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楊成長系中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事、申萬宏源首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

區(qū)域市場是組成全國統(tǒng)一大市場的基本單元，區(qū)域循環(huán)通過打破地理邊界與行政藩籬，借助基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、跨區(qū)域規(guī)則的互認(rèn)以及市場標(biāo)準(zhǔn)的銜接來推動(dòng)要素自由流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，從而降低市場交易成本，暢通國內(nèi)大循環(huán)。

進(jìn)一步消除各類區(qū)域隱形壁壘

進(jìn)一步消除各類區(qū)域隱形壁壘，完善對地方政府政績的考核方式，引導(dǎo)區(qū)域之間形成良性競爭生態(tài)。以城市群為載體，加快形成城市群內(nèi)跨行政區(qū)域的常態(tài)化監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，著力解決區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一致的難題，以基礎(chǔ)設(shè)施的高效連通推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展邁上新臺(tái)階。加快構(gòu)建和完善不同區(qū)域間的利益補(bǔ)償機(jī)制，縮小區(qū)域差異，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)平衡發(fā)展

消除區(qū)域壁壘、暢通區(qū)域循環(huán)是激發(fā)區(qū)域市場活力和推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要內(nèi)容。

暢通區(qū)域循環(huán)包含區(qū)域良性競爭、區(qū)域有效合作和區(qū)域差異化發(fā)展三個(gè)層次的內(nèi)涵，良性的區(qū)域競爭是激發(fā)區(qū)域主體發(fā)展活力的重要抓手，區(qū)域之間的有效合作是實(shí)現(xiàn)區(qū)域互聯(lián)互通的有效舉措，引導(dǎo)區(qū)域發(fā)掘差異化比較優(yōu)勢是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。在暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)和新型產(chǎn)業(yè)循環(huán)的基礎(chǔ)上，本文從地理視角出發(fā)，重點(diǎn)聚焦區(qū)域發(fā)展中的隱形壁壘、無效內(nèi)卷及協(xié)調(diào)發(fā)展難題，為推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，全面釋放內(nèi)需市場潛力提供區(qū)域視角的參考。

一

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要內(nèi)容

區(qū)域市場活力直接決定全國市場運(yùn)行的效率，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為區(qū)域循環(huán)的核心內(nèi)容，其包含三個(gè)層次的內(nèi)涵：一是區(qū)域競爭。各地方政府間相互借鑒、爭先創(chuàng)優(yōu)的良性競爭格局是過去40多年推動(dòng)我國改革開放和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，是中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度的重要組成內(nèi)容。二是區(qū)域合作。當(dāng)前國際競爭在很多時(shí)候表現(xiàn)為城市群競爭力的較量，城市群、都市圈已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，如何加強(qiáng)跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)和合作，讓城市發(fā)展更好融入到城市群中已成為影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要因素。三是區(qū)域差異化發(fā)展。差異化發(fā)展是在承認(rèn)資源環(huán)境稟賦差異的前提下，通過主體功能區(qū)等制度安排引導(dǎo)各區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展的重要舉措，是化解地方同質(zhì)化競爭，推動(dòng)區(qū)域特色優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為全國性競爭力的關(guān)鍵一環(huán)。

近年來，圍繞破除準(zhǔn)入門檻、整治招商內(nèi)卷、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同，我國部署了多項(xiàng)重大改革舉措，在消除區(qū)域壁壘、推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)上取得顯著成效。2022年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》完善了相關(guān)政策總體框架，提出“五統(tǒng)一”“一破除”的要求。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2025年政府工作報(bào)告都對統(tǒng)一大市場建設(shè)作出進(jìn)一步部署，《公平競爭審查條例》《關(guān)于完善市場準(zhǔn)入制度的意見》等一攬子關(guān)系長遠(yuǎn)的政策舉措先后出臺(tái)。特別是2024年12月印發(fā)的《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》，從操作層面對各地加快融入全國統(tǒng)一大市場建設(shè)提出了框架性指導(dǎo)和階段性工作要求，從要求、禁止、鼓勵(lì)三個(gè)維度強(qiáng)化正向引導(dǎo)和負(fù)面約束。全國統(tǒng)一大市場建設(shè)已從制度框架搭建進(jìn)入深化落實(shí)階段，一批突出問題得到初步整治，對穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期、釋放市場活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通發(fā)揮了重要作用。

