作者簡介：吳歡，南京師范大學(xué)法學(xué)院／中國法治現(xiàn)代化研究院教授；夏穎，南京師范大學(xué)法學(xué)院政府治理與行政法理研究中心研究人員。文章來源：《時(shí)代法學(xué)》2025年第1期，轉(zhuǎn)自時(shí)代法學(xué)公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。
摘要
對(duì)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)這個(gè)中國特色的行政處罰實(shí)施制度，學(xué)界不乏理論爭議。對(duì)該制度是否違憲以及是否違背職權(quán)法定原則的質(zhì)疑，應(yīng)予以脈絡(luò)化回應(yīng)。就前者而言，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的性質(zhì)是權(quán)力劃分而不是權(quán)力設(shè)定，相對(duì)集中行政處罰權(quán)條款并未超越憲法和法律規(guī)定的決定機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，因而并不違憲。就后者而言，相對(duì)集中行政處罰權(quán)是對(duì)決定機(jī)關(guān)法定職權(quán)的重申，該制度確立時(shí)有特殊歷史背景，我們既要看到設(shè)置綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的合法性，也要考慮職權(quán)法定原則本身的相對(duì)性，且實(shí)踐證明該制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施均未明顯違背職權(quán)法定原則的要求。行政處罰權(quán)的相對(duì)集中旨在實(shí)現(xiàn)管理與執(zhí)法相對(duì)分離，盡管存在一定的制度風(fēng)險(xiǎn)，但可以通過打破權(quán)力壟斷、降低執(zhí)法能耗、建立銜接機(jī)制等措施來提高行政效能、規(guī)避執(zhí)法腐敗、糾正實(shí)踐偏差。這集中體現(xiàn)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的構(gòu)造理性，滋養(yǎng)著該制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
一、引言
自1996年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）確立相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度這個(gè)中國特色的行政處罰實(shí)施制度以來，學(xué)界相關(guān)研究大致可分為兩個(gè)階段。制度確立伊始，學(xué)界主要圍繞其應(yīng)否存續(xù)展開討論。有學(xué)者認(rèn)為該制度盡管在解決多頭執(zhí)法等問題上有一定成效，但存在違憲之嫌，也與職權(quán)法定原則相悖。還有學(xué)者對(duì)該制度進(jìn)行成本———收益分析，認(rèn)為其成本遠(yuǎn)超收益。當(dāng)制度運(yùn)行進(jìn)入平穩(wěn)期，存廢之爭逐漸消弭，該制度的實(shí)踐狀況和改進(jìn)方向成為學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)議題。在2021年《行政處罰法》中，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度得以保留和強(qiáng)化，并通過吸收地方實(shí)踐豐富了規(guī)范內(nèi)涵。同時(shí)，隨著新時(shí)代綜合行政執(zhí)法改革的深化發(fā)展，無論是縱向上的厘清事權(quán)關(guān)系、減少執(zhí)法層級(jí)，還是橫向上的推進(jìn)職能整合、避免執(zhí)法推諉，都需要在夯實(shí)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的法理基礎(chǔ)上有所作為。
相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度法理基礎(chǔ)的夯實(shí)，應(yīng)當(dāng)從澄清和解釋相關(guān)理論爭議入手和著眼，分析闡釋該制度的內(nèi)在邏輯和構(gòu)造理性，這也是從當(dāng)代中國依法行政實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)中國行政法理的應(yīng)有之義。為此需要脈絡(luò)化地回應(yīng)兩方面議題：一方面，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的合憲性應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)，該制度是否違反職權(quán)法定原則？另一方面，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度所欲打造的管執(zhí)分離模式滿足了怎樣的實(shí)踐需求，具有怎樣的構(gòu)造理性及其糾偏機(jī)制？隨著相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在行政處罰領(lǐng)域的深入推廣運(yùn)用，亟須在理論與實(shí)踐相結(jié)合上對(duì)這些問題予以探討。本文對(duì)這些議題的凝練和回應(yīng)，或?qū)儆诨厮菁韧鶎?duì)法治實(shí)踐和法理爭議的脈絡(luò)化反思，或可謂著眼未來對(duì)制度風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)踐難題的前瞻性預(yù)判，期待能夠助力該制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)，進(jìn)而從該制度的生成發(fā)展實(shí)踐中深化中國行政法理。
二、相對(duì)集中的違憲爭議及其澄清
討論相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度是否違憲，應(yīng)從分析相對(duì)集中行政處罰權(quán)的性質(zhì)入手，厘清其究竟屬于權(quán)力設(shè)定，還是權(quán)力劃分，進(jìn)而對(duì)該問題予以釋明。在此基礎(chǔ)上，將相對(duì)集中行政處罰權(quán)的決定權(quán)交由國務(wù)院乃至省級(jí)政府行使，是否超出《憲法》對(duì)其職權(quán)范圍的明確規(guī)定等問題，也需要在理論上予以回應(yīng)。
（一）權(quán)力設(shè)定與權(quán)力劃分之界分
在針對(duì)相對(duì)集中處罰權(quán)制度是否違憲的討論中，爭議的焦點(diǎn)首先是相對(duì)集中行政處罰權(quán)條款的屬性究竟是權(quán)力設(shè)定還是權(quán)力劃分。因此，合理界分權(quán)力設(shè)定和權(quán)力劃分，是相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度合憲性證成抑或證偽的基礎(chǔ)。
權(quán)力設(shè)定的實(shí)體和程序條件相對(duì)嚴(yán)格，內(nèi)容和形式更加恒定。《行政處罰法》（1996）首次使用了“設(shè)定”這個(gè)立法用語，為討論權(quán)力設(shè)定問題提供了重要的規(guī)范基礎(chǔ)。早期觀點(diǎn)認(rèn)為，廣義的設(shè)定包含創(chuàng)設(shè)和規(guī)定，是指“首次獨(dú)立自由地規(guī)定何種行為是違法行為，并規(guī)定給予何種行政處罰”。狹義的設(shè)定僅指從無到有的權(quán)力創(chuàng)設(shè)，規(guī)定屬于執(zhí)法性權(quán)力，設(shè)定則是立法性權(quán)力?！缎姓幜P法》（1996）實(shí)施以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，行政管理日趨復(fù)雜，放寬行政處罰設(shè)定權(quán)的呼聲逐漸強(qiáng)烈。《行政處罰法》（2021）對(duì)此予以回應(yīng)，增設(shè)了行政法規(guī)和地方性法規(guī)的行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。在《行政處罰法》（2021）框架下，行政處罰設(shè)定權(quán)的內(nèi)涵得到擴(kuò)張，既包括從無到有的權(quán)力創(chuàng)設(shè)，也包括從有到全的補(bǔ)充設(shè)定。所謂從無到有的權(quán)力創(chuàng)設(shè)，是指創(chuàng)設(shè)前從行為性質(zhì)認(rèn)定到應(yīng)予何種處罰均無規(guī)定，創(chuàng)設(shè)后則將有關(guān)行為評(píng)價(jià)為違法并為之明確相應(yīng)的行政處罰。從有到全的補(bǔ)充設(shè)定則是指補(bǔ)充設(shè)定前有關(guān)行為確系違法但并未明確相應(yīng)的行政處罰，補(bǔ)充設(shè)定后罰則層面的規(guī)范缺失得到補(bǔ)全。不難看出，行政處罰的創(chuàng)設(shè)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益影響最大，行政處罰的補(bǔ)充設(shè)定次之，對(duì)行政處罰的細(xì)化規(guī)定影響最小。推而言之，權(quán)力設(shè)定通常會(huì)對(duì)公民自由、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。行政處罰作為一種羈束性、損益性、負(fù)擔(dān)性行政行為，其設(shè)定受到明顯約束，這主要體現(xiàn)為在實(shí)體和程序?qū)用嬖O(shè)置門檻與條件。正是由于權(quán)力設(shè)定的要求較高，故而行政處罰權(quán)的內(nèi)容和形式相對(duì)穩(wěn)定，非經(jīng)法定程序不得輕易變動(dòng)。
