全面論證了政府促進(jìn)國(guó)內(nèi)制造業(yè)的必要性，還提供了具體的政策建議。從產(chǎn)業(yè)政策的必要性來(lái)看：第一，美國(guó)商品出口面臨歐洲國(guó)家大量不公平限制，需要發(fā)展自身制造業(yè)改善與歐洲強(qiáng)國(guó)的不平等地位；第二，根據(jù)歷史教訓(xùn)（由于是美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)）以及當(dāng)時(shí)歐洲各國(guó)幾乎毫無(wú)例外地通過(guò)貿(mào)易管制服務(wù)于本國(guó)商人和制造業(yè)的現(xiàn)實(shí)，漢密爾頓認(rèn)為需要通過(guò)“政府的刺激與庇護(hù)”來(lái)克服美國(guó)發(fā)展制造業(yè)的各種困境。這些困難不僅包括新興國(guó)家制造業(yè)發(fā)展面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；還有“其他國(guó)家政府給本國(guó)制造商的好處和補(bǔ)貼”造成的不利因素。漢密爾頓認(rèn)為，如果沒(méi)有政府的扶持和保護(hù)，新興市場(chǎng)國(guó)家企業(yè)與發(fā)達(dá)國(guó)家成熟企業(yè)之間差距必定會(huì)大到阻礙新興經(jīng)濟(jì)體企業(yè)的成功發(fā)展。
在具體政策上，漢密爾頓提出政府促進(jìn)國(guó)內(nèi)制造業(yè)發(fā)展的可行措施包括進(jìn)口關(guān)稅、貨幣獎(jiǎng)勵(lì)（補(bǔ)貼）、專利和其他措施等等。其中，漢密爾頓認(rèn)為獎(jiǎng)勵(lì)（補(bǔ)貼）是鼓勵(lì)制造業(yè)的最有效的手段。補(bǔ)貼作為促進(jìn)制造業(yè)手段的主要優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：第一，補(bǔ)貼能增加企業(yè)盈利機(jī)會(huì)，減小損失風(fēng)險(xiǎn)；第二，與保護(hù)性高關(guān)稅不同，補(bǔ)貼不會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)稀缺；第三，補(bǔ)貼能促進(jìn)出口，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)廠商的潛在市場(chǎng)規(guī)模。相反，漢密爾頓認(rèn)為關(guān)稅會(huì)同時(shí)庇護(hù)高效和低效的廠商，使消費(fèi)者付出更高的價(jià)格，并會(huì)鼓勵(lì)逃稅和走私，削減政府財(cái)政收入。如果必須采用保護(hù)性關(guān)稅的話，漢密爾頓主張對(duì)最終品提高關(guān)稅，而對(duì)原材料降低關(guān)稅。然而由于國(guó)會(huì)的反對(duì)，《漢密爾頓報(bào)告》并未轉(zhuǎn)化為正式法案，但其對(duì)后續(xù)的政策制定產(chǎn)生了重大影響。
三、美國(guó)早期主要政黨關(guān)于貿(mào)易政策的分歧
美國(guó)建國(guó)之初正值第一次工業(yè)革命初期，雖然美國(guó)政府整體支持“自由貿(mào)易”，但當(dāng)時(shí)兩大黨派在貿(mào)易政策議題上存在尖銳矛盾。以華盛頓和漢密爾頓為代表的聯(lián)邦黨主要代表來(lái)自紐約和新英格蘭等商業(yè)州的利益。[3]同時(shí)，作為執(zhí)政黨迫切需要維持財(cái)政收入的穩(wěn)定，因此盡管面對(duì)英國(guó)嚴(yán)重的歧視性貿(mào)易政策，聯(lián)邦黨仍希望維持同歐洲強(qiáng)國(guó)（主要是英國(guó)）的友好商業(yè)聯(lián)系。在關(guān)稅政策方面，主張通過(guò)溫和關(guān)稅鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)制造業(yè)發(fā)展的同時(shí)，維持關(guān)稅收入穩(wěn)定。
