作者簡介
程琥，北京市人民檢察院第一分院副檢察長，法學(xué)博士。
內(nèi)容摘要
作為一種法定判決方式，當(dāng)前行政處罰變更判決呈現(xiàn)的獨(dú)有特點(diǎn)，包括所涉領(lǐng)域廣泛、被告主體多元、適用條件尚不統(tǒng)一、適用標(biāo)準(zhǔn)差異較大、判決方式多樣、實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議仍有難度等。審判實(shí)踐反映出行政處罰變更判決面臨著理論和實(shí)踐的雙重困境。為此要加強(qiáng)行政處罰變更判決的理論研究和實(shí)踐探索，從明確功能定位、厘定適用范圍、確定適用條件、統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范適用方式、增強(qiáng)適用效果等方面著手，推動(dòng)行政處罰變更判決更加成熟和定型。
全文首發(fā)在《法治社會(huì)》2025年第2期第71-84頁。如需全文，歡迎掃碼查看本文完整電子書，或在中國知網(wǎng)下載。敬請(qǐng)賜稿《法治社會(huì)》！
關(guān)鍵詞
行政處罰 變更判決 審判實(shí)踐 適用困境 路徑優(yōu)化
引用示例
程琥：《行政處罰變更判決的適用困境與路徑優(yōu)化》，載《法治社會(huì)》2025年第2期，第71-84頁。
目錄
一、行政處罰變更判決的審判實(shí)踐
二、行政處罰變更判決的適用困境
（一）理論困境
（二）實(shí)踐困境
三、行政處罰變更判決的路徑優(yōu)化
（一）明確功能定位
（二）厘定適用范圍
（三）確定適用條件
（四）統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)
（五）規(guī)范適用方式
（六）增強(qiáng)適用效果
結(jié)語
行政處罰變更判決是《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）規(guī)定的一種判決方式。由于受司法權(quán)不應(yīng)干預(yù)行政權(quán)、司法裁量不能代替行政裁量的觀念影響，法院適用變更判決尤為審慎，無論是適用范圍，還是適用方式，都受到嚴(yán)格限制，行政處罰變更判決實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議并未取得預(yù)期效果，有的案件甚至出現(xiàn)各方當(dāng)事人均對(duì)判決結(jié)果不滿意的窘境。加強(qiáng)對(duì)行政處罰變更判決的研究，對(duì)于人民法院依法準(zhǔn)確適用變更判決，完善行政判決方式，推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決具有重要意義。
一、行政處罰變更判決的審判實(shí)踐
所謂變更判決，系指人民法院對(duì)于行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的行政決定，依法以司法判決改變被訴行政決定的司法活動(dòng)。2014年修訂的《行政訴訟法》第七十七條關(guān)于變更判決的規(guī)定，是對(duì)原法第五十四條的一項(xiàng)單獨(dú)成條，既擴(kuò)大了變更判決的適用范圍，增加了行政處罰以外的行政行為中“對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的”的規(guī)定，又增加了一款規(guī)定，明確了訴訟禁止不利變更原則。為了保持條文之間概念的一致性，還將“顯失公正”改為“明顯不當(dāng)”。審判實(shí)踐中，盡管行政處罰變更判決適用量不高，卻呈現(xiàn)出不同于其他判決方式的獨(dú)有特點(diǎn)。
第一，行政處罰變更判決所涉領(lǐng)域廣泛。按照變更判決所涉領(lǐng)域適用頻次，主要涉及市場(chǎng)監(jiān)管、治安處罰、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、自然資源、衛(wèi)生健康、公安交管、交通運(yùn)輸?shù)戎T多領(lǐng)域。由于這些領(lǐng)域大多與人民群眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，為了保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，相關(guān)法律規(guī)定非常嚴(yán)格，特別是處罰條款呈現(xiàn)“重罰主義”傾向，比如食品安全法、環(huán)境保護(hù)法、安全生產(chǎn)法等規(guī)定了重法律責(zé)任，以此糾正長期以來存在的守法成本高、違法成本低傾向。行為人一旦違法，將承擔(dān)重法律責(zé)任。其中，一些違法行為人為小商小販、個(gè)體企業(yè)、私營企業(yè)等，承擔(dān)重法律責(zé)任能力不足，容易出現(xiàn)“小過重罰”問題。法院在審理這些案件中，只要認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未考慮從輕、減輕或者不予處罰情節(jié)，導(dǎo)致行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?，多?huì)作出變更判決或者撤銷判決。
第二，行政處罰變更判決被告主體多元。行政處罰案件被告涵蓋市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、公安機(jī)關(guān)、生態(tài)環(huán)境部門、應(yīng)急管理部門、自然資源和規(guī)劃管理部門、林業(yè)管理部門、衛(wèi)生健康管理部門等。其中，由于市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)重，作出行政處罰數(shù)量多，由此引發(fā)的行政訴訟案件總量也大，并且有相當(dāng)一部分行政處罰案件經(jīng)過行政復(fù)議程序。一旦形成訴訟，行政處罰決定因明顯不當(dāng)被法院判決變更或者撤銷，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告參加訴訟，復(fù)議決定會(huì)同時(shí)被判決撤銷。
第三，行政處罰變更判決適用條件尚不統(tǒng)一。根據(jù)《行政訴訟法》第七十七條的規(guī)定，行政處罰明顯不當(dāng)，人民法院可以判決變更。實(shí)踐中，法院作出變更判決較為常見的考慮因素包括：一是當(dāng)事人主觀過錯(cuò)程度。當(dāng)事人實(shí)施違法行為主觀上是否有過錯(cuò)，以及過錯(cuò)大小，往往是法院作出變更判決或者撤銷判決的重要考慮因素。二是當(dāng)事人是否積極配合、主動(dòng)糾正違法行為。當(dāng)事人積極配合行政機(jī)關(guān)、主動(dòng)糾正違法行為的，會(huì)作為變更判決的重要考慮因素。三是涉案金額大小。在一些市場(chǎng)監(jiān)管案件中，法院會(huì)把涉案金額大小作為變更判決的重要考慮因素。四是違法后果輕重。如果違法后果嚴(yán)重，一般就失去了行政處罰變更判決基礎(chǔ)；違法后果輕微，法院可能作出從輕或者減輕處罰變更判決；違法后果顯著輕微，危害不大，法院可能會(huì)作出不予處罰變更判決。五是其他情節(jié)。盡管行政處罰變更判決適用條件可籠統(tǒng)表述為“明顯不當(dāng)”，但“明顯不當(dāng)”具體包括哪些情形，實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。
第四，行政處罰變更判決適用標(biāo)準(zhǔn)差異大。法院作出變更判決時(shí)，既包括變更處罰幅度，也包括變更處罰種類。在變更處罰幅度上，法院在作出變更判決時(shí)，因個(gè)案情況不同，適用變更幅度也不相同。有的案件中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定違法行為屬于從重情形，故而作出從重處罰，法院經(jīng)審理則認(rèn)為違法行為屬于從輕情形，故按照從輕處罰標(biāo)準(zhǔn)作出變更判決；有的案件中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為違法行為屬于從輕處罰情形，在法定幅度內(nèi)適用較輕處罰，法院則認(rèn)為違法行為屬于減輕處罰情形，在法定幅度以下作出變更判決；有的案件中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為存在違法行為，并作出行政處罰決定，法院則認(rèn)為違法情節(jié)顯著輕微、沒有危害后果，應(yīng)當(dāng)不予處罰，判決撤銷行政處罰決定。在變更處罰種類上，變更判決可能將并處變更為單處，也可能直接變更為較輕處罰種類。