權(quán)力劃分的實(shí)體和程序要求相對(duì)較低，依據(jù)和理由更為靈活。如果說嚴(yán)格限制權(quán)力設(shè)定旨在保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，那么靈活對(duì)待權(quán)力劃分則更多是出于提高行政管理效能的考慮。權(quán)力劃分以權(quán)力設(shè)定為基礎(chǔ)，以權(quán)力已經(jīng)被創(chuàng)設(shè)為前提。一般而言，對(duì)既有權(quán)力進(jìn)行劃分并不會(huì)對(duì)公民基本權(quán)利產(chǎn)生不利影響；即便產(chǎn)生，這種影響多半也是間接的，可以通過采取合理措施來規(guī)制或消減。故而權(quán)力劃分的規(guī)范性要求相對(duì)較低，有權(quán)機(jī)關(guān)可以通過發(fā)布決定、命令等方式表達(dá)調(diào)整權(quán)力劃分的意愿，并采取更具靈活性的行政手段來落實(shí)。權(quán)力劃分的理由可以是基于行政管理需要、提高行政管理效能等具有普適性的說法。權(quán)力劃分的依據(jù)和理由不具有恒定性，當(dāng)行政管理目標(biāo)發(fā)生改變，權(quán)力劃分可能隨之變化。
（二）設(shè)定新權(quán)力還是劃分舊權(quán)力？
對(duì)照權(quán)力設(shè)定與權(quán)力劃分的內(nèi)涵和特點(diǎn)，如果將相對(duì)集中行政處罰權(quán)條款的屬性認(rèn)定為權(quán)力設(shè)定，而非權(quán)力劃分，將會(huì)導(dǎo)致制度、實(shí)踐與理論的多重悖論，不符合行政處罰制度中相關(guān)條款的規(guī)范構(gòu)造、執(zhí)法實(shí)踐與立法目的。
在規(guī)范構(gòu)造層面，《行政處罰法》（2021）第18條基本保留了《行政處罰法》（1996）第16條關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定，并且不再要求省級(jí)政府決定行政處罰權(quán)相對(duì)集中時(shí)應(yīng)獲得國務(wù)院授權(quán)，此外新增了關(guān)于綜合行政執(zhí)法制度的統(tǒng)攝性條款。正是這個(gè)新增的統(tǒng)攝性條款，有力證明了相對(duì)集中處罰權(quán)的權(quán)力劃分屬性?！缎姓幜P法》（2021）第18條第１款規(guī)定：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)?！狈治龇l并作體系觀照，首先，如果相對(duì)集中行政處罰權(quán)屬于權(quán)力創(chuàng)設(shè)，那么其作為對(duì)新權(quán)力的設(shè)定，不宜以一個(gè)獨(dú)立句子的形式出現(xiàn)在目前的位置，這不符合權(quán)力設(shè)定條款的一般表述方式。其次，“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”這個(gè)立法用語可以拆分為“相對(duì)”“集中”“行政處罰權(quán)”三個(gè)子項(xiàng)，將三者結(jié)合起來考慮才能準(zhǔn)確理解該條款的規(guī)范內(nèi)涵。所謂“相對(duì)”，是與“絕對(duì)”相反的程度性表達(dá)，意在表明并非要將這些領(lǐng)域的所有行政處罰權(quán)都交由綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，而是要遵循一定標(biāo)準(zhǔn)和限度。所謂“集中”，是與“分散”相對(duì)的結(jié)構(gòu)性表達(dá)，是對(duì)相關(guān)領(lǐng)域行政處罰權(quán)重組方式的描述，旨在強(qiáng)調(diào)在綜合行政執(zhí)法改革之際，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)采取的行政處罰權(quán)重組方式是集中而非分散。所謂“行政處罰權(quán)”，則是對(duì)改革所涉權(quán)力類型的概括性表達(dá)。三者結(jié)合是指，在遵守一定標(biāo)準(zhǔn)和限度的前提下，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)進(jìn)行相對(duì)集中的結(jié)構(gòu)重組。第三，《行政處罰法》（2021）第18條和《行政處罰法》（1996）第16條均位于第三章“行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)”，而非第二章“行政處罰的種類和設(shè)定”，這種位置安排已然說明相對(duì)集中行政處罰權(quán)是一種實(shí)施性設(shè)計(jì)而非創(chuàng)設(shè)性安排。相對(duì)集中行政處罰權(quán)違憲論者的觀點(diǎn)之所以不成立，就是因?yàn)樗麄冋`讀了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的屬性，將其誤認(rèn)為是一種權(quán)力設(shè)定和立法性權(quán)力。在依憲治國、依憲執(zhí)政的新時(shí)代，《行政處罰法》（2021）不僅沒有限制相對(duì)集中行政處罰權(quán)的決定主體，反而將這項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)一步下放到省級(jí)政府。這個(gè)事實(shí)再次表明，最高立法機(jī)關(guān)并不認(rèn)為相對(duì)集中行政處罰權(quán)有違憲之嫌。
在執(zhí)法實(shí)踐層面，相對(duì)集中行政處罰權(quán)不符合權(quán)力設(shè)定的實(shí)踐情境。如果將相對(duì)集中行政處罰權(quán)視為一種從無到有的權(quán)力創(chuàng)設(shè)，那么就會(huì)出現(xiàn)一種情形，即某種行為此前并非違法行為，只是因?yàn)橄鄬?duì)集中行政處罰權(quán)被創(chuàng)設(shè)，而獲得了違法性評(píng)價(jià)，并被科以相應(yīng)的行政處罰。顯然，這種情形無法得到來自執(zhí)法實(shí)踐的支持。首先，相對(duì)集中行政處罰權(quán)針對(duì)的不是一個(gè)行為，而是一類行為。在行政處罰權(quán)相對(duì)集中之前，這類行為的合法性就被否定，其中大部分都有相應(yīng)的罰則。其次，如果將相對(duì)集中行政處罰權(quán)視為權(quán)力創(chuàng)設(shè)，那么各地區(qū)各領(lǐng)域在行政處罰權(quán)相對(duì)集中工作中被賦予的裁量權(quán)，就不可避免地會(huì)陷入合法性危機(jī)，這是執(zhí)法秩序難以承受之重。最后，相對(duì)集中行政處罰權(quán)并不具有恒定的權(quán)力內(nèi)容，而是在執(zhí)法實(shí)踐中有不同的表現(xiàn)形式，會(huì)隨著行政管理目標(biāo)的改變而啟動(dòng)行政處罰的出入機(jī)制。那么，相對(duì)集中行政處罰權(quán)能否被視為從有到全的補(bǔ)充設(shè)定呢？如果要肯定回答這個(gè)問題，必須存在這種情形，即存在某種違法行為，此前法律并沒有明確相應(yīng)的行政處罰，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)被補(bǔ)充設(shè)定后，相應(yīng)的罰則得到了補(bǔ)足。應(yīng)該說，這種情形也無法得到來自執(zhí)法實(shí)踐的充分支持。執(zhí)法實(shí)踐中被相對(duì)集中的行政處罰種類多樣，但這些行政處罰并非都缺失相應(yīng)的罰則，且相對(duì)集中行政處罰權(quán)的目的不在于明確新的罰則，甚至在一定程度上仍然延續(xù)了之前的罰則缺失狀態(tài)。因此，相對(duì)集中行政處罰權(quán)也不符合補(bǔ)充設(shè)定的特點(diǎn)。
在立法目的層面，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的權(quán)力劃分屬性得到集中體現(xiàn)。行政處罰權(quán)作為一種行政權(quán)力，其配置狀態(tài)科學(xué)與否直接影響行政處罰的實(shí)效。制度性權(quán)力競爭理論認(rèn)為，盡管決策者致力于構(gòu)建權(quán)責(zé)邊界清晰的部門分工格局，但是公共事務(wù)的復(fù)雜性使其難以在短時(shí)間內(nèi)完成權(quán)力的科學(xué)配置，因此決策者傾向于采取多軌模式，通過部門間的履職競爭和執(zhí)法篩選，再結(jié)合現(xiàn)實(shí)的管理需求，來進(jìn)行權(quán)力分配的終局裁決。具體到行政處罰領(lǐng)域，長期存在的部門職權(quán)交叉和多頭執(zhí)法問題，已然表明分散零碎的行政處罰權(quán)配置模式難以為繼，從政府整體效能提升的角度而言尤其不可接受，亟須采取一定措施作出相應(yīng)改變。行政處罰權(quán)力競爭場域的決策者，有必要對(duì)行政處罰權(quán)力進(jìn)行重新配置，通過重新確認(rèn)權(quán)力歸屬以消減競爭和博弈過程中產(chǎn)生的資源消耗。由此應(yīng)運(yùn)而生的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，并不是決策者創(chuàng)設(shè)的新型權(quán)力，而是部門權(quán)力競爭和篩選的結(jié)果，是立法者基于提高政府整體效能的目的，對(duì)舊的權(quán)力群進(jìn)行的重新劃分。
（三）相對(duì)集中行政處罰權(quán)并不違憲