近年來，區(qū)域經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)，在協(xié)調(diào)合作上也呈現(xiàn)出一些新特征和新挑戰(zhàn)。首先，各地為實(shí)現(xiàn)爭先發(fā)展，區(qū)域之間過度競爭的現(xiàn)象日漸凸顯。各地基于區(qū)域保護(hù)形成的隱形壁壘、招商內(nèi)卷已成為影響市場經(jīng)營主體自由流動(dòng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)鍵因素。其次，跨行政區(qū)域的溝通協(xié)調(diào)仍較困難。不同區(qū)域之間除了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通外，還需進(jìn)一步打破行政壁壘這一影響城市群競爭力的重要瓶頸，推進(jìn)城市群融合統(tǒng)一發(fā)展。最后，區(qū)域差異化發(fā)展后，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)帶、生態(tài)帶與城市工業(yè)帶之間的區(qū)域收入差距日漸拉大，亟待完善區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制、縮小區(qū)域差距，推進(jìn)社會(huì)整體均衡發(fā)展。如何破解上述三大難題，構(gòu)建區(qū)域良性競合模式，成為暢通區(qū)域循環(huán)、提升全國統(tǒng)一大市場效能的關(guān)鍵所在。

二

破除區(qū)域隱形壁壘和招商內(nèi)卷，推進(jìn)區(qū)域良性有序競爭

近年來，我國區(qū)域營商環(huán)境得到明顯改善，但區(qū)域隱形壁壘及招商內(nèi)卷等現(xiàn)象仍有發(fā)生。要加快消除各類區(qū)域隱形壁壘，引導(dǎo)地方充分挖掘比較優(yōu)勢，走出無效招商內(nèi)卷，形成區(qū)域有序競爭的良性格局。

（一）近年來我國持續(xù)推進(jìn)營商環(huán)境改革，在消除市場壁壘，推進(jìn)區(qū)域良性競爭上取得顯著成效

一是全面清理含有地方保護(hù)、市場分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策，打通市場準(zhǔn)入退出、要素配置等方面的卡點(diǎn)堵點(diǎn)；嚴(yán)格限制商品要素跨區(qū)域流動(dòng)或強(qiáng)制企業(yè)本地登記注冊行為，嚴(yán)禁以“內(nèi)循環(huán)”名義實(shí)施地區(qū)封鎖。

二是綜合整治“內(nèi)卷式”競爭，劃定政策優(yōu)惠紅線底線，要求不得違規(guī)實(shí)施招商引資優(yōu)惠政策，避免因過度競爭導(dǎo)致資源浪費(fèi)和市場扭曲，引導(dǎo)地方招商引資行為回歸理性。

三是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同布局，指導(dǎo)各地根據(jù)基礎(chǔ)條件和科學(xué)定位，明確區(qū)域功能分工，避免過度同質(zhì)化競爭和產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)；建立地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目協(xié)調(diào)合作機(jī)制，促進(jìn)東中西部產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)與合理布局。