第五，行政處罰變更判決方式多樣。實(shí)踐中，法院在哪個(gè)審判階段作出變更判決并不一致，主要有以下方式：其一，一審判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，二審作出變更判決。一審法院判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，原告不服，提起上訴。二審期間，二審法院基于案件事實(shí)和法律，認(rèn)為行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?，依法判決撤銷一審判決，并作出變更判決。其二，一審作出變更判決，二審予以維持。一審法院基于案件事實(shí)和法律，認(rèn)定行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?，依法作出變更判決，當(dāng)事人不服，提起上訴。二審法院經(jīng)審理，判決駁回上訴，維持一審判決。其三，一審作出變更判決，二審作出變更判決。一審法院基于案件事實(shí)和法律，認(rèn)定行政處罰明顯不當(dāng)，依法作出變更判決，當(dāng)事人不服，提起上訴。二審法院經(jīng)審理，認(rèn)為原審判決仍有不當(dāng)，在原審判決基礎(chǔ)上作出變更判決。其四，一審作出變更判決，二審撤銷一審判決。一審法院基于案件事實(shí)和法律，作出變更判決，當(dāng)事人不服，提起上訴。二審法院經(jīng)審理判決撤銷一審判決，駁回上訴。其五，一審作出撤銷判決，二審作出變更判決。一審法院經(jīng)審理，認(rèn)為行政處罰決定明顯不當(dāng)，判決撤銷行政處罰決定。當(dāng)事人不服一審判決，提起上訴。二審法院經(jīng)審理，判決撤銷一審判決，變更行政處罰決定。
第六，行政處罰變更判決實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議仍有難度。實(shí)踐中，行政處罰變更判決的上訴率和申訴率高、服判息訴率低的審判態(tài)勢(shì)較為突出。一是原告上訴率高。只要一審判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，一般情況下，原告就會(huì)提起上訴。即便一審法院作出變更判決或者撤銷判決，支持原告訴訟請(qǐng)求，原告也會(huì)因?yàn)樘幜P較重仍然提起上訴。二是被告上訴率高。一審法院判決撤銷或者變更行政處罰決定的，多數(shù)情況下被告會(huì)提起上訴。有的案件甚至出現(xiàn)原被告都上訴的情形。三是再審案件占一定比重。有大量案件一、二審判決作出后，當(dāng)事人會(huì)申請(qǐng)?jiān)賹?。行政處罰變更判決未能在一審、二審、再審實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議，說明行政處罰變更判決的效果仍有較大的提升空間。
二、行政處罰變更判決的適用困境
從行政處罰變更判決審判實(shí)踐來看，行政處罰變更判決適用呈現(xiàn)出絕對(duì)數(shù)量不多、適用率下降、適用者“敬而遠(yuǎn)之”的明顯特點(diǎn)。究其原因，主要在于行政處罰變更判決面臨著理論和實(shí)踐的雙重困境，迫切需要深入研究、廓清認(rèn)識(shí)。
（一）理論困境
第一，行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。行政處罰變更判決涉及行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是司法權(quán)能否代行行政權(quán)問題。眾所周知，“行政權(quán)與司法權(quán)是國家權(quán)力體系的重要組成部分，系為實(shí)現(xiàn)國家治理而進(jìn)行技術(shù)性分工的結(jié)果，也是國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)作的客觀要求”。行政權(quán)與司法權(quán)是國家權(quán)力體系中性質(zhì)不同的兩種權(quán)力。根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府分別是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)和地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)，人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)。
在我國，雖然行政權(quán)與司法權(quán)存在明顯差異，但是行政權(quán)與司法權(quán)等國家權(quán)力都是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)產(chǎn)生的，國家權(quán)力只存在權(quán)力分工，不存在權(quán)力分立。因此，行政權(quán)與司法權(quán)之間是“分工合作”關(guān)系，而不是“分立制衡”關(guān)系。并且，行政權(quán)與司法權(quán)之間“分工合作”關(guān)系的定位是我國人民民主專政的政體的自然延伸，行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都是國家的專政機(jī)關(guān)，有著共同的專政對(duì)象和專政目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在權(quán)力分工的同時(shí)加強(qiáng)合作勢(shì)所必然。權(quán)力分工要求行政權(quán)應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)行使，司法權(quán)由司法機(jī)關(guān)行使，相互秉持各自的權(quán)力邊界；權(quán)力合作要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重和支持司法機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重和支持行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。行政處罰變更判決無疑涉及司法機(jī)關(guān)要代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，是司法權(quán)侵入行政權(quán)的管理領(lǐng)域，這既是一個(gè)理論困境，也是對(duì)權(quán)力之間分工合作關(guān)系的突破。
第二，行政裁量與司法裁量的關(guān)系。行政裁量是法治的基本要求和補(bǔ)充，法律對(duì)行政裁量作出彈性授權(quán)，行政機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)可以靈活地行使權(quán)力。但行政裁量并非毫無限制，除不應(yīng)逾越授權(quán)范圍、不得違反法律規(guī)定、不違背授權(quán)法律的立法精神與目的之外，還應(yīng)符合自然規(guī)律、社會(huì)道德、社會(huì)公益，而且應(yīng)當(dāng)建立在正當(dāng)考慮基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)因素。行政處罰裁量主要有三種類型：一是對(duì)違法行為是否給予行政處罰的裁量；二是確定采用何種行政處罰的裁量；三是確定采用何種行政處罰幅度的裁量。行政機(jī)關(guān)行使行政處罰裁量權(quán)應(yīng)在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，超越職權(quán)是一種違法行政行為，且行政處罰裁量權(quán)要符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的目的和動(dòng)機(jī)，不能濫用。并且，行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合公正原則要求，行政處罰不能存在明顯不當(dāng)。