相對(duì)集中行政處罰權(quán)違憲論者的觀點(diǎn)雖然因?yàn)榛径ㄐ杂姓`而不能成立，但他們對(duì)待法治改革的審慎立場值得尊敬，對(duì)他們的具體觀點(diǎn)也有必要予以回應(yīng)。他們認(rèn)為，根據(jù)《行政處罰法》（1996）第16條，國務(wù)院可以“決定”或者授權(quán)省級(jí)政府“決定”由一個(gè)行政機(jī)關(guān)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，而這明顯逾越了《憲法》明文規(guī)定的國務(wù)院職權(quán)范圍。在他們看來，根據(jù)《憲法》第89條第4款，國務(wù)院只能在不同的國家行政機(jī)關(guān)之間，針對(duì)憲法和法律已經(jīng)明確規(guī)定的職權(quán)范圍進(jìn)行具體劃分。這種權(quán)力劃分不同于權(quán)力設(shè)定，后者只能由立法機(jī)關(guān)為之。他們認(rèn)為相對(duì)集中行政處罰權(quán)是一種權(quán)力創(chuàng)設(shè)，因此《行政處罰法》（1996）第16條的規(guī)定有違憲之嫌。我們認(rèn)為，國務(wù)院職權(quán)范圍確實(shí)應(yīng)根據(jù)憲法和法律確定，且“設(shè)定”“決定”“規(guī)定”之間確實(shí)存在含義區(qū)別，但問題的癥結(jié)在于，相對(duì)集中行政處罰權(quán)如前所述，并不是對(duì)新型權(quán)力的創(chuàng)設(shè)，而是對(duì)既有權(quán)力的重新劃分。所謂“相對(duì)集中”是對(duì)權(quán)力劃分動(dòng)態(tài)過程的客觀描述，而不是從有到無地創(chuàng)設(shè)一種新型的行政處罰權(quán)力。此外，《憲法》第89條對(duì)于國務(wù)院職權(quán)的規(guī)定是一種概括式的賦予，我國國情的復(fù)雜性使得憲法難以對(duì)國務(wù)院的職權(quán)范圍作出排他性界定。在這種賦權(quán)模式下，國務(wù)院可以根據(jù)行政管理需要演繹出許多具體的權(quán)力。因此，相對(duì)集中行政處罰權(quán)是國務(wù)院在憲法概括賦權(quán)之下，根據(jù)行政管理活動(dòng)需要而演繹出的具體權(quán)力，不能輕易從合憲性的層面給予否定評(píng)價(jià)。
相對(duì)集中行政處罰權(quán)違憲論者的另一個(gè)擔(dān)憂，是行政處罰權(quán)相對(duì)集中實(shí)踐中的地域差別。但事實(shí)上，這種地域差別是在相對(duì)集中行政處罰權(quán)方案允許的前提下，地方發(fā)揮積極性和主動(dòng)性的結(jié)果，不必過于憂慮。一方面，地方實(shí)踐存在差異是相對(duì)集中行政處罰權(quán)方案制定實(shí)施過程的客觀結(jié)果。從宏觀層面來看，我國行政權(quán)力的橫向分配是由《憲法》《國務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等確立大體框架，在概括劃定地方各級(jí)政府權(quán)力范圍的基礎(chǔ)上，通過諸多單行法律、法規(guī)和規(guī)章完成向?qū)?yīng)部門的權(quán)力發(fā)放，但權(quán)力分配方案的起草和擬定卻并不一定是由上位機(jī)關(guān)具體完成的。就行政處罰權(quán)的相對(duì)集中而言，如果單從文義解釋來看，似乎省級(jí)政府才是決定下級(jí)政府行政處罰權(quán)相對(duì)集中事宜的適格主體，但省級(jí)政府不可能也不合適直接擬定下級(jí)政府的行政處罰權(quán)相對(duì)集中方案，實(shí)踐中往往是由有關(guān)部門在深入研究和充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成具體方案，再報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)。當(dāng)行政處罰權(quán)相對(duì)集中方案由下級(jí)政府實(shí)際完成，那么賦權(quán)實(shí)踐中存在地方差異也是從地方實(shí)際出發(fā)的自然產(chǎn)物。另一方面，省級(jí)政府有權(quán)決定是否審批通過存在地方差異的行政處罰權(quán)相對(duì)集中方案。盡管憲法沒有明確規(guī)定省級(jí)政府擁有配置下級(jí)政府部門行政處罰權(quán)的權(quán)力，但其作為統(tǒng)攝轄區(qū)行政事務(wù)的機(jī)關(guān)，理應(yīng)對(duì)行政處罰權(quán)相對(duì)集中的區(qū)域、方式、程度等擁有決定權(quán)。這一推論也有其組織法依據(jù)。例如，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2022）第73條第1款即規(guī)定，縣級(jí)以上政府需執(zhí)行上級(jí)國家機(jī)關(guān)的行政決定與命令。由省級(jí)政府審批的具有地方差異性的行政處罰權(quán)相對(duì)集中方案是國務(wù)院發(fā)布的決定中明確規(guī)定的，省級(jí)政府此舉并不違背相關(guān)組織法對(duì)于省級(jí)政府職權(quán)范圍的規(guī)定。因此，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在推行過程中呈現(xiàn)的地方差異性，并不違背憲法規(guī)定和憲法精神。
三、違背職權(quán)法定的質(zhì)疑及其回應(yīng)
相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的規(guī)范載體總體上具有位階較低和非系統(tǒng)性的特點(diǎn)，從而引發(fā)了該制度是否違背職權(quán)法定原則的質(zhì)疑。對(duì)此問題的回應(yīng)，可以圍繞以下三個(gè)問題遞進(jìn)展開：一是相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度呈現(xiàn)出怎樣的規(guī)范結(jié)構(gòu)，是否符合法律保留的要求？二是以國務(wù)院法制局（辦）復(fù)函的方式審批地方試點(diǎn)申請(qǐng)，是否符合程序法定的要求？三是通過行政規(guī)范性文件或者省級(jí)政府決定等方式組建執(zhí)法機(jī)關(guān)并賦予處罰權(quán)力的做法，是否違背職權(quán)法定的要求？
（一）規(guī)范基礎(chǔ)位階較低的現(xiàn)狀
以新舊《行政處罰法》的直接規(guī)定為核心，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的規(guī)范基礎(chǔ)可以根據(jù)法律位階從高至低進(jìn)行考察，但制度實(shí)施細(xì)則總體上位階較低。
首先在國家法律層面，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度最為直接的法律依據(jù)是《行政處罰法》（1996）第16條，后續(xù)演變?yōu)椤缎姓幜P法》（2021）第18條。除此之外，還有一些以行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政職權(quán)劃分為主要內(nèi)容的法律規(guī)范，也為相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度提供了基本規(guī)則，可視為法律層面的間接規(guī)范。這些法律層面的間接規(guī)范可分為三類。第一類是關(guān)于行政機(jī)關(guān)組織體系的規(guī)定。例如，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2022）第79條第1款和第3款對(duì)地方政府設(shè)立工作部門應(yīng)遵循的基本原則和程序要求作出了規(guī)定。第二類是關(guān)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)分配的規(guī)定。例如，《水法》（2016）第34條對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)制度中的部門職權(quán)分配作出了規(guī)定。第三類是關(guān)于行政執(zhí)法法律適用的規(guī)定。實(shí)踐中，利益分化和職能交叉使得行政管理領(lǐng)域的規(guī)范浩如煙海，出現(xiàn)適用沖突并不罕見。在這種情況下，如何確定應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)范是必須解決的問題。因此，法律適用規(guī)則在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度實(shí)施過程中居于重要地位。例如，《立法法》（2023）第106條明確了當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章不一致時(shí)應(yīng)當(dāng)如何選擇適用的問題。
其次在行政立法層面，我國行政法規(guī)中缺乏對(duì)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的直接規(guī)范，只有一些零散的間接規(guī)范。在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度推行過程中，國務(wù)院通過發(fā)布決定、命令、通知，以及對(duì)各地開展試點(diǎn)工作的申請(qǐng)進(jìn)行回復(fù)和指導(dǎo)等方式，全面領(lǐng)導(dǎo)和深度介入制度實(shí)施，但并沒有將其在相關(guān)決定、命令、通知、復(fù)函等文件中提出的實(shí)施規(guī)則上升為系統(tǒng)的行政法規(guī)。至于那些間接規(guī)范，內(nèi)容大多涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理。例如，《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（1997）第2條規(guī)定行政機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則，這也是國務(wù)院對(duì)綜合行政執(zhí)法改革的基本要求。盡管部門規(guī)章也是政府規(guī)章的組成部分，但由于相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度旨在跨部門整合行政職權(quán)，所涉政府部門眾多，依靠單一部門制定規(guī)章進(jìn)行建章立制顯然不切實(shí)際，且相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度主要是在地方政府層面推行，故而實(shí)踐中更多依靠地方政府規(guī)章進(jìn)行制度供給。目前來看，地方政府規(guī)章對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的規(guī)定最為詳細(xì)和全面，是該制度最主要的規(guī)范依據(jù)。在我國條塊結(jié)合的行政管理體制下，屬地政府有權(quán)對(duì)下轄部門的職權(quán)范圍進(jìn)行調(diào)整劃分。屬地管轄的優(yōu)越性以及政府在資源配置中的重要作用，也使得地方政府在行政處罰權(quán)相對(duì)集中工作的安排上具有突出的話語權(quán)。相關(guān)地方政府規(guī)章中通常規(guī)定了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的概念、原則、規(guī)則、救濟(jì)等規(guī)范，從而形成了關(guān)于該制度建立運(yùn)行的相對(duì)完整的規(guī)則體系。