而以杰斐遜和麥迪遜為代表的民主共和黨逐漸成為制造業(yè)利益的代表，主張通過(guò)高關(guān)稅和歧視性貿(mào)易政策反擊外國(guó)（主要是英國(guó)）對(duì)美國(guó)的歧視性貿(mào)易政策 。[4][5]這一時(shí)期美國(guó)兩大政黨關(guān)于關(guān)稅和產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論對(duì)日后美國(guó)的關(guān)稅政策和傳統(tǒng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。1800年之前，美國(guó)政府整體維持對(duì)外溫和的關(guān)稅政策，并且通過(guò)《杰伊條約》維持了與英國(guó)之間的和平關(guān)系。1800年之后隨著共和民主黨上臺(tái)和杰斐遜就任總統(tǒng)，美國(guó)政府關(guān)稅政策逐漸強(qiáng)硬，甚至發(fā)動(dòng)了美國(guó)建國(guó)后第一次貿(mào)易禁運(yùn)和貿(mào)易戰(zhàn)爭(zhēng)。
表1、美國(guó)建國(guó)初期主要黨派關(guān)稅政策的分歧
整體來(lái)看，建國(guó)初期美國(guó)的政策制定者受亞當(dāng)·斯密思想的影響，傾向于支持“自由貿(mào)易”。但是在實(shí)現(xiàn)增加財(cái)政收入、應(yīng)對(duì)歧視性貿(mào)易政策和發(fā)展國(guó)防力量等例外情形，允許采用高關(guān)稅政策。這一時(shí)期，首任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓也提出《關(guān)于制造業(yè)的報(bào)告》，希望推動(dòng)通過(guò)補(bǔ)貼和關(guān)稅政策發(fā)展制造業(yè)。由于美國(guó)各地方利益的沖突，當(dāng)時(shí)的國(guó)會(huì)對(duì)補(bǔ)貼持采取了堅(jiān)決的反對(duì)立場(chǎng)，但是對(duì)高關(guān)稅予以了支持。這一時(shí)期，美國(guó)主要的執(zhí)政黨對(duì)于貿(mào)易政策，特別是圍繞著與當(dāng)時(shí)歐洲強(qiáng)國(guó)（英國(guó)和法國(guó)）之間的貿(mào)易關(guān)系也展開(kāi)激烈爭(zhēng)論。隨著1800年之后，美國(guó)執(zhí)政黨由聯(lián)邦黨轉(zhuǎn)為民主共和黨，美國(guó)的關(guān)稅和貿(mào)易政策也出現(xiàn)了重大調(diào)整。
[1]本文歷史數(shù)據(jù)如無(wú)特殊說(shuō)明，引用自《貿(mào)易的沖突》，中信出版集團(tuán)，2019年。
[2]美國(guó)第一部關(guān)稅包含三個(gè)部分：對(duì)少部分產(chǎn)品（36種）征收從量關(guān)稅，對(duì)大多數(shù)產(chǎn)品征收從價(jià)關(guān)稅，而對(duì)少數(shù)物品免稅。
[3]聯(lián)邦黨是1792年到1816年期間存在的一個(gè)美國(guó)政黨，由美國(guó)首任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓成立。聯(lián)邦黨主張?jiān)鰪?qiáng)聯(lián)邦政府的權(quán)力。
[4]民主共和黨是美國(guó)建國(guó)初期的主要政黨之一，由托馬斯·杰斐遜和詹姆斯·麥迪遜在1790年代創(chuàng)建。與聯(lián)邦黨相比，民主共和黨更強(qiáng)調(diào)各州的權(quán)力。1825年之后民主共和黨發(fā)生內(nèi)訌逐漸分裂解體。
[5]在建國(guó)早期，杰斐遜和麥迪遜一度認(rèn)為美國(guó)應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)，反對(duì)發(fā)展制造業(yè)。但是隨著制造業(yè)部門對(duì)聯(lián)邦黨的關(guān)稅政策不滿轉(zhuǎn)向支持民主共和黨，該黨逐漸成為制造業(yè)部門的代表。
文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場(chǎng)。
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