（二）區(qū)域隱形壁壘與招商內(nèi)卷現(xiàn)象仍然存在

目前不同區(qū)域市場之間的分割現(xiàn)象尚未完全消除，企業(yè)主體，尤其是民營企業(yè)跨區(qū)域投資仍面臨諸多隱形壁壘。一是部分地區(qū)政策執(zhí)行不到位，仍設(shè)置不合理?xiàng)l件排斥、限制或者禁止本地經(jīng)營主體向外地提供商品和服務(wù)，限制商品和要素跨區(qū)域自由流動(dòng)。二是有的地方以定向補(bǔ)貼、地方推薦目錄等形式強(qiáng)化對本地產(chǎn)品或特定產(chǎn)品保護(hù)，變相限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場。近年來，仍有個(gè)別城市發(fā)文鼓勵(lì)企業(yè)向市內(nèi)企業(yè)優(yōu)先采購產(chǎn)品服務(wù)，并按年度采購結(jié)算額進(jìn)行扶持補(bǔ)貼。三是妨礙經(jīng)營主體依法平等準(zhǔn)入、退出和遷移的現(xiàn)象仍較顯著。有的地方政府為爭搶稅源以強(qiáng)制注冊為準(zhǔn)入條件，有的通過增設(shè)審批條件、暫停辦理流程、故意拖延辦理、違規(guī)開展檢查等為經(jīng)營主體跨區(qū)域經(jīng)營或遷移設(shè)置障礙。

同時(shí)，近年來區(qū)域間過度競爭形成的招商內(nèi)卷現(xiàn)象也較為明顯。部分地方招商引資競爭已演變?yōu)椤罢吒傎悺?，在“你有我更多”的競爭策略推?dòng)下，很多優(yōu)惠政策已經(jīng)超過當(dāng)?shù)貙?shí)際承受能力。一些地區(qū)患上“招商急躁癥”，一味緊盯大企業(yè)，對“風(fēng)口”、頭部企業(yè)項(xiàng)目的爭奪情有獨(dú)鐘，對于有長期發(fā)展前景、能較好對接本地資源、解決更多人口就業(yè)的中小微企業(yè)則關(guān)注較少。與此同時(shí)，一些地方在招商引資過程中，重?cái)?shù)量不重質(zhì)量的現(xiàn)象也較突出，不少地方政府在招商考核中更看重引進(jìn)投資額，對引進(jìn)項(xiàng)目的質(zhì)量、成長性不夠重視，招商“前熱后冷”，缺少對招商的全過程監(jiān)督和事后追責(zé)。

（三）要進(jìn)一步消除各類區(qū)域隱形壁壘，完善對地方政府政績的考核方式，引導(dǎo)區(qū)域之間形成良性競爭生態(tài)

要嚴(yán)格落實(shí)好《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》和《公平競爭審查條例》。強(qiáng)化監(jiān)管和懲處措施，進(jìn)一步破除區(qū)域分割和地方保護(hù)等不合理限制，著力破除招投標(biāo)、政府采購等領(lǐng)域?qū)ν獾仄髽I(yè)設(shè)置的隱形門檻和壁壘。要暢通妨礙統(tǒng)一大市場建設(shè)問題線索舉報(bào)受理渠道，適時(shí)組織開展重點(diǎn)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治，通報(bào)和重罰典型負(fù)面案例。要將原則性工作要求轉(zhuǎn)變?yōu)榧?xì)化、量化的具體指標(biāo)，制定地方政府直接干預(yù)市場行為的負(fù)面清單，給地方政府行為劃定底線，從源頭上阻止地方保護(hù)主義政策落地。

要引導(dǎo)各地把區(qū)域競爭的重點(diǎn)放到發(fā)揮比較優(yōu)勢、優(yōu)化營商環(huán)境、暢通要素供給、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作上來。各區(qū)域要加快摒棄同質(zhì)化競爭策略，培育差異化競爭力。例如，長三角地區(qū)已形成相對合理的功能分工，上海作為國際金融中心與科創(chuàng)策源地，聚焦金融服務(wù)、生物醫(yī)藥等高端領(lǐng)域；蘇州則憑借雄厚的制造業(yè)基礎(chǔ)與毗鄰上海的優(yōu)勢，在電子信息、納米材料等產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)占據(jù)主導(dǎo)地位；杭州依托數(shù)字技術(shù)積累打造全球電子商務(wù)樞紐。這種差異化發(fā)展有效避免了招商內(nèi)卷、重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過剩，形成了較好的區(qū)域協(xié)同發(fā)展效應(yīng)。