再次是地方性法規(guī)層面，我國《立法法》對(duì)于各地針對(duì)新興事務(wù)開展探索性立法的做法，總體上持鼓勵(lì)態(tài)度。但實(shí)踐中，地方性法規(guī)對(duì)綜合行政執(zhí)法改革事項(xiàng)的直接規(guī)定并不多見，更常見的是普遍適用于行政執(zhí)法各領(lǐng)域的間接規(guī)范。至于那些有限的關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的地方性法規(guī)，同樣具有地域差異性。一些省份通過省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度進(jìn)行規(guī)范，例如《福建省行政執(zhí)法條例》。也有一些省份選擇將制定實(shí)施細(xì)則的權(quán)力交由地方政府規(guī)章或者設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，例如《山西省行政執(zhí)法條例》就沒有直接規(guī)范行政處罰權(quán)的相對(duì)集中行使，但是對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的組織協(xié)調(diào)和執(zhí)法協(xié)助作了規(guī)定。
最后是規(guī)范性文件層面，執(zhí)法實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件、行政裁量基準(zhǔn)、聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要乃至不盡規(guī)范的上級(jí)指令等，都可能影響甚至決定行政機(jī)關(guān)的行動(dòng)邏輯。行政規(guī)范性文件等不具備“法”的效力，但因其制定、修改和廢除程序靈活簡單，且在執(zhí)法實(shí)踐中具有參考性法源地位，使得行政機(jī)關(guān)更青睞通過行政規(guī)范性文件等方式對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。以制發(fā)主體為劃分依據(jù)，我國行政規(guī)范性文件可分為兩類。一類由享有行政法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)的行政主體制定，另一類由不享有行政法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)的行政主體制定。由于相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作主要是在設(shè)區(qū)市一級(jí)實(shí)施和推行，且在行政處罰權(quán)下放制度確立前的相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行使主體都是縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門，故而目前關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政規(guī)范性文件多為第一類。在這類行政規(guī)范性文件中，層級(jí)最高的是國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)決定和通知。國務(wù)院通過發(fā)布這類行政規(guī)范性文件，向地方政府傳遞推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的精神和要旨。至于地方政府出臺(tái)的相關(guān)行政規(guī)范性文件，則對(duì)改革實(shí)踐中的重要事項(xiàng)進(jìn)行了更加細(xì)致地規(guī)定，并對(duì)行政處罰權(quán)相對(duì)集中工作中可能出現(xiàn)的問題予以部署。例如，《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步相對(duì)集中相關(guān)領(lǐng)域行政處罰權(quán)的決定》（京政發(fā)［2020］20號(hào)）的主體條款詳細(xì)規(guī)定了行政處罰權(quán)集中行使細(xì)節(jié)，并由哪支執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)具體執(zhí)法工作，至于權(quán)力劃轉(zhuǎn)后的銜接工作，則要求結(jié)合另一行政規(guī)范性文件執(zhí)行。
綜上所述，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的規(guī)范群中，高位階立法較少，且多為原則規(guī)定和間接規(guī)定，未能形成從實(shí)體到程序的系統(tǒng)制度供給，實(shí)踐中更多依據(jù)的是低位階的地方政府規(guī)章乃至行政規(guī)范性文件。由于這些低位階規(guī)范的立改廢釋相對(duì)靈活，難以對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度實(shí)施形成有效約束，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的法律保留前提難以落實(shí)，從而不可避免地會(huì)引發(fā)學(xué)界質(zhì)疑。
（二）基于職權(quán)法定原則的質(zhì)疑
針對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的質(zhì)疑，除了已經(jīng)釋明的合憲性爭議，另一個(gè)重要方面就是基于職權(quán)法定原則的批評(píng)。對(duì)此將先行概括，再作回應(yīng)。
第一，依照新舊《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，為建立相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，國務(wù)院和省級(jí)政府可以用“決定”的方式行使法定職權(quán)以外的職權(quán)，這不符合職權(quán)法定原則的要求。這是部分學(xué)者針對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的確立依據(jù)提出的質(zhì)疑。詳言之，根據(jù)行政法學(xué)基本理論，所謂職權(quán)法定是指行政主體的職權(quán)范圍以及行使方式應(yīng)當(dāng)源于法律法規(guī)的規(guī)定或授權(quán)?！缎姓幜P法》（2021）第3條規(guī)定：“行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，適用本法。”第18條第2款進(jìn)而規(guī)定：“國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)?！睆恼Z義邏輯來看，這兩個(gè)條款似乎可以解釋為，即使法律或者法規(guī)沒有規(guī)定某一行政主體享有行政處罰權(quán)，國務(wù)院或者省級(jí)政府也可以自行決定是否賦予其有關(guān)的行政處罰權(quán)。質(zhì)疑論者認(rèn)為，新舊《行政處罰法》與先行規(guī)定行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的單行法同屬法律，位階上并無高低之分，其無權(quán)突破既有立法的規(guī)定而授予國務(wù)院和省級(jí)政府調(diào)整行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)的權(quán)力。
第二，新舊《行政處罰法》均未授予國務(wù)院原法制局（辦）批準(zhǔn)地方開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的權(quán)力，但實(shí)踐中大量的地方改革方案系經(jīng)國務(wù)院原法制局（辦）審批后才得以實(shí)施。這是部分學(xué)者針對(duì)國務(wù)院原法制局（辦）批準(zhǔn)地方改革方案行為的質(zhì)疑。在他們看來，《行政處罰法》（1996）將行政處罰權(quán)相對(duì)集中的決定主體明確限定為國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府，原法制局（辦）不在其中。但是在改革試點(diǎn)工作推進(jìn)過程中，原法制局（辦）實(shí)際上扮演著非常重要的角色。有關(guān)地方欲開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革試點(diǎn)，需先向國務(wù)院提出申請(qǐng)，經(jīng)國務(wù)院原法制局（辦）審批，再由其以復(fù)函的形式告知有關(guān)地方能否開展改革試點(diǎn)。國務(wù)院原法制局（辦）不是法定的決定主體，但在實(shí)質(zhì)上發(fā)揮著決定性作用，這顯然與職權(quán)法定原則的要求不相符合。到了2002年，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》放寬了對(duì)決定主體的要求，省級(jí)政府無須獲得國務(wù)院授權(quán)即可決定是否在本區(qū)域開展行政處罰權(quán)相對(duì)集中工作，但實(shí)踐中國務(wù)院原法制局（辦）仍然發(fā)揮重要影響。在《行政處罰法》（2021）框架下，改革試點(diǎn)審批程序得到進(jìn)一步簡化，但決定主體與審批主體不盡一致的局面仍然存在，相關(guān)學(xué)者的質(zhì)疑仍然有其存在的空間。