與行政裁量不同，司法裁量是法官在審理案件時(shí)，根據(jù)法律規(guī)定和案件的具體情況，結(jié)合自己的經(jīng)驗(yàn)和判斷，在法律允許范圍內(nèi)，有選擇性地適用法律作出裁判的權(quán)力。司法裁量是為了使審判機(jī)關(guān)能夠更好地適應(yīng)法律的復(fù)雜性和變動(dòng)性，確保案件得到公正裁判。“由于所賦予的任務(wù)性質(zhì)不同，行政裁量的必要性往往遠(yuǎn)大于司法裁量的必要性。但是在司法與行政兩種過程中，所需要的都是賦予規(guī)則與裁量適當(dāng)?shù)姆秶??！痹谛姓V訟制度設(shè)計(jì)中，行政訴訟受案范圍體現(xiàn)了司法審查廣度，司法審查標(biāo)準(zhǔn)和判決方式體現(xiàn)了司法審查深度。行政訴訟受案范圍是法院主管一定范圍內(nèi)行政爭(zhēng)議案件的根據(jù)，也是解決行政爭(zhēng)議、處理行政訴訟案件的權(quán)限分工，決定了司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的外在權(quán)力邊界。行政訴訟受案范圍不是立法者的一種偶然選擇，它是一個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及法治狀況的綜合反映。從法治發(fā)展進(jìn)程來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展、民主法治進(jìn)步、公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，行政訴訟受案范圍呈現(xiàn)由窄到寬的發(fā)展過程。實(shí)踐中，對(duì)于具體案件能否納入行政訴訟受案范圍，既要根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定進(jìn)行審查，又要結(jié)合案件具體情況進(jìn)行裁量。當(dāng)然，不管行政訴訟受案范圍如何擴(kuò)大，都改變不了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督本質(zhì)，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政權(quán)給予足夠尊重，不能侵犯行政權(quán)或者以司法權(quán)代替行政權(quán)。同時(shí)，司法審查標(biāo)準(zhǔn)和判決方式更多體現(xiàn)了司法裁量與行政裁量的關(guān)系處理。從司法審查標(biāo)準(zhǔn)來講，根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查，法院的審查職責(zé)是判斷行政行為的合法性。盡管《行政訴訟法》將“明顯不當(dāng)”納入司法審查內(nèi)容，法院對(duì)屬于合理審查范圍內(nèi)容的行政裁量權(quán)審查仍保持適度謙抑，依法進(jìn)行而不侵害行政自主權(quán)的空間。從判決方式來講，對(duì)于行政行為違法的，法院可以判決撤銷、確認(rèn)違法或者無效，以及判令給付、責(zé)令限期履責(zé)等；對(duì)于行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，法院可以判決變更。行政處罰變更判決體現(xiàn)了司法權(quán)代替行政權(quán)，也體現(xiàn)了司法裁量代替行政裁量。由于行政處罰變更判決體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的“最強(qiáng)干預(yù)”，因此有學(xué)者認(rèn)為，為避免侵犯行政權(quán)，變更判決的前提條件必須是行政機(jī)關(guān)就其給付之核定或確認(rèn)，并無行政裁量或者判斷余地之情形或其裁量權(quán)因特殊情事而收縮到零的情形，始得為之。換言之，在法院作出變更判決時(shí)，只要有行政裁量的空間和必要，就不應(yīng)存在司法裁量。實(shí)踐中，行政處罰變更判決一再調(diào)整，也從一個(gè)側(cè)面反映了尊重行政裁量的必要性。
（二）實(shí)踐困境
審判實(shí)踐中，法院適用行政處罰變更判決并未取得預(yù)期效果，上訴率高、申訴率高、服判息訴率低問題依然突出。究其原因，行政處罰變更判決面臨的實(shí)踐困境不容忽視，需要深入研究解決。
第一，適用范圍仍存爭(zhēng)議。明確適用范圍是行政處罰變更判決正確適用的基礎(chǔ)。實(shí)踐中，對(duì)于變更判決適用范圍主要爭(zhēng)議有二：其一是行政處罰變更判決可否適用于所有行政行為，對(duì)于行政處罰以及行政處罰之外的其他行政行為存在明顯不當(dāng)情形的，能否適用變更判決，比如行政裁決、行政協(xié)議案件可否適用變更判決，需要研究。其二是行政處罰變更判決可否適用于所有行政處罰類型。從審判實(shí)踐來看，行政處罰變更判決適用領(lǐng)域極為廣泛，能否據(jù)此斷言，行政處罰變更判決可以適用所有類型的行政處罰，需要明確。
第二，適用條件尚不清晰。《行政訴訟法》修法時(shí)將原法的“顯失公正”修改為“明顯不當(dāng)”，本質(zhì)上并無實(shí)質(zhì)變化。實(shí)踐中，對(duì)于如何正確理解行政處罰“明顯不當(dāng)”，以及行政處罰“明顯不當(dāng)”是否包括實(shí)體方面的“明顯不當(dāng)”和程序方面的“明顯不當(dāng)”，并不明確。有的變更判決將未全面考慮相關(guān)因素、主觀過錯(cuò)、同案不同罰、小過重罰、法律適用錯(cuò)誤、證據(jù)不足等作為“明顯不當(dāng)”的具體適用條件。對(duì)于“明顯不當(dāng)”的判定條件，是否應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定適用條件，以便限制行政處罰變更判決適用，需要研究。
第三，適用標(biāo)準(zhǔn)銜接不暢。目前盡管一些領(lǐng)域已經(jīng)制定了行政處罰裁量基準(zhǔn)，實(shí)踐中行政處罰裁量基準(zhǔn)與行政處罰變更判決適用標(biāo)準(zhǔn)如何做到順暢銜接，事實(shí)上并非易事。在具體案件處理中，如何正確處理行政權(quán)與司法權(quán)、行政裁量與司法裁量的關(guān)系，難度較大。有大量案件出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)適用行政處罰裁量基準(zhǔn)作出的行政處罰決定，與法院審理后作出的變更判決適用標(biāo)準(zhǔn)差異較大。有的案件中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為依據(jù)行政裁量基準(zhǔn)，當(dāng)事人不具備從輕、減輕處罰情形，進(jìn)而作出行政處罰決定，法院經(jīng)審理則認(rèn)為當(dāng)事人符合從輕、減輕處罰情形，作出變更判決；有的案件中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為當(dāng)事人具備從輕處罰情形，作出行政處罰決定，法院經(jīng)審理則認(rèn)為當(dāng)事人符合減輕處罰情形，作出變更判決；有的案件中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為當(dāng)事人具備減輕處罰情形，作出行政處罰決定，法院經(jīng)審理則認(rèn)為當(dāng)事人符合不予處罰情形，作出變更判決。由此可見，行政處罰裁量基準(zhǔn)與變更判決適用標(biāo)準(zhǔn)如何做到順暢銜接，需要研究明確。
第四，適用方式并不統(tǒng)一。對(duì)于明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P決定，法院是否必須作出變更判決，而無其他判決方式可供選擇，實(shí)踐中并不統(tǒng)一。從審判實(shí)踐來看，對(duì)于明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P決定，法院從解決爭(zhēng)議角度出發(fā)，往往較為重視變更判決適用，卻忽視撤銷判決適用。在行政處罰變更判決方式上，一、二審法院以及再審法院一般能夠在裁判標(biāo)準(zhǔn)上保持一致。對(duì)于明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P決定，如果一審法院選擇適用變更判決，二審法院多數(shù)情況下會(huì)支持一審法院判決；一審法院判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，二審法院大多會(huì)撤銷一審法院判決，作出變更判決；當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹?，再審法院多?shù)會(huì)支持一審或者二審變更判決。當(dāng)然，也有案件是一審法院作出變更判決，二審法院經(jīng)審理認(rèn)為一審判決仍有不當(dāng)，判決撤銷一審判決，駁回原告訴訟請(qǐng)求。
第五，適用效果有待深化。行政處罰變更判決能否取得好的辦案效果，關(guān)鍵在于能否得到各方當(dāng)事人的理解和認(rèn)可。實(shí)踐中，原告往往對(duì)變更判決期望過高，對(duì)變更判決并不滿意，繼而選擇上訴。這只能說明一審法院變更判決結(jié)果與原告的心理預(yù)期差距大，原告不滿意進(jìn)而選擇上訴就是必然結(jié)果。也有大量案件是被告對(duì)變更判決不服，提起上訴。這說明，法院變更判決適用的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)與行政處罰裁量基準(zhǔn)銜接不暢。雖然上訴權(quán)、申訴權(quán)是當(dāng)事人的基本訴訟權(quán)利，針對(duì)變更判決，其有權(quán)提起上訴、申訴，但是法院作出的大量變更判決卻未能實(shí)現(xiàn)服判息訴、定分止?fàn)帲瑳]有取得預(yù)期效果。因此，需要反思變更判決問題成因，進(jìn)一步優(yōu)化變更判決適用，推動(dòng)實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。