要完善對地方政府的政績考核方式。研究落實(shí)好今年政府工作報(bào)告提出的“逐步推廣經(jīng)營主體活動(dòng)發(fā)生地統(tǒng)計(jì)”，創(chuàng)新獨(dú)立核算單位直接填報(bào)與非獨(dú)立核算單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)采集機(jī)制，以客觀全面反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)績。研究改變激勵(lì)機(jī)制，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域間財(cái)稅共享協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)合作、成本共擔(dān)、稅收分享等地方政府間的利益協(xié)調(diào)制度框架，降低地區(qū)間為爭取流動(dòng)性稅基而進(jìn)行的無序競爭。加快改變招商方面的考核制度，拉長考核鏈條，不僅要考核引入環(huán)節(jié)的數(shù)量，更要注重開展責(zé)任分析追溯制度。

三

促進(jìn)互聯(lián)互通，全面深化區(qū)域間協(xié)同合作

區(qū)域互聯(lián)互通是全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要基礎(chǔ)，近年來我國持續(xù)推進(jìn)區(qū)域政策體系、公共服務(wù)及要素市場的一體化發(fā)展，但在跨行政區(qū)域監(jiān)管協(xié)調(diào)和基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通上還面臨一些堵點(diǎn)。要以城市群為載體，加快形成城市群內(nèi)跨行政區(qū)域的常態(tài)化監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，要著力解決區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一致的難題，以基礎(chǔ)設(shè)施的高效連通推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展邁上新臺(tái)階。

（一）區(qū)域合作和連通是形成全國統(tǒng)一大市場的重要基礎(chǔ)

近年來，圍繞統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)、完善監(jiān)管協(xié)作機(jī)制、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施高效聯(lián)通，我國出臺(tái)了一系列政策舉措，實(shí)施多項(xiàng)城市群重大項(xiàng)目，在促進(jìn)區(qū)域互聯(lián)互通和降低區(qū)域物流成本上取得了突破性進(jìn)展。

在統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)上，近年來我國加快推進(jìn)地方政策標(biāo)準(zhǔn)與中央政策標(biāo)準(zhǔn)，及不同地區(qū)政策標(biāo)準(zhǔn)之間的統(tǒng)一，鼓勵(lì)跨行政區(qū)域按規(guī)定聯(lián)合發(fā)布統(tǒng)一監(jiān)管政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從制度層面消除區(qū)域割裂。例如，《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》明確規(guī)定，各地區(qū)不得制定和執(zhí)行與全國統(tǒng)一貨車超限超載認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致的地方標(biāo)準(zhǔn)。

在完善協(xié)作機(jī)制上，近年來我國不斷強(qiáng)化跨區(qū)域信息共享與執(zhí)法互助，建立綜合執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，針對反不正當(dāng)競爭，我國組建了跨部門跨行政區(qū)域的反不正當(dāng)競爭執(zhí)法信息共享和協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)跨行政區(qū)域的反不正當(dāng)競爭案件移送和聯(lián)合執(zhí)法，有效推進(jìn)市場公平競爭。

在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通上，近年來國家統(tǒng)籌布局通信、能源、物流等基礎(chǔ)設(shè)施，要求以打通斷頭路、基本消除國家公路網(wǎng)省際瓶頸路段，以及基本打通跨省航道主要瓶頸和礙航節(jié)點(diǎn)為重點(diǎn)，破除交通基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域阻隔，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通。

（二）當(dāng)前區(qū)域協(xié)同發(fā)展面臨兩大堵點(diǎn)