第三，通過行政規(guī)范性文件或者省級(jí)政府決定等方式組建執(zhí)法機(jī)關(guān)并賦予處罰權(quán)力的做法，有違職權(quán)法定的內(nèi)在要求。這是部分學(xué)者針對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度下機(jī)關(guān)設(shè)置依據(jù)和權(quán)力來源合法性的質(zhì)疑。在他們看來，相對(duì)集中行使多領(lǐng)域行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，不能僅憑行政規(guī)范性文件或者省級(jí)政府決定而組建成立，這些行政機(jī)關(guān)的權(quán)力也不能僅憑省級(jí)政府的決定而獲得，實(shí)踐中的相關(guān)做法有悖法治行政精神。將一個(gè)行政機(jī)關(guān)的設(shè)立及其行政權(quán)力的來源完全系于另一個(gè)行政機(jī)關(guān)之上，是對(duì)職權(quán)法定原則的極大挑戰(zhàn)。同時(shí)，原行政機(jī)關(guān)所享有的行政處罰權(quán)是該領(lǐng)域法律、法規(guī)直接規(guī)定或授權(quán)的，在這些法律、法規(guī)尚且有效的情況下，通過行政規(guī)范性文件等方式對(duì)這些法定職權(quán)進(jìn)行劃轉(zhuǎn)和重組，使新的執(zhí)法機(jī)關(guān)獲得相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的權(quán)力，頗有越權(quán)行政之嫌。在相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革試點(diǎn)階段，還有一些學(xué)者對(duì)新的執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力來源形式提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為，國務(wù)院原法制局（辦）通過復(fù)函的方式劃撥原行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，這種賦權(quán)方式難謂有效。因?yàn)閺姆ɡ砩蟻砜?，國?wù)院原法制局（辦）的復(fù)函不是《立法法》所謂的“法”，其法律效力明顯低于法律、法規(guī)乃至規(guī)章，不能成為地方政府突破單行法而重組行政處罰權(quán)的依據(jù)。還有學(xué)者認(rèn)為，相對(duì)集中行政處罰權(quán)會(huì)使得完整的行政處罰權(quán)被分割乃至架空，這也違背了職權(quán)法定原則對(duì)職權(quán)內(nèi)容明確性的要求。在他們看來，既然法律、法規(guī)已經(jīng)將某一領(lǐng)域的行政處罰權(quán)明確賦予某個(gè)行政機(jī)關(guān)，那么該行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)整體且排他地享有該領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)這種破壞行政處罰權(quán)整體性及其明確性的所謂改革措施，應(yīng)在職權(quán)法定層面受到否定性評(píng)價(jià)。
（三）相對(duì)集中并未突破職權(quán)法定
盡管遭遇諸多質(zhì)疑，但經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)和學(xué)理審視，我們必須指出，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度并未突破職權(quán)法定原則。該制度在確立之初有其特殊歷史背景，我們既要看到設(shè)置綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的合法性，也要考慮職權(quán)法定原則本身的相對(duì)性，且實(shí)踐證明該制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施均未明顯違背職權(quán)法定的要求。
首先，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的規(guī)范基礎(chǔ)符合職權(quán)法定原則的基本要求。從《行政處罰法》（1996）第16條到《行政處罰法》（2021）第18條，這兩個(gè)一脈相承的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度核心規(guī)范，都旨在明確國務(wù)院或者省級(jí)政府可以將本來由某些行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)整合至綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。在這種情況下，行政處罰權(quán)的總量并沒有增加，只是實(shí)施機(jī)關(guān)有所改變，其目的在于通過橫向的職權(quán)調(diào)整解決多頭執(zhí)法等問題。這種做法本質(zhì)上是在行政處罰領(lǐng)域，對(duì)國務(wù)院以及省級(jí)政府本就擁有的調(diào)整部門職權(quán)的權(quán)力的重申和實(shí)踐。因此，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的規(guī)范基礎(chǔ)與職權(quán)法定原則并不矛盾。反過來說，對(duì)于前述兩個(gè)核心規(guī)范，不能解讀為國務(wù)院或者省級(jí)政府可以從無到有地創(chuàng)設(shè)新的行政處罰權(quán)，并將其賦予綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。這種解讀顯然偏離了立法原意，也是產(chǎn)生相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度違背職權(quán)法定原則之誤解的重要原因。
其次，以復(fù)函的方式審批地方改革試點(diǎn)申請(qǐng)符合職權(quán)法定原則的程序要求。在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度試點(diǎn)階段，國務(wù)院原法制局（辦）通常以復(fù)函方式審批地方改革試點(diǎn)申請(qǐng)。看待這個(gè)問題，不能單純考慮程序法定的形式要素，而應(yīng)充分理解其歷史背景和實(shí)踐成因。在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度試點(diǎn)階段，我國法治建設(shè)總體上處于起步期，行政組織法律制度尚不健全，行政程序法律制度建設(shè)尤其滯后。當(dāng)時(shí)正值市場經(jīng)濟(jì)體制初步確立，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府工作的重點(diǎn)，政府機(jī)關(guān)對(duì)行政管理效率的重視明顯超過對(duì)程序合法合規(guī)的重視。雖然按照《行政處罰法》（1996）的規(guī)定，只有國務(wù)院或者經(jīng)授權(quán)的省級(jí)人民政府才能決定是否相對(duì)集中行政處罰權(quán)，亦即只有國務(wù)院才能授權(quán)省級(jí)政府開展改革，并由其審批地方改革試點(diǎn)方案，但隨著試點(diǎn)城市的不斷增加，如果所有申請(qǐng)均由國務(wù)院進(jìn)行審批，將會(huì)使國務(wù)院面臨巨大的文牘壓力。在這種情況下，原國務(wù)院法制局（辦）作為負(fù)責(zé)法制工作的國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，對(duì)地方政府的改革試點(diǎn)申請(qǐng)作出答復(fù)，是合乎行政效率的理性選擇。同時(shí)，國務(wù)院原法制局（辦）做出的此類復(fù)函都是“經(jīng)國務(wù)院研究決定”的結(jié)果，這也符合程序法定的實(shí)質(zhì)要求。
再次，由綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)符合職權(quán)法定原則的主體要求。職權(quán)主體法定和職權(quán)內(nèi)容法定，是職權(quán)法定原則的兩個(gè)重要面向。所謂職權(quán)主體法定，是指行政主體的設(shè)立應(yīng)當(dāng)具有法律依據(jù)，其行政職權(quán)應(yīng)來自法律的有效授權(quán)。行政組織法是調(diào)整和規(guī)范行政主體設(shè)立行為的基本依據(jù)。我國的行政組織立法進(jìn)程相對(duì)遲緩，有關(guān)行政組織的立法主要是《國務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。前者制定于1982年，直到2024年才首次修訂；后者制定于1979年，幾經(jīng)修改直到2022年修訂。根據(jù)《國務(wù)院組織法》（2024）第11條，國務(wù)院組成部門的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會(huì)決定；在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2022）第79條第1款和第3款，地方政府根據(jù)工作需要和優(yōu)化協(xié)同高效以及精干的原則，設(shè)立必要的工作部門；省、市、縣政府工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，按照規(guī)定程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案。這些規(guī)定較為原則和籠統(tǒng)，為地方政府設(shè)置工作部門預(yù)留了較大的裁量空間。實(shí)踐中，地方政府根據(jù)相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革的需要，按照優(yōu)化協(xié)同高效以及精干的原則設(shè)置綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，符合職權(quán)法定原則關(guān)于職權(quán)主體法定的基本要求。