三、行政處罰變更判決的路徑優(yōu)化
盡管行政處罰變更判決存在理論和實(shí)踐困境，但變更判決的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和適用價(jià)值仍然促動(dòng)變更判決的深化運(yùn)用。當(dāng)前有必要持續(xù)加強(qiáng)行政處罰變更判決的理論研究和實(shí)踐探索，推動(dòng)行政處罰變更判決更加成熟和定型。
（一）明確功能定位
準(zhǔn)確把握行政處罰變更判決的功能定位是行政處罰變更判決正確適用的前提和關(guān)鍵。行政處罰變更判決主要有以下功能：
第一，保障私權(quán)功能。行政處罰是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。行政處罰作為政府對(duì)社會(huì)治理的一種重要手段，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響。特別是在食品、藥品、環(huán)保、廣告、安全生產(chǎn)等涉及群眾切身利益的領(lǐng)域，存在重罰主義傾向。因此，一旦違法，行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)違法者輕則處以數(shù)萬元，重則幾十萬元、上百萬元甚至千萬元罰款。這其中不乏農(nóng)民賣一捆韭菜被罰5萬元、超市出售一袋過期面包被罰5萬元的案例。法院經(jīng)審理對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P予以變更，而不是簡單地判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，有助于保障當(dāng)事人合法權(quán)益。
第二，監(jiān)督公權(quán)功能。行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)管理各項(xiàng)行政事務(wù)的公共權(quán)力。行政權(quán)與司法權(quán)存在明顯差異，行政權(quán)與司法權(quán)都存在各自的專業(yè)領(lǐng)域，需要專業(yè)知識(shí)和專門程序。行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)當(dāng)在各自的專業(yè)領(lǐng)域，依法獨(dú)立行使職權(quán)，相互尊重和配合，不應(yīng)相互替代。同時(shí)，無論是行政權(quán)還是司法權(quán)，都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)政權(quán)，都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，只存在權(quán)力分工和合作，不存在權(quán)力分立和制衡。并且，“司法裁量權(quán)與行政裁量權(quán)之間存在本質(zhì)的相似性，盡管它們有著非常不同的機(jī)構(gòu)設(shè)置”。行政訴訟具有復(fù)審性質(zhì)，針對(duì)行政處罰明顯不當(dāng)情形，完全可以由司法權(quán)代行行政權(quán)，進(jìn)而作出變更判決，這是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督的必要方式。
第三，維護(hù)公正功能。公平正義是中國特色社會(huì)主義司法制度的內(nèi)在要求，公正司法是司法工作的基本價(jià)值追求。維護(hù)社會(huì)公平正義有諸多途徑和方法，面對(duì)違背和侵害社會(huì)公平正義的行為，最強(qiáng)有力的維護(hù)和保障手段就是給予及時(shí)有效的救濟(jì)。公正司法是主觀和客觀的有機(jī)統(tǒng)一，案件處理既要在實(shí)體和程序上實(shí)現(xiàn)公正，又要努力讓人民群眾在每一起個(gè)案中感受到公正。人民群眾往往會(huì)依據(jù)具體個(gè)案的處理對(duì)司法作出是否公正的評(píng)價(jià)，而每一起具體個(gè)案的公正處理構(gòu)成了司法整體公正。沒有個(gè)案公正，也就沒有司法整體公正。行政處罰變更判決的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)就在于能夠及時(shí)實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正。
第四，實(shí)質(zhì)解紛功能。當(dāng)前在法院受理案件中，行政處罰案件占比較大?！缎姓V訟法》之所以規(guī)定行政處罰的司法變更權(quán)，主要是考慮行政處罰專門知識(shí)相對(duì)成熟，法官的生活經(jīng)驗(yàn)足夠擔(dān)當(dāng)，而且行政處罰是行政訴訟案件的主要類型，是主要矛盾所在。法院在案件審理中，能夠準(zhǔn)確把握當(dāng)事人之間的訴爭(zhēng)焦點(diǎn)，通過變更判決及時(shí)解決當(dāng)事人爭(zhēng)議問題。行政處罰變更判決的特有功能就在于通過依法受理和審判行政處罰案件，引導(dǎo)各方當(dāng)事人以合法、理性的方式表達(dá)自己的意愿和要求，進(jìn)而針對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)作出變更判決，可以大大壓縮當(dāng)事人尋求救濟(jì)的成本。變更判決是保障當(dāng)事人合法權(quán)益、實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議最直接、最便捷的方式。
第五，降低成本功能?！俺杀尽币辉~所指的不僅僅是行政機(jī)關(guān)或者受監(jiān)管行業(yè)的財(cái)政支出，還包括一個(gè)行為帶來的所有消極影響，不管是經(jīng)濟(jì)方面還是其他方面的。此外，對(duì)成本的考量不一定要采取定量的成本—收益分析形式，有時(shí)也要采用定性的利益平衡方法。從理論上講，“變更判決是撤銷判決的補(bǔ)充形式。變更判決的適用情形要大大少于撤銷判決，且能包含在撤銷判決的適用情形中，是一種被包含與包含關(guān)系”。實(shí)踐中，違法行為經(jīng)法院判決撤銷后，行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為卻并不理想。這既可能由于行政機(jī)關(guān)不尊重和不服從法院生效判決，導(dǎo)致行政違法行為經(jīng)法院判決撤銷后，行政機(jī)關(guān)不履行或者怠于履行法院生效判決；也可能因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)根本不知道該如何作出符合判決要求的新的行政行為，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為一而再地被法院判決撤銷。如此一來，每一起責(zé)令重作判決都有讓當(dāng)事人遭受行政機(jī)關(guān)“二次傷害”的危險(xiǎn)，且極有可能陷入“循環(huán)訴訟”，這必然會(huì)大幅增加行政成本、司法成本和社會(huì)成本。相反，變更判決卻可以直指案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)，回應(yīng)當(dāng)事人利益訴求，避免因判決撤銷重作行政行為給行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人增加訟累。變更判決直接改變行政行為，使行政機(jī)關(guān)節(jié)約了事后重作行政行為的成本，而且還省去了后續(xù)重作行政行為可能引發(fā)的訴訟成本。因此，賦予人民法院對(duì)行政處罰明顯不當(dāng)?shù)淖兏袥Q權(quán)，既符合世界行政法治的潮流，也是提高行政效率，避免案件久拖不決的需要。
（二）厘定適用范圍
行政處罰變更判決早在1989年《行政訴訟法》中就有規(guī)定，2014年修正的《行政訴訟法》盡管擴(kuò)大了變更判決的適用范圍，但行政處罰變更判決的適用范圍并無實(shí)質(zhì)性變化。在理解行政處罰變更判決的適用范圍時(shí)需要把握三點(diǎn)。
第一，適用于所有行政處罰案件。由于行政處罰是對(duì)違法行為人施以行政制裁的行為，對(duì)當(dāng)事人影響重大，與當(dāng)事人的合法權(quán)益有直接關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行更強(qiáng)的司法監(jiān)督。從案件類型看，行政處罰變更判決適用于所有行政處罰種類，主要涉及市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、食品安全、藥品安全、安全生產(chǎn)等眾多行政管理領(lǐng)域。因此，對(duì)于任何行政管理領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定，法院經(jīng)審理認(rèn)為存在明顯不當(dāng)?shù)?，可以判決變更。對(duì)于行政處罰之外的其他行政行為的變更，可以根據(jù)審判實(shí)踐需要，予以適度拓展。