一是跨行政區(qū)域的監(jiān)管協(xié)調(diào)不暢。近年來，我國加快“綜合監(jiān)管一件事”改革試點(diǎn)和跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制建設(shè)，市場監(jiān)管已基本形成“行政區(qū)劃基礎(chǔ)+區(qū)域協(xié)同深化”的雙重機(jī)制，但跨行政區(qū)域監(jiān)管距離一體化要求還有較大差距。在監(jiān)管制度上，目前我國跨區(qū)域監(jiān)管規(guī)則尚未完全統(tǒng)一，各省份往往傾向于制定對自身有利的政策而忽略區(qū)域之間的協(xié)調(diào)，發(fā)達(dá)地區(qū)的高生態(tài)目標(biāo)追求與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求，成為跨區(qū)域協(xié)同治理監(jiān)管的難點(diǎn)。在數(shù)據(jù)共享上，不同區(qū)域監(jiān)管部門間數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、接口不兼容，致使數(shù)據(jù)在共享傳輸中部分丟失或格式錯(cuò)亂。個(gè)別地區(qū)甚至為了地方利益，對共享數(shù)據(jù)選擇性報(bào)送，造成數(shù)據(jù)失真，導(dǎo)致跨區(qū)域監(jiān)管容易出現(xiàn)推諉和落實(shí)不力等情況。在監(jiān)管領(lǐng)域上，部分領(lǐng)域的監(jiān)管本身就存在管轄爭議，責(zé)任不夠清晰。比如，流域上下游污染、大氣污染等跨區(qū)域環(huán)境問題極易產(chǎn)生監(jiān)管沖突，常因污染源與受害區(qū)域分屬不同行政區(qū)，造成執(zhí)法權(quán)限與責(zé)任劃分不明確。近年來，京津冀、長三角等區(qū)域?qū)嵤┑摹拔廴驹?受害區(qū)域”協(xié)同責(zé)任機(jī)制取得顯著成效，但還未實(shí)現(xiàn)對污染源與受害區(qū)域的具體權(quán)責(zé)匹配細(xì)則的全覆蓋。

二是跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施連通由于量大面廣，目前還存在一些空白。一方面，近年來城市群、都市圈經(jīng)濟(jì)加速融合，但交通規(guī)劃的前瞻性相對滯后，特別是一些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施并非從經(jīng)濟(jì)圈角度出發(fā)設(shè)計(jì)，而是更多從行政區(qū)劃考慮，導(dǎo)致地方實(shí)際需求的道路、航道與規(guī)劃產(chǎn)生錯(cuò)位。另一方面，行政壁壘所產(chǎn)生的“斷頭路”現(xiàn)象，對區(qū)域市場聯(lián)通造成了嚴(yán)重阻礙。由于區(qū)域基建規(guī)劃分散、道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致，以及區(qū)域資金實(shí)力差異，區(qū)域內(nèi)存在多條高鐵、國省道和城市道路的“斷頭路”。例如，北京六車道在對接河北四車道的過程中，就面臨突出的兩地標(biāo)準(zhǔn)差異問題，與此相關(guān)的G230國道項(xiàng)目曾一度停滯。近年來，隨著兩地道路標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，北京與河北之間的城際交通便利性顯著提升，兩地間的物流成本也大幅下降。

（三）要通過全國統(tǒng)籌、規(guī)則互通、物理互聯(lián)等方式破除區(qū)域間“中梗阻”，推進(jìn)區(qū)域互聯(lián)互通

在跨區(qū)域監(jiān)管方面：

一要通過立法明確跨區(qū)域治理責(zé)任，形成“監(jiān)管無盲區(qū)、執(zhí)法無壁壘”的治理格局。由國家統(tǒng)一制定重點(diǎn)領(lǐng)域更加細(xì)化的監(jiān)管規(guī)則，鼓勵(lì)跨行政區(qū)域按規(guī)定聯(lián)合發(fā)布統(tǒng)一監(jiān)管政策和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；通過完善法律法規(guī)明確污染輸出地與輸入地的共同治理責(zé)任，形成區(qū)域間污染聯(lián)防共治的格局；將治理成效納入地方考核，對數(shù)據(jù)造假、推諉責(zé)任等行為實(shí)施問責(zé)，通過獎(jiǎng)懲機(jī)制提升協(xié)同監(jiān)管動(dòng)力。

二要在國家層面建立健全源頭追溯、信息共享、問題通報(bào)、線索移送、聯(lián)合調(diào)查、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、系統(tǒng)對接等配套政策和措施，特別是加快推進(jìn)食品安全、道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、資質(zhì)資格認(rèn)定、商業(yè)特許經(jīng)營等跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)作，切實(shí)加強(qiáng)大氣污染、水污染、固體廢物轉(zhuǎn)移等跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。