最后，將行政處罰權(quán)集中到綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)符合職權(quán)法定原則的內(nèi)容要求。作為職權(quán)法定原則重要面向的職權(quán)內(nèi)容法定，要求行政機(jī)關(guān)的職權(quán)清晰、明確且完整，一旦依法配置不能隨意變更。但誠如論者所指出的，調(diào)整部門職能分工是一級(jí)政府尤其是國務(wù)院和省級(jí)政府的當(dāng)然權(quán)力?！秶鴦?wù)院組織法》（1982）第３條立足當(dāng)時(shí)規(guī)定：“國務(wù)院行使憲法第89條規(guī)定的職權(quán)?！薄秶鴦?wù)院組織法》（2024）第６條與時(shí)俱進(jìn)規(guī)定：“國務(wù)院行使憲法和有關(guān)法律規(guī)定的職權(quán)?！钡珶o論是《憲法》還是新舊《國務(wù)院組織法》，均未對(duì)國務(wù)院職權(quán)的具體分配規(guī)則和部門配置方式作出明確規(guī)定。結(jié)合《憲法》第89條有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)決定中央部委的任務(wù)和職責(zé)，以及省級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。因此，國務(wù)院決定將省級(jí)以及省級(jí)以下行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)進(jìn)行整合歸并，通過相對(duì)集中行政處罰權(quán)的方式調(diào)整行政處罰權(quán)的具體配置，具有堅(jiān)實(shí)的組織法依據(jù)。即便是在《行政處罰法》（2021）框架下，省級(jí)政府決定將行政處罰權(quán)集中到綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，亦符合《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2022）第79條等有關(guān)規(guī)定。
四、管執(zhí)分離的風(fēng)險(xiǎn)及其構(gòu)造理性
通過對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)是否違憲以及是否違背職權(quán)法定原則等問題的脈絡(luò)化澄清與回應(yīng)，從歷史邏輯和規(guī)范邏輯等層面揭示了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的法理依據(jù)。與此同時(shí)，法律的生命在于實(shí)施，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度更深層次的生命力源于其運(yùn)行實(shí)踐。而在實(shí)踐中，相對(duì)集中行政處罰權(quán)管執(zhí)分離的制度風(fēng)險(xiǎn)得以顯現(xiàn)，對(duì)此種風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)和化解，則突出體現(xiàn)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的構(gòu)造理性，進(jìn)而滋養(yǎng)著該制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
（一）管執(zhí)分離的實(shí)踐需求
所謂管執(zhí)分離，是將管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)交由不同的機(jī)關(guān)分別行使，避免行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革旨在確立一種管執(zhí)分離的制度構(gòu)造，以打破權(quán)力壟斷、降低執(zhí)法能耗。
一方面，打破權(quán)力壟斷需要邁向管執(zhí)分離。行政權(quán)是一種具有自我強(qiáng)化性和持續(xù)擴(kuò)張性的公權(quán)力，只有采取相應(yīng)的控制措施，才能防止其成為“獨(dú)立王國”抑或“脫韁野馬”。在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性影響下，大量職能部門對(duì)所轄領(lǐng)域的行政權(quán)力有著排他性支配和擴(kuò)張性沖動(dòng)，甚至衍生出部門本位主義的執(zhí)法痼疾。從部門本位出發(fā)，行政管理不僅要固守“一畝三分地”，而且要因勢(shì)利導(dǎo)拓展自身職權(quán)邊界。特別是在有利可圖的職能交叉領(lǐng)域，各部門紛紛下場，持續(xù)開展以職權(quán)范圍擴(kuò)張和部門利益實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的執(zhí)法權(quán)角逐，出現(xiàn)“八個(gè)大蓋帽管一頂破草帽”的執(zhí)法亂象也就不足為奇。而在無利可圖的行政管理領(lǐng)域，部門推諉塞責(zé)也是常態(tài)，出現(xiàn)“九龍治水無雨可下”的管理悖論更是勢(shì)所必然。凡此種種導(dǎo)致的結(jié)果可能是，對(duì)內(nèi)形成“弱政府，強(qiáng)部門”的權(quán)力倒置結(jié)構(gòu)，對(duì)外則呈現(xiàn)出多頭執(zhí)法和執(zhí)法擾民等頑瘴痼疾。行政執(zhí)法領(lǐng)域的部門本位主義衍生出一系列問題，各部門憑借其掌控的權(quán)力資源，通過部門立法或者制定政策鞏固已經(jīng)掌握的部門利益，并為進(jìn)一步開展執(zhí)法權(quán)角逐奠定規(guī)范依據(jù)。這種部門本位主義的權(quán)力行使邏輯，無疑背離了實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)。特別是在監(jiān)督體系不完善時(shí)，外部力量難以監(jiān)控部門權(quán)力運(yùn)作，部門就會(huì)成為“獨(dú)立王國”。因此，通過相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度改良部門本位主義的生成土壤，打破權(quán)力壟斷局面，防止權(quán)力肆意擴(kuò)張，就成為邁向法治國家的行政管理體制改革的應(yīng)有之義。
另一方面，降低執(zhí)法能耗也需要推進(jìn)管執(zhí)分離。如果說破解部門本位主義的執(zhí)法權(quán)角逐痼疾，是相對(duì)集中行政處罰權(quán)首要解決的問題，那么應(yīng)對(duì)常態(tài)化行政管理的效能困境，則是相對(duì)集中行政處罰權(quán)固本培元的基礎(chǔ)功能。行政執(zhí)法是一個(gè)紛繁復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程，需要大量執(zhí)法資源以應(yīng)對(duì)日常事務(wù)，這就會(huì)導(dǎo)致重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法投入不足。對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，行政處罰活動(dòng)最終可能體現(xiàn)為寥寥數(shù)語的處罰結(jié)論，但卻需要在前期投入大量的執(zhí)法資源。無論是調(diào)查取證，還是違法認(rèn)定，抑或是處罰決定的強(qiáng)制執(zhí)行，都需要執(zhí)法機(jī)關(guān)投入大量的人力和物力。與此同時(shí)，并非所有的行政管理事項(xiàng)都要走到行政處罰這個(gè)環(huán)節(jié)。常態(tài)化行政管理實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理工作更多體現(xiàn)在前期的監(jiān)管、檢查和審批等環(huán)節(jié)。在政府機(jī)構(gòu)改革愈益強(qiáng)調(diào)精簡高效之際，執(zhí)法機(jī)關(guān)資源和人員配置不可能無序擴(kuò)張，這就需要統(tǒng)籌全局科學(xué)分配工作精力、優(yōu)化配置執(zhí)法資源，以最大程度提升行政管理效能。特別是隨著嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的全面推進(jìn)，行政處罰呈現(xiàn)出數(shù)量大、種類多、重復(fù)性工作占比大、疑難問題出現(xiàn)頻率低、可替代性相對(duì)較高等特點(diǎn)，而其他行政管理工作則可能因?yàn)閷I(yè)程度較高而可替代性相對(duì)較低。因此，通過相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革，將主管部門從繁重的處罰工作中解放出來，使其專注于事前事中監(jiān)管，是降低執(zhí)法能耗、提升管理效能的可行之舉。
（二）管執(zhí)分離的制度風(fēng)險(xiǎn)
盡管通過相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)現(xiàn)管執(zhí)分離可以回應(yīng)打破權(quán)力壟斷、降低執(zhí)法能耗的執(zhí)法需求，但實(shí)事求是來講，管執(zhí)分離模式也存在一定的制度風(fēng)險(xiǎn)。