第二，可以變更行政處罰種類和幅度。對(duì)于變更判決適用范圍，有觀點(diǎn)認(rèn)為，原告提起撤銷訴訟有理由的，如果原行政行為違法情形只涉及金額或數(shù)量時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許法院在原告聲明范圍內(nèi)自行判決加以糾正，不必撤銷原行政行為而發(fā)回原行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，以免原行政機(jī)關(guān)拖延不結(jié)，甚至置之不理。從該觀點(diǎn)出發(fā)，行政處罰變更判決應(yīng)限于金額或數(shù)量變更。事實(shí)上，從《行政訴訟法》的法條規(guī)定看，行政處罰變更判決適用范圍不應(yīng)限于對(duì)金額或者數(shù)量的變更，還可以對(duì)行政處罰種類和幅度進(jìn)行變更。
（1）變更行政處罰種類。行政處罰決定明顯不當(dāng)，如果在原處罰種類范圍內(nèi)變更仍顯不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)變更處罰種類。例如，在“李某某與子長縣公安局不服行政處罰案”中，子長縣公安局以李某某遺棄孩子為由，根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）第四十五條第（二）項(xiàng)規(guī)定，決定給予李某某行政拘留五日的行政處罰。李某某不服，向一審法院提起行政訴訟。一審法院判決駁回其訴訟請(qǐng)求。李某某不服，提起上訴，二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，李某某遺棄行為不成立，子長縣公安局對(duì)李某某作出拘留五日的行政處罰，明顯違背了《治安管理處罰法》規(guī)定的“治安管理處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”“辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合”等原則，行政處罰明顯不當(dāng)，依法應(yīng)予變更。遂判決撤銷一審判決；變更行政處罰決定對(duì)李某某拘留五日的行政處罰為警告。
（2）變更行政處罰幅度。行政處罰決定明顯不當(dāng)，如果在原處罰種類范圍內(nèi)，僅變更處罰幅度就可以糾正的，則變更處罰幅度。變更處罰幅度，可能是變更罰款金額，也可能是變更拘留時(shí)間。例如，在“某甜品店與龍巖市新羅區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局食品安全行政處罰案”中，一審法院認(rèn)為，被告將罰款數(shù)額確定為最低限50000元以上處罰65000元，并未適用“從輕或減輕處罰”。考慮到原告是個(gè)體工商戶，經(jīng)營小店鋪，經(jīng)營的“植脂淡奶飲品”是作為飲品添加劑，每顆10毫升，量小，超過保質(zhì)期不久，原告的涉案違法行為情節(jié)較為輕微，社會(huì)危害性較小。對(duì)此處以65000元的罰款，處罰數(shù)額的裁量存在明顯不當(dāng)。遂判決變更龍巖市新羅區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局作出的《行政處罰決定書》中，“處65000元罰款”為“處20000元罰款”。宣判后，龍巖市新羅區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局不服原審判決，向二審法院提起上訴。二審法院經(jīng)審理，判決駁回上訴，維持原判。
（3）對(duì)于行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律不當(dāng)、程序違法的，法院判決撤銷行政處罰決定，不作變更判決。
第三，對(duì)行政處罰涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定錯(cuò)誤的，可以變更。實(shí)踐中，盡管行政處罰決定不存在明顯不當(dāng)，但行政處罰涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定錯(cuò)誤的，法院可以判決變更。例如，在“某生物科技公司與泗縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局行政處罰案”中，泗縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局因某生物科技公司建設(shè)的綜合樓未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，于2019年1月21日對(duì)其處以綜合樓建設(shè)工程造價(jià)10%的罰款，即作出對(duì)某生物科技公司罰款578038.4元的行政處罰。某生物科技公司不服處罰，提起行政訴訟。一審法院經(jīng)審理，判決駁回某生物科技公司訴訟請(qǐng)求。某生物科技公司不服，提起上訴。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，泗縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局適用工程造價(jià)10%的比例進(jìn)行處罰并無不當(dāng)。經(jīng)泗縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局現(xiàn)場(chǎng)重新測(cè)量，案涉綜合樓建筑總面積應(yīng)約為7650.6平方米，小于處罰決定認(rèn)定的面積，某生物科技公司認(rèn)為案涉處罰決定認(rèn)定面積錯(cuò)誤的上訴理由成立，予以支持。依據(jù)重新測(cè)量的總面積及合同約定的相關(guān)造價(jià)，計(jì)算出的商住樓總造價(jià)為5511630元。依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，罰款總額應(yīng)為551163元（5511630×10%）。遂判決撤銷一審判決；變更被上訴人泗縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局作出的行政處罰決定給予上訴人某生物科技公司罰款578038.4元為罰款551163元整。
（三）確定適用條件
行政處罰變更判決是人民法院在案件事實(shí)清楚、原告權(quán)利義務(wù)內(nèi)容明確的案件中，依據(jù)原告的訴請(qǐng)或依職權(quán)，針對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓袨樗鞯闹苯痈淖冃姓袨?，以司法判斷替代原來違法的行政行為的一種判決形式。行政處罰變更判決主要適用于被訴行政行為違法應(yīng)當(dāng)被判決撤銷，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為情況下，以變更判決代替行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。行政處罰變更判決的適用條件包括：
第一，行政處罰明顯不當(dāng)。行政處罰是否構(gòu)成明顯不當(dāng)，是適用變更判決的首要條件?！霸趯?shí)踐中，法院可以借助法定的考慮因素、行政法的一般原則、行政裁量基準(zhǔn)、行政先例等方法來判斷行政處罰是否明顯不當(dāng)?！薄缎姓V訟法》第七十條規(guī)定，行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。第七十七條第一款規(guī)定，行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。因此，對(duì)于其他行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，法院只能判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為，不得適用變更判決；其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。行政處罰明顯不當(dāng)?shù)模ㄔ嚎梢耘袥Q撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為，也可以判決變更。由于第七十七條第一款規(guī)定法院“可以”判決變更，意味著法院可以針對(duì)個(gè)案審理情況決定適用撤銷判決或者變更判決。有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政行為的作出還有裁量權(quán)，那么法院就應(yīng)當(dāng)選擇判決責(zé)令重作而不是判決變更。