三要加強(qiáng)監(jiān)管數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和數(shù)據(jù)共享，統(tǒng)一全國監(jiān)管數(shù)據(jù)收集格式、數(shù)據(jù)接口與安全標(biāo)準(zhǔn)；建立國家級(jí)監(jiān)管數(shù)據(jù)中心，加強(qiáng)監(jiān)管數(shù)據(jù)匯聚、有序共享和綜合應(yīng)用；采用區(qū)塊鏈等技術(shù)防止數(shù)據(jù)造假，推廣遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、預(yù)警防控等非現(xiàn)場監(jiān)管。

在基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通方面，一方面，要從城市群、都市圈的發(fā)展規(guī)律出發(fā)，綜合制定區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，通過交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通構(gòu)建要素流動(dòng)通道。以馬鞍山為例，近年來安徽省和馬鞍山順應(yīng)長三角一體化發(fā)展和南京都市圈發(fā)展規(guī)劃，充分考慮馬鞍山在地理區(qū)位上離南京更近的因素，以同城化思維建設(shè)區(qū)域發(fā)展共同體，不僅通過建設(shè)寧馬城際鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建與南京的“半小時(shí)通勤圈”，還共建寧馬產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)，重點(diǎn)承接南京軟件信息、人工智能等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引入南京優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療資源。通過疏通區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施堵點(diǎn)，馬鞍山實(shí)現(xiàn)了發(fā)展升級(jí)換代。另一方面，要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對接和跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目的資金支持，加快統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對接，針對“斷頭路”開展堵點(diǎn)攻堅(jiān)。同時(shí)，探索設(shè)立國家基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同發(fā)展基金，對跨省項(xiàng)目給予一定比例的資本金補(bǔ)助，研究推廣跨域基礎(chǔ)設(shè)施“資金共投、收益共享”模式。

四完善跨區(qū)域收益補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展

為引導(dǎo)區(qū)域在尊重自然和科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上，從資源稟賦出發(fā)實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，我國制定了主體功能區(qū)戰(zhàn)略，通過差異化功能定位引導(dǎo)國土空間科學(xué)開發(fā)。從開發(fā)內(nèi)容看，我國主要?jiǎng)澐譃橹攸c(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化地區(qū)，目前我國城市化地區(qū)的居民生活水平明顯高于生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，其重要原因就在于糧食安全、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值沒有得到充分認(rèn)可。要加快構(gòu)建和完善不同區(qū)域間的利益補(bǔ)償機(jī)制，縮小區(qū)域差異，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

（一）近年來我國不斷豐富多元化區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制

為縮小區(qū)域差異，近年來我國不斷豐富多元化區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制，探索建立“資金+產(chǎn)業(yè)+人才”組合補(bǔ)償方式，目前逐步形成從中央主導(dǎo)向“縱向+橫向+市場”協(xié)同發(fā)展的新模式。

在縱向補(bǔ)償上，以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，包括產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)、耕地保護(hù)補(bǔ)貼、生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)助等。在橫向補(bǔ)償上，啟動(dòng)中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償，加強(qiáng)產(chǎn)銷區(qū)資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)協(xié)作；強(qiáng)化生態(tài)功能區(qū)與受益區(qū)橫向補(bǔ)償，如黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

在市場化補(bǔ)償上，通過構(gòu)建林業(yè)碳匯交易、排污權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品融資來提升生態(tài)價(jià)值。特別是2024年頒布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓ぷ髟瓌t、分類實(shí)施、資金保障及監(jiān)管機(jī)制的綜合性制度框架，構(gòu)建以財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償和市場補(bǔ)償為核心的補(bǔ)償機(jī)制，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展明確改革方向。

（二）當(dāng)前我國跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制仍有待健全，區(qū)域補(bǔ)償力度仍有待加強(qiáng)

一是補(bǔ)償方式仍以縱向?yàn)橹?，主要是中央政府向各地的?jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼、投入等轉(zhuǎn)移支付，地方主動(dòng)自主協(xié)商的補(bǔ)償范圍和規(guī)模都較小。