一方面，部門利益分化的現(xiàn)實(shí)格局使得行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)存在客觀阻礙，管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)的相對(duì)分離容易導(dǎo)致新的制度風(fēng)險(xiǎn)。管執(zhí)分離模式下，日常管理與行政處罰等環(huán)節(jié)分由不同主體實(shí)施。多重環(huán)節(jié)的多重主體會(huì)讓一些復(fù)雜事務(wù)的管理和執(zhí)法面臨更復(fù)雜的部門利益博弈。換言之，同一部門內(nèi)部的分環(huán)節(jié)式管理與執(zhí)法本就存在部門內(nèi)部利益協(xié)調(diào)成本，管執(zhí)分離模式的推行則可能加劇利益協(xié)調(diào)難度。一般來說，行政機(jī)關(guān)從部門利益最大化的角度來安排工作符合公共選擇理論的基本邏輯，但是資源和利益的有限性使得部門之間不可避免地產(chǎn)生競爭與博弈，繼而在整體上對(duì)行政管理工作產(chǎn)生不利影響。在此基礎(chǔ)上推進(jìn)管執(zhí)分離，不僅會(huì)在客觀上增加行政管理事項(xiàng)的處理環(huán)節(jié)，讓利益交織的執(zhí)法現(xiàn)狀更加復(fù)雜化，而且面臨著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多部門工作的新的難題。值得注意的是，與原行政機(jī)關(guān)相比，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，在部門協(xié)調(diào)過程中難以發(fā)揮牽頭和主導(dǎo)作用。但其作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，又容易在部門角力中被牽扯，甚至可能要為部門博弈而導(dǎo)致的效率低下等問題承擔(dān)責(zé)任。此外，管執(zhí)分離模式在客觀上為原行政機(jī)關(guān)選擇性轉(zhuǎn)移工作事項(xiàng)創(chuàng)造了條件，原行政機(jī)關(guān)可以名正言順地將一些可獲利益小、工作難度大、配套資金少的工作轉(zhuǎn)移給綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，讓后者面臨“不可承受之重”。這就會(huì)使得綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中淪為“不管衙門”，一些管理難度較大的事項(xiàng)就會(huì)面臨監(jiān)管缺位的風(fēng)險(xiǎn)。
另一方面，行政處罰權(quán)的剝離使得原行政機(jī)關(guān)的日常管理缺乏必要手段，客觀上增加了事前事中監(jiān)管的困難。在傳統(tǒng)的部門執(zhí)法模式下，行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政管理事項(xiàng)通常采取“一條龍”的執(zhí)法模式進(jìn)行處理，完整地享有行政管理所需各項(xiàng)權(quán)力。對(duì)于眾多行政機(jī)關(guān)而言，行政處罰權(quán)已經(jīng)完整地融入行政管理的鏈條中，成為保證執(zhí)法效果和實(shí)現(xiàn)部門利益的重要手段。雖然政府職能轉(zhuǎn)變要求行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中盡可能采取靈活、柔和、彈性的方式實(shí)現(xiàn)行政目的，但行政處罰權(quán)作為一種彰顯行政管理權(quán)威的羈束性手段，在打擊違法行為和穩(wěn)定社會(huì)秩序方面仍然具有不可替代的重要作用。但是在管執(zhí)分離模式下，原行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)被剝離，轉(zhuǎn)由綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來相對(duì)集中行使，這就帶來新的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，即不僅原行政管理機(jī)制的正常運(yùn)行會(huì)受到不利影響，而且綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可能會(huì)因?yàn)閷I(yè)性不足而在行政處罰中生搬硬套。當(dāng)然，綜合性地剝離原行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)的做法，不可避免會(huì)受到原行政機(jī)關(guān)的抵觸，實(shí)踐中更多的是對(duì)行政處罰權(quán)的非綜合性剝離。所謂非綜合性的剝離，是指以減少原行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)數(shù)量為導(dǎo)向的剝離，而不是從執(zhí)法功能的有效發(fā)揮以及行政處罰權(quán)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化為出發(fā)點(diǎn)的剝離。行政處罰權(quán)作為一種法定職權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響是整體全面的，簡單機(jī)械的非綜合性剝離會(huì)使得原行政機(jī)關(guān)的管理工作受到嚴(yán)重影響，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于被劃撥而來的行政處罰權(quán)也可能缺乏承接能力。
（三）管執(zhí)分離的構(gòu)造理性
盡管相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的管執(zhí)分離模式存在一定風(fēng)險(xiǎn)，但經(jīng)過長期實(shí)踐檢驗(yàn)，相關(guān)制度風(fēng)險(xiǎn)并非無可回避、不可控制。也正是在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求與化解制度風(fēng)險(xiǎn)的過程中，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的構(gòu)造理性得以凸顯。
一方面，通過管執(zhí)分離打破權(quán)力壟斷格局，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)權(quán)力和利益脫鉤。以權(quán)力制約權(quán)力，是遏制腐敗的重要手段。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，這突出體現(xiàn)為行政執(zhí)法相關(guān)權(quán)力的科學(xué)配置與有序運(yùn)行。在相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革前，原行政機(jī)關(guān)把控了所轄領(lǐng)域內(nèi)的絕大部分行政管理權(quán)力，形成了“一條龍”式的權(quán)力運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政管理各環(huán)節(jié)的全局把控。在很大程度上，這種全局把控力會(huì)成為滋生部門本位主義和行政執(zhí)法腐敗的溫床和土壤。行政處罰權(quán)的運(yùn)用并非隨心所欲，其位處行政管理鏈條的末端，需要以一系列前端權(quán)力發(fā)生作用為出場前提。但部門本位的權(quán)力壟斷為非法利益的排他實(shí)現(xiàn)提供了場域條件，逐利執(zhí)法者只要在自己的“一畝三分地”得出相對(duì)人應(yīng)受行政處罰的結(jié)論，即可自主行使行政處罰權(quán)將壟斷利益直接變現(xiàn)。通過相對(duì)集中，將行政處罰權(quán)進(jìn)行綜合性剝離，交由另一行政機(jī)關(guān)行使，可以在很大程度上斬?cái)嘣姓C(jī)關(guān)變現(xiàn)壟斷利益的操作路徑，也能在一定程度上減少行政執(zhí)法腐敗的可能性。換言之，在管執(zhí)一體模式下，行政相對(duì)人有理由相信行政機(jī)關(guān)作出的管理決定能夠自主落實(shí)，對(duì)自己產(chǎn)生的不利影響將會(huì)是直接的，為避免這種不利影響的切實(shí)發(fā)生，行政相對(duì)人會(huì)選擇采取賄賂等不正當(dāng)手段。而在管執(zhí)分離模式下，原行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)被綜合性剝離，集中交由綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，決定的作出和處罰的實(shí)現(xiàn)并不一定直接關(guān)聯(lián)，相對(duì)人需要承擔(dān)的賄賂成本和風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，從而有效壓縮執(zhí)法腐敗空間、斬?cái)嗬孑斔吐窂剑瑫r(shí)有效減少為實(shí)現(xiàn)部門利益而進(jìn)行非正常執(zhí)法的沖動(dòng)。此外，由于綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)并不能憑空決定是否實(shí)施行政處罰行為，而是需要以原行政機(jī)關(guān)給出的處理結(jié)論作為依據(jù)，故而自主裁量的空間并不大，對(duì)應(yīng)的權(quán)力尋租空間也就大為壓縮?？梢哉f，以管執(zhí)分離為顯著特征的行政處罰權(quán)的相對(duì)集中，是在行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行鏈條上增加了一道可靠的防火墻，通過建立權(quán)力阻斷機(jī)制來打破權(quán)力壟斷格局，從而有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力與利益的脫鉤。