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“面對(duì)變更判決背后的‘最強(qiáng)干預(yù)’，基于權(quán)力分立的原則，為了避免侵犯行政權(quán)，有必要對(duì)變更判決設(shè)置嚴(yán)格的限度——被告裁量權(quán)縮減為零”。由于我國實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，不是三權(quán)分立制度，我國政治制度和法律制度決定了行政權(quán)與司法權(quán)之間是權(quán)力分工與協(xié)作關(guān)系，不是權(quán)力分立與制衡關(guān)系；并且，“裁量權(quán)收縮為零”本身是一個(gè)模糊和不確定的概念，難以量化，更難以操作，因此，對(duì)于行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?，法院適用撤銷判決還是變更判決，應(yīng)當(dāng)結(jié)合個(gè)案情況，不應(yīng)機(jī)械地把撤銷判決置于首選方式，更不應(yīng)不斷地以撤銷判決形式促使行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)，以便實(shí)現(xiàn)“裁量權(quán)縮減為零”的目的。應(yīng)當(dāng)說，隨著法治建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，司法裁量的專業(yè)性和綜合裁量能力并不比行政裁量弱，甚至要更強(qiáng)，我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變法官只是法律問題的“專家”，在法定幅度內(nèi)如何選擇適用法律，行政官員比法官更有優(yōu)勢(shì)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的“首次判斷權(quán)”的傳統(tǒng)觀念。實(shí)踐中，有大量被法院判決撤銷重作案件，行政機(jī)關(guān)要么怠于履行判決，遲遲不重新作出行政行為，要么重新作出行政行為不符合判決要求，被法院再次判決撤銷重作。試想一下，如果原本可以通過法院一次變更判決解決爭(zhēng)議，為何要一而再、再而三地以撤銷重作判決，追求“裁量權(quán)收縮為零”的理想化目標(biāo)？這樣只會(huì)造成行政成本和司法成本被極大浪費(fèi)，而法院反復(fù)作出撤銷判決和行政機(jī)關(guān)反復(fù)重新作出行政行為，讓相對(duì)人持續(xù)受到違法行政行為侵害，只會(huì)損害司法權(quán)威和政府威信，不利于行政爭(zhēng)議及時(shí)解決和行政法律關(guān)系穩(wěn)定。
第二，事實(shí)清楚，法律關(guān)系明確。行政處罰違法情形多樣，包括認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，程序違法，處罰主體超越職權(quán)、濫用職權(quán)等，明顯不當(dāng)只是行政處罰違法情形的一種。法院經(jīng)審理，認(rèn)為行政處罰決定所依據(jù)的事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，適用法律正確，程序合法，僅僅是行政處罰結(jié)果明顯不當(dāng)?shù)?，法院可以判決變更?！耙坏┼笥诟鞣N客觀條件難以對(duì)行政行為內(nèi)容作出判斷時(shí)，法院作變更判決的基礎(chǔ)欠缺，就不宜作出變更判決?！碧貏e是案情復(fù)雜，行政處罰決定在職權(quán)、事實(shí)證據(jù)、適用法律、程序等方面存在違法，或者行政處罰決定存在重大違法，應(yīng)當(dāng)被判決確認(rèn)無效的，那么都不宜判決變更。由于行政審判具有復(fù)審特性，查清案件事實(shí)往往是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，因此，法院不能代替行政機(jī)關(guān)履行調(diào)查取證職責(zé)。實(shí)踐中，法院對(duì)于事實(shí)清楚、法律關(guān)系明確的案件，盡管對(duì)變更權(quán)運(yùn)用很謹(jǐn)慎，卻并非“備而不用”，而是當(dāng)用則用。有的案件中，一審法院認(rèn)為行政處罰明顯不當(dāng)，判決撤銷行政處罰決定。二審法院從訴訟經(jīng)濟(jì)和實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議角度出發(fā)，則選擇判決撤銷一審判決，變更行政處罰判決。比如，在“萬某漢與勉縣水利局行政處罰案”中，二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，依照《行政訴訟法》第七十條第三項(xiàng)、第六項(xiàng)的規(guī)定，被上訴人作出的處罰決定第三項(xiàng)可以判決予以撤銷，但因上訴人違法采砂的事實(shí)證據(jù)確鑿，對(duì)其違法行為應(yīng)予處罰，本案僅是對(duì)罰款數(shù)額存在爭(zhēng)議，判決撤銷處罰決定并重新作出行政行為徒然浪費(fèi)行政資源。鑒于此種情形，依照《行政訴訟法》第七十七條第一款規(guī)定對(duì)罰款數(shù)額予以變更。遂判決變更被上訴人勉縣水利局作出的《水行政處罰（處理）決定書》第三項(xiàng)“罰款450000元”，改為罰款250000元；駁回上訴人萬某漢的其他訴訟請(qǐng)求。
第三，禁止不利變更。法院作出行政處罰變更判決，不能增加原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益，使原告處于更為不利的境地。其目的是為了保障公民、法人或其他組織對(duì)自身訴權(quán)的行使，避免其在通過司法程序維護(hù)自身合法權(quán)益時(shí)，不僅得不到有效的司法救濟(jì)，反而受到預(yù)期之外的處罰。法院經(jīng)審理認(rèn)為行政處罰存在畸輕畸重需要加重或減輕處罰的，應(yīng)當(dāng)撤銷行政處罰并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作，而非直接作出變更判決。禁止不利變更原則也有例外，在利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請(qǐng)求相反時(shí)，不再適用這一原則。
（四）統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)
目前關(guān)于“明顯不當(dāng)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，法律尚無明文規(guī)定，實(shí)踐中并不統(tǒng)一。為統(tǒng)一行政處罰變更判決適用標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)明顯不當(dāng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和具體適用的總結(jié)歸納?？梢詮囊韵路矫嬲J(rèn)定行政處罰明顯不當(dāng)。
第一，行政處罰違反比例原則。行政處罰違背過罰相當(dāng)原則，未綜合考慮違法行為人違法情節(jié)和社會(huì)危害程度，所科處罰沒有與違法行為人的過錯(cuò)程度相適應(yīng)，畸輕畸重，明顯不當(dāng)。比如，在“中國石油天然氣股份有限公司廣西柳州銷售分公司與柳州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、廣西壯族自治區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局市場(chǎng)監(jiān)督行政處罰及行政復(fù)議糾紛案”中，二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，被訴處罰決定沒有充分體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則，罰款額度沒有充分考慮上訴人有主動(dòng)消除違法行為的事實(shí)，有違比例原則，依法對(duì)該罰款數(shù)額予以變更。遂判決撤銷一審判決；撤銷被上訴人廣西壯族自治區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局《行政復(fù)議決定書》；變更柳州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局《行政處罰決定書》中“罰款人民幣貳拾萬元整”為“罰款人民幣肆萬元整”。