二是補(bǔ)償力度存在一定的局限性。以中部某產(chǎn)糧大縣為例，盡管每年承擔(dān)著重要的產(chǎn)糧任務(wù)并獲得一定的獎(jiǎng)勵(lì)金，但農(nóng)業(yè)自身的產(chǎn)值和財(cái)稅帶動(dòng)效應(yīng)有限，無法對地方財(cái)政形成有效支撐，地方財(cái)政長期面臨較大壓力。在對農(nóng)戶的種糧支持方面，目前主要通過耕地保護(hù)補(bǔ)貼的方式進(jìn)行，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)尚不足以完全彌補(bǔ)農(nóng)民種糧成本與糧價(jià)之間的差距。

三是在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償核算標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行中，遇到諸多問題。雖然《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》已經(jīng)搭建了基本框架，但在補(bǔ)償主體與對象的具體界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法以及爭議仲裁程序等實(shí)施細(xì)則方面尚未明確，這使跨省補(bǔ)償操作缺乏統(tǒng)一規(guī)范。同時(shí)，糧食生產(chǎn)外部性量化和生態(tài)價(jià)值核算等技術(shù)難題尚未得到充分解決，核算標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致跨區(qū)域補(bǔ)償在執(zhí)行中難以落地。總體上看，享受了糧食安全、生態(tài)安全等正外部性的優(yōu)先發(fā)展區(qū)，還沒有完全承擔(dān)起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任。這種現(xiàn)狀不利于激發(fā)糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)履行重大責(zé)任的積極性，也不利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域間均衡發(fā)展。

（三）加快完善區(qū)域間收益補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展

結(jié)合當(dāng)前改革實(shí)踐與政策導(dǎo)向，可考慮從創(chuàng)新市場化工具、完善法治保障體系、優(yōu)化機(jī)制整合和豐富合作框架等四方面協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建立體化、可持續(xù)的補(bǔ)償體系。

一是完善市場化補(bǔ)償工具，建立生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制落地。要加快推動(dòng)碳排放權(quán)交易機(jī)制擴(kuò)容與深化，進(jìn)一步擴(kuò)大碳市場行業(yè)范圍，將減排責(zé)任轉(zhuǎn)化為市場行為，探索將生態(tài)碳匯納入交易體系，發(fā)揮生態(tài)區(qū)自然資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與碳資產(chǎn)增值的良性互動(dòng)。

二是推動(dòng)區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制立法。在糧食產(chǎn)銷、生態(tài)保護(hù)等有正外部性的領(lǐng)域，在國家層面研究制定“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)法”，明確省際橫向利益補(bǔ)償主體（正外部性區(qū)域省級(jí)政府）、補(bǔ)償對象（生態(tài)區(qū)及農(nóng)業(yè)區(qū)省級(jí)政府）、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等核心要素，要求補(bǔ)償主體將相關(guān)資金列入財(cái)政預(yù)算予以保障，建立“第三方評估+區(qū)域磋商+司法保障”糾紛解決路徑，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)核算、機(jī)會(huì)成本損失掛鉤，增強(qiáng)制度剛性。

三是整合“縱向+橫向”機(jī)制，建立“中央統(tǒng)籌+省級(jí)協(xié)商”的立體化補(bǔ)償體系。2025年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》提出，啟動(dòng)實(shí)施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償，做好資金籌集和分配。要進(jìn)一步細(xì)化舉措，參照較為成熟的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)建立“調(diào)入省份出錢得糧、中央財(cái)政統(tǒng)籌、調(diào)出省份得錢出糧”的產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。

四是在資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上豐富合作框架，開展產(chǎn)業(yè)、科技、人才、教育合作，增強(qiáng)生態(tài)及農(nóng)業(yè)功能區(qū)“造血”能力。比如，通過建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制，對承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；通過共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)利益共享和共同發(fā)展。這種制度設(shè)計(jì)既保障發(fā)達(dá)地區(qū)的技術(shù)外溢動(dòng)力，又能確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)獲得發(fā)展紅利，最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新生態(tài)。