另一方面，通過管執(zhí)分離提升行政管理效能，加大重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。行政管理實(shí)踐中，需要花費(fèi)大量精力和資源的，通常是事前事中的非處罰性監(jiān)管工作。與此同時(shí)，行政處罰作為一種制裁性的行政行為，會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生不利影響，會(huì)受到行政相對(duì)人的排斥、抵觸甚至反抗，因此行政處罰工作的順利開展，同樣需要投入大量的精力和資源。但是，執(zhí)法機(jī)關(guān)的人員編制及其擁有的執(zhí)法資源終究是有限的。當(dāng)行政處罰工作增多，難度加大，執(zhí)法機(jī)關(guān)難免會(huì)陷入左支右絀的境地。通過相對(duì)集中行政處罰權(quán)，實(shí)行管執(zhí)分離的權(quán)力配置模式，則能夠極大地緩解行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法資源分配方面的窘迫，減少其在執(zhí)法性事務(wù)上的非必要投入，使其將更多的精力和資源投入事前事中監(jiān)管和重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法。以棚戶區(qū)改造執(zhí)法管理為例，這是一項(xiàng)多部門聯(lián)動(dòng)的行政管理工作。從棚戶區(qū)改造建設(shè)用地取得到建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)，關(guān)涉國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃等多個(gè)行政機(jī)關(guān)。僅就國土資源部門而言，其需要根據(jù)項(xiàng)目信息發(fā)布土地預(yù)提供信息，并接受企業(yè)預(yù)報(bào)價(jià)，再在綜合評(píng)定的基礎(chǔ)上，要求報(bào)價(jià)合理的企業(yè)按照項(xiàng)目征拆啟動(dòng)資金的需求交納保證金，用于實(shí)施征遷，此外還需辦理土地出讓等手續(xù)。這些工作事項(xiàng)關(guān)系土地資源的科學(xué)利用，也是行政執(zhí)法的重難點(diǎn)環(huán)節(jié)，理應(yīng)投入更多的精力。在改革前的管執(zhí)一體模式下，棚戶區(qū)改造所涉及的國土資源行政處罰事項(xiàng)，通常與國土資源部門的其他棚戶區(qū)改造工作交織重疊、互為牽扯，從而耗費(fèi)大量的執(zhí)法資源，影響主線的執(zhí)法工作。而在改革后的管執(zhí)分離模式下，行政處罰事項(xiàng)由綜合行政執(zhí)法部門實(shí)施，國土資源部門的執(zhí)法資源得到釋放，可有效增加對(duì)主線執(zhí)法工作的投入。伴隨著綜合行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的組建，重點(diǎn)領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰的力度和效率也得到極大增強(qiáng)。
（四）管執(zhí)銜接的補(bǔ)強(qiáng)機(jī)制
相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度下的管執(zhí)分離模式有其現(xiàn)實(shí)需求和構(gòu)造理性，但也存在必然的制度風(fēng)險(xiǎn)。
為保障管執(zhí)分離模式的平穩(wěn)運(yùn)行，還需要輔以必要的管執(zhí)銜接機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和實(shí)踐糾偏。管執(zhí)分離模式的風(fēng)險(xiǎn)根源在于管執(zhí)分離后機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)之間、機(jī)關(guān)與事務(wù)之間銜接不當(dāng)。從各地實(shí)踐探索出的有益經(jīng)驗(yàn)來看，可從如下方面對(duì)管執(zhí)分離可能造成的銜接漏洞進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)或者糾偏。
第一，系統(tǒng)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法相關(guān)的立改廢釋工作。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度已進(jìn)入綜合行政執(zhí)法改革新階段，但是一些彼此之間重復(fù)矛盾、飽含部門利益色彩的制度規(guī)范并未完全退出歷史舞臺(tái)，這從根本上制約著綜合行政執(zhí)法改革的深化和完善，也為實(shí)踐中因客觀的利益分歧而造成的管執(zhí)銜接不當(dāng)提供了一定的“依據(jù)”。因此應(yīng)針對(duì)模糊、矛盾和重復(fù)的制度規(guī)范進(jìn)行全面清理，并在此基礎(chǔ)上積極開展新的立法制訂工作，對(duì)權(quán)力來源不明、職權(quán)劃分不清、執(zhí)法尺度不一、管執(zhí)銜接不暢等問題進(jìn)行系統(tǒng)回應(yīng)，從而在制度供給層面為管執(zhí)銜接提供支撐和保障。
第二，積極探索相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。壟斷的權(quán)力是腐敗的溫床，部門之間的利益割據(jù)也會(huì)造成客觀上的施政縫隙。具體到相對(duì)集中行政處罰權(quán)領(lǐng)域，由于綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力來源缺乏充分的上位法依據(jù)，故而在執(zhí)法協(xié)同過程中處于弱勢(shì)地位。盡管立法可為破解此問題提供制度設(shè)計(jì)上的思路，但是要想真正收獲實(shí)踐成效，還需要在執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的創(chuàng)新上下功夫。例如，在部門設(shè)置方面，可建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)綜合行政執(zhí)法工作；在部門和人員考評(píng)問題上，要將管執(zhí)銜接效能作為重要考核指標(biāo)，切實(shí)提高部門協(xié)同的積極性；在部門溝通合作層面，要暢通線上和線下兩個(gè)渠道，線上積極開展部門間執(zhí)法業(yè)務(wù)的聯(lián)動(dòng)和融合，形成從案件受理到辦結(jié)的全流程無縫對(duì)接，線下利用部門聯(lián)席會(huì)議、工作備忘錄等形式統(tǒng)籌推進(jìn)管理與執(zhí)法部門之間的聯(lián)通與協(xié)調(diào)。
第三，持續(xù)優(yōu)化綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和執(zhí)法力量。首先，需要加強(qiáng)執(zhí)法部門的組織體系建設(shè)，在法律總體框定的職權(quán)范圍內(nèi)，合理界定部門間的職責(zé)權(quán)限，對(duì)有?！按缶C合”目標(biāo)的部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，以減少部門利益壁壘，降低管執(zhí)銜接難度。還可在部門之間開展領(lǐng)導(dǎo)干部或者執(zhí)法人員的內(nèi)部交流和掛職鍛煉，改變其固守部門利益的慣性立場。其次，可以考慮建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。有了相應(yīng)的制度和機(jī)制，還需配備專門監(jiān)督力量來保證施行。在行政管理過程中，部門之間的職權(quán)罅隙通常處于無人想管也無人能管的尷尬境地。通過賦予其相應(yīng)的部門、人事考評(píng)督責(zé)權(quán)力，可以有效減少工作中的不作為和亂作為，從而彌補(bǔ)管執(zhí)分離模式下的工作罅隙。最后，還需要提升管理人員和執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。相關(guān)人員要強(qiáng)化政治學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，在執(zhí)法理念和價(jià)值上守正創(chuàng)新。
總之，新制度的建立實(shí)施不可避免地伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)不是拒絕創(chuàng)新的理由。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度下的管執(zhí)分離模式有其制度風(fēng)險(xiǎn)，但可采取相應(yīng)措施對(duì)可能出現(xiàn)的銜接不當(dāng)進(jìn)行規(guī)避和糾偏。這進(jìn)一步凸顯了管執(zhí)分離模式的構(gòu)造理性，也進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的正當(dāng)性與合理性。
結(jié)語
相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在我國建立運(yùn)行已近30年。在豐碩的改革實(shí)踐成果面前，有關(guān)該制度的理論爭議逐漸消弭。但是，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度和綜合行政執(zhí)法改革的長遠(yuǎn)發(fā)展，仍然需要立足于堅(jiān)實(shí)的行政法理基礎(chǔ)之上。通過對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度是否違憲以及是否違背職權(quán)法定原則等問題的脈絡(luò)化澄清與回應(yīng)，本文從歷史邏輯和規(guī)范邏輯等層面揭示了該制度的法理依據(jù)。行政處罰權(quán)的相對(duì)集中旨在實(shí)現(xiàn)管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)的相對(duì)分離，在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求與化解制度風(fēng)險(xiǎn)的過程中，以管執(zhí)分離為核心的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的構(gòu)造理性得以凸顯。雖然管執(zhí)分離也會(huì)面臨執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，但可通過建立適當(dāng)?shù)你暯訖C(jī)制來進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)和糾偏。展望未來，在深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的新征程上，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度還將煥發(fā)出新的生機(jī)與活力。
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