第二，同責(zé)不同罰。行政機(jī)關(guān)違背同等原則，同等違法行為不同等處罰，或不同等違法行為同等對(duì)待。比如，在“某鮮肉店與正安縣綜合行政執(zhí)法局行政處罰決定案”中，一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，同類違法行為的情節(jié)相同或者相似、社會(huì)危害程度相當(dāng)?shù)?，行政處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)相當(dāng)。本案中，2020年2月26日，與本案原告同時(shí)銷售豬肉被查處的還有陳某某，兩者的違法行為基本相同，被告對(duì)陳某某處罰款10000元，對(duì)本案原告處罰款100000元，對(duì)兩者作出的行政處罰差異過大，存在相同情況不同對(duì)待情形，對(duì)原告的處罰明顯不當(dāng)。綜合考量原告的貨值金額、違法情節(jié)、配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為的表現(xiàn)、對(duì)違法行為的認(rèn)錯(cuò)態(tài)度等，對(duì)原告的罰款變更為15000較為公平合理。遂判決變更被告正安縣綜合行政執(zhí)法局作出的《行政處罰決定書》第二項(xiàng)，即“處罰款人民幣壹拾萬元整”的行政處罰決定為“處罰款人民幣壹萬伍仟元整”；駁回原告某鮮肉店的其余訴訟請(qǐng)求。某鮮肉店不服，提起上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。
第三，行政處罰沒有考慮應(yīng)當(dāng)考慮因素。行政處罰沒有考慮違法行為人對(duì)發(fā)生違法行為的過錯(cuò)程度、違法行為的情節(jié)和社會(huì)危害程度，也未考慮具有從輕、減輕、不予處罰情節(jié)，導(dǎo)致處罰過重，明顯不當(dāng)。比如，在“張某發(fā)與蘭州市城市交通運(yùn)輸管理處交通行政處罰、行政復(fù)議案”中，一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告蘭州市城市交通運(yùn)輸管理處在作出處罰決定時(shí)，未考慮原告違法行為的程度和現(xiàn)實(shí)危害性，也未考慮原告使用網(wǎng)約車平臺(tái)聯(lián)系載客行為的實(shí)際情況，將所有的違法責(zé)任全部歸結(jié)于原告，且處以罰款20000元的頂格處罰，有違公平公正，屬明顯不當(dāng)。遂判決撤銷被告蘭州市交通運(yùn)輸委員會(huì)交通運(yùn)輸復(fù)議決定；變更被告蘭州市城市交通運(yùn)輸管理處作出的給予張某發(fā)罰款20000元的行政處罰決定，改為給予張某發(fā)罰款6000元。宣判后，張某發(fā)與蘭州市城市交通運(yùn)輸管理處均不服，向二審法院提起上訴。二審法院經(jīng)審理，判決駁回上訴，維持原判。
第四，行政處罰不應(yīng)當(dāng)考慮無關(guān)因素。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)，所采取手段必須與行政目的具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，不得任意附加無關(guān)條件，不得考慮無關(guān)因素。比如，在“廣州市番禺區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局與某實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司行政處罰糾紛案”中，廣東省高級(jí)人民法院再審認(rèn)為，處罰裁量應(yīng)考量與違法行為有關(guān)的因素，不能將無關(guān)因素納入考量。申請(qǐng)人主張應(yīng)以違法行為人名下營運(yùn)車輛總核定載質(zhì)量作為裁量因素，不調(diào)查核實(shí)違法行為人的其他車輛是否也存在同類違法行為，屬于將與違法行為無關(guān)的因素作為處罰依據(jù)，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對(duì)財(cái)產(chǎn)的懲罰，而非對(duì)違法行為的懲罰，明顯不當(dāng)，申請(qǐng)人據(jù)此對(duì)被申請(qǐng)人罰款240000元，亦屬明顯不當(dāng)。生效判決考量與違法行為有關(guān)的因素（違法車輛本身的核定載質(zhì)量）后，將罰款金額調(diào)低至法定下限100000元，適用法律正確，變更恰當(dāng)。遂裁定駁回廣州市番禺區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局的再審申請(qǐng)。
（五）規(guī)范適用方式
行政處罰變更判決適用方式是法院在審理行政處罰案件時(shí)選擇適用的判決形式。實(shí)踐中，行政處罰變更判決在一審、二審、再審期間適用方式呈現(xiàn)多樣化，有必要加以規(guī)范，明確上下級(jí)法院在適用變更判決時(shí)的職能定位，增強(qiáng)變更判決適用效果。
第一，突出一審程序判決變更。一審程序是后續(xù)程序的重要基礎(chǔ)，一審法院的主要職責(zé)就是查明案件事實(shí)，一旦一審未查明案件事實(shí)，那么在二審期間就可能被改判或者發(fā)回重審。同時(shí)，一審法院在查清事實(shí)方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，通過嚴(yán)格的證據(jù)規(guī)則、合理的舉證責(zé)任分配、庭審中主動(dòng)權(quán)的掌控以及充分的庭前準(zhǔn)備，能夠更有效地查明案件事實(shí)。并且，一審法院在審理行政處罰案件時(shí)，案件剛訴至法院，當(dāng)事人之間沖突尚不激烈，只要一審法院在查明案件事實(shí)基礎(chǔ)上，能夠正確適用變更判決，做好釋法說理，極可能實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人一審服判息訴。因此，應(yīng)當(dāng)支持和鼓勵(lì)一審法院在查明案件事實(shí)基礎(chǔ)上，對(duì)于可以適用變更判決的案件，積極主動(dòng)地適用變更判決，從而最大限度地在一審期間釋放變更判決適用效能。一審法院既要增強(qiáng)適用變更判決信心，敢于適用變更判決，不把適用變更判決的責(zé)任推給二審法院，又要增強(qiáng)適用變更判決能力，即便一審變更判決作出后當(dāng)事人上訴，二審法院也會(huì)維持原判，不至于因判決錯(cuò)誤被二審法院撤銷。對(duì)于一審法院在適用變更判決時(shí)受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求的，二審法院要堅(jiān)決予以糾正。
第二，注重二審程序有效終審。我國實(shí)行兩審終審制度，一個(gè)案件經(jīng)過兩級(jí)人民法院審理即告終結(jié)。盡管二審程序和一審程序?qū)徟械氖峭恍姓?zhēng)議，訴訟參與人及訴訟主張都基本相同，二審程序是一審程序的繼續(xù)和發(fā)展，二審程序與一審程序卻存在許多區(qū)別。特別是二審程序作為終審程序，二審法院所作裁判是終審裁判，一經(jīng)作出即發(fā)生法律效力。對(duì)于行政處罰上訴案件，二審法院主要有三種處理方式：一是一審判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，二審法院經(jīng)審理認(rèn)為行政處罰決定明顯不當(dāng)?shù)?，可以判決撤銷一審判決，撤銷行政處罰決定，行政復(fù)議維持的，同時(shí)撤銷行政復(fù)議決定；也可以判決撤銷一審判決，對(duì)行政處罰決定進(jìn)行變更，行政復(fù)議維持的，撤銷行政復(fù)議決定。二是一審法院認(rèn)為行政處罰明顯不當(dāng)，作出行政處罰變更判決，當(dāng)事人不服，提起上訴，二審法院經(jīng)審理認(rèn)為一審判決正確，則判決駁回上訴，維持原判；認(rèn)為一審變更判決錯(cuò)誤的，則判決撤銷一審判決，判決駁回訴訟請(qǐng)求。三是一審判決變更行政處罰，當(dāng)事人不服，提起上訴，二審法院經(jīng)審理認(rèn)為行政處罰仍屬明顯不當(dāng)，一審變更判決不當(dāng)，則判決撤銷一審判決，作出行政處罰變更判決。
第三，注重再審程序依法糾錯(cuò)。再審程序是審判監(jiān)督程序，是法院依法為糾正已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定的錯(cuò)誤，對(duì)案件再次審理的程序。實(shí)踐中，進(jìn)入再審程序的行政處罰案件總量不大，即便進(jìn)入再審程序，無論行政處罰變更判決是一審法院作出，還是二審法院作出，在再審程序中，只要變更判決正確，一般都會(huì)得到支持。當(dāng)然，不排除行政處罰明顯不當(dāng)，一審和二審判決均未撤銷或者變更，在再審程序中被依法改判或者發(fā)回重審。
（六）增強(qiáng)適用效果
從行政處罰案件審判實(shí)踐看，依法行政要求和嚴(yán)格問責(zé)機(jī)制促使行政機(jī)關(guān)往往更加重視行政處罰法律效果，嚴(yán)格按照法律規(guī)定作出處罰決定，容易機(jī)械執(zhí)法，出現(xiàn)明顯不當(dāng)。法院在審判程序中，會(huì)綜合考量案件法律效果、政治效果、社會(huì)效果，作出變更判決是綜合考量結(jié)果。即便如此，大量行政處罰變更判決卻并未取得預(yù)期效果，當(dāng)事人上訴率和申訴率高、服判息訴率低現(xiàn)象較為常見。因此，增強(qiáng)行政處罰變更判決適用效果，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持整體觀念和系統(tǒng)思維，努力在行政程序和司法程序?qū)嵸|(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。
第一，從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議。行政處罰存在明顯不當(dāng)主要在于行政機(jī)關(guān)未能充分考慮案件所具有的從輕、減輕或者不予處罰情節(jié)，導(dǎo)致行政處罰畸輕畸重、過罰失當(dāng)、小過重罰。同時(shí)，有的案件反映出行政機(jī)關(guān)在行政處罰中未能將從輕處罰與減輕處罰予以區(qū)分，將可以減輕處罰情節(jié)仍然作為從輕處罰處理，結(jié)果導(dǎo)致明顯不當(dāng)。要盡快制定完善行政處罰裁量基準(zhǔn)，特別是要細(xì)化從輕、減輕、不予處罰情節(jié)，讓行政處罰有章可循。行政機(jī)關(guān)要全面調(diào)查取證，既要調(diào)查收集對(duì)相對(duì)人不利的證據(jù)，也要調(diào)查收集對(duì)相對(duì)人有利的證據(jù)，以便在作出處罰決定時(shí)綜合考量案件具有的從輕、減輕或不予處罰情節(jié)，讓行政處罰決定符合公平、公正要求。在行政處罰決定作出后，一經(jīng)當(dāng)事人信訪投訴，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?，要主?dòng)糾錯(cuò)，避免“帶病”的行政處罰決定進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟程序。
第二，窮盡行政救濟(jì)。在當(dāng)事人向法院提起行政訴訟前，應(yīng)當(dāng)首先窮盡行政救濟(jì)途徑。盡管行政處罰明顯不當(dāng)并非復(fù)議前置范疇，對(duì)當(dāng)事人針對(duì)行政處罰決定提起的行政復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)要發(fā)揮行政復(fù)議主渠道作用，特別是要善于運(yùn)用變更決定糾正明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P決定。明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P一旦在行政復(fù)議程序中得到糾正，行政爭(zhēng)議就會(huì)在行政復(fù)議程序中化解，就不會(huì)進(jìn)入行政訴訟程序。實(shí)踐中，有大量行政處罰案件雖經(jīng)行政復(fù)議，當(dāng)事人仍然不服，向法院提起行政訴訟。無論在一審程序還是二審程序，只要法院認(rèn)定行政處罰明顯不當(dāng)予以變更的，都會(huì)同時(shí)判決撤銷行政復(fù)議決定。這只能說明行政復(fù)議程序在糾正明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P決定時(shí)未能有效發(fā)揮作用。新修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》優(yōu)化行政復(fù)議決定體系，強(qiáng)化變更決定運(yùn)用，增加變更決定適用情形，同時(shí)細(xì)化規(guī)定了撤銷決定、確認(rèn)違法決定、履責(zé)決定、確認(rèn)無效決定，并對(duì)行政協(xié)議的決定類型作特殊規(guī)定?？傊?，“行政復(fù)議決定方式多樣化，增強(qiáng)了行政復(fù)議決定的針對(duì)性，有助于更好地實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解爭(zhēng)議目的”。因此，應(yīng)當(dāng)持續(xù)加大行政復(fù)議對(duì)明顯不當(dāng)行政處罰決定的監(jiān)督和糾正力度，盡可能地讓行政爭(zhēng)議在復(fù)議程序中得到化解。
第三，推進(jìn)行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。行政訴訟是化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)公平正義的一項(xiàng)重要法律制度和公民權(quán)利保障的最后一道屏障。實(shí)踐中，“由于有的行政訴訟案件存在程序空轉(zhuǎn)，案結(jié)事不了，一案結(jié)，多案生，導(dǎo)致行政爭(zhēng)議在投訴舉報(bào)、行政復(fù)議、行政訴訟、涉訴信訪等諸多救濟(jì)程序中周轉(zhuǎn)反復(fù)，進(jìn)入惡性循環(huán)”。當(dāng)前有的地方以行政處罰手段實(shí)現(xiàn)逐利性執(zhí)法目的，行政處罰明顯不當(dāng)、小過重罰現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議必然要求法院敢于排除地方保護(hù)和行政干預(yù)影響，敢于對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P“亮劍”，善于用變更判決實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。同時(shí)，要持續(xù)提升行政法官司法能力，提高變更判決質(zhì)量，能夠讓當(dāng)事人認(rèn)可和支持變更判決，做到口服心服、服判息訴。
結(jié)語
黨的二十屆三中全會(huì)提出：“完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，推動(dòng)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)跨區(qū)域銜接?！币M(jìn)一步完善行政處罰裁量基準(zhǔn)，增強(qiáng)行政處罰可操作性。行政處罰變更判決涉及諸多法律關(guān)系，正確適用并非易事。對(duì)于行政處罰變更判決，不應(yīng)固守司法權(quán)不能代替行政權(quán)的傳統(tǒng)觀念，更不應(yīng)盲目地認(rèn)為行政官員精通行政業(yè)務(wù)、行政法官精通法律，以此限制司法變更權(quán)行使。司法變更權(quán)是一把雙刃劍，既要受到嚴(yán)格控制，不得逾越法定權(quán)限和濫用，又要發(fā)揮好作用。建立行政處罰裁量基準(zhǔn)司法適用機(jī)制，“法院按照裁量基準(zhǔn)來行使司法權(quán)，變更的幅度在明文規(guī)定的幅度內(nèi)，這樣縮減了法院的裁量尺度，即使交由行政機(jī)關(guān)來作出，也會(huì)得到相近的決定，這就在一定程度上避免了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過度侵犯”。隨著行政法官審理案件業(yè)務(wù)領(lǐng)域日益廣泛，能打通不同專業(yè)領(lǐng)域的區(qū)隔，有助于形成行政處罰案件統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，更能發(fā)揮行政法官適用行政處罰變更判決的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，注意從源頭上預(yù)防和減少明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P發(fā)生，更加重視行政復(fù)議變更決定功能發(fā)揮，努力在行政程序中化解行政爭(zhēng)議。一旦窮盡行政救濟(jì)，仍不能化解行政爭(zhēng)議，法院要力爭(zhēng)通過變更判決實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議，避免出現(xiàn)衍生訴訟。
（責(zé)任編輯：焱 垚）
公眾號(hào)編輯：吳茵夢(mèng)
一校：鄭錦洪
二校：陳鍶林
終審：劉翔
《法治社會(huì)》是由廣東省法學(xué)會(huì)創(chuàng)辦的公開出版發(fā)行的法學(xué)學(xué)術(shù)理論刊物。辦刊宗旨為：立足廣東、面向全國，及時(shí)報(bào)道廣東及全國法學(xué)法律界最新研究成果，傳播最新法治信息，交流最新學(xué)術(shù)思想，促進(jìn)法學(xué)研究成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，為我國社會(huì)主義法治建設(shè)和法學(xué)研究事業(yè)的繁榮發(fā)展服務(wù)，為建設(shè)法治中國、法治廣東服務(wù)。
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