三個管理”在實踐中能否落地見效,需要一系列的配套機(jī)制作保障、科學(xué)的綜合評價體系來檢驗——

構(gòu)建多維管理成效綜合評價體系 推進(jìn)“三個管理”落地見效

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□堅持系統(tǒng)觀念、法治思維,落實全面、整體、組合、實績評價的基本原則,構(gòu)建融數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、銜接、轉(zhuǎn)化等為一體的多維管理成效綜合評價體系,能夠有效推進(jìn)“三個管理”落地見效,形成檢察“大管理”格局,助力實現(xiàn)高質(zhì)效辦好每一個案件、“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的基本價值追求。

□“三個管理”成效綜合評價體系,是對管理工作的成效評價體系,其基本功能是服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策、促進(jìn)條線業(yè)務(wù)指導(dǎo)、輔助辦案分析研判。

“三個管理”的理想結(jié)果是高質(zhì)效辦案、高水平管理、高擔(dān)當(dāng)履職、高素質(zhì)隊伍?！叭齻€管理”在實踐中能否落地見效,需要一系列的配套機(jī)制作保障、科學(xué)的綜合評價體系來檢驗。堅持系統(tǒng)觀念、法治思維,落實全面、整體、組合、實績評價的基本原則,構(gòu)建融數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、銜接、轉(zhuǎn)化等為一體的多維管理成效綜合評價體系,能夠有效推進(jìn)“三個管理”落地見效,形成檢察“大管理”格局,助力實現(xiàn)高質(zhì)效辦好每一個案件、“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的基本價值追求。

一、構(gòu)建綜合評價體系,必須樹好正確導(dǎo)向

樹好“質(zhì)量優(yōu)先,強(qiáng)化統(tǒng)籌”的導(dǎo)向。案件質(zhì)量是檢察工作的生命線,落實“三個管理”要始終把辦案質(zhì)量放在優(yōu)先位置,兼顧辦案數(shù)量、效率和效果。一要在評價項目的設(shè)置上體現(xiàn)側(cè)重,在堅持全要素選擇的基礎(chǔ)上抓住最核心、最能體現(xiàn)辦案質(zhì)量的重點項目、重要元素;二要在評價權(quán)重的分配上體現(xiàn)側(cè)重,質(zhì)量的權(quán)重原則上要高于數(shù)量、效率、效果的權(quán)重;三要在內(nèi)在關(guān)聯(lián)相互制衡的組合評價中體現(xiàn)側(cè)重,當(dāng)出現(xiàn)相關(guān)制衡要素影響對某項工作的綜合評價時,其他要素原則上應(yīng)當(dāng)讓位于質(zhì)量要素。同時,要強(qiáng)化統(tǒng)籌,在確保質(zhì)量的基礎(chǔ)上有序合理地增加監(jiān)督類辦案的數(shù)量,盡可能地提高辦案效率、優(yōu)化辦案效果,確保實現(xiàn)有質(zhì)量的數(shù)量和有數(shù)量的質(zhì)量相統(tǒng)一,數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果相統(tǒng)一。

樹好“優(yōu)化結(jié)構(gòu),促進(jìn)均衡”的導(dǎo)向。一是在宏觀層面,強(qiáng)化民事、行政、公益訴訟檢察辦案,優(yōu)化“四大檢察”履職結(jié)構(gòu),促進(jìn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展;二是在中觀層面,加強(qiáng)依職權(quán)監(jiān)督、主動發(fā)現(xiàn)案源,優(yōu)化案件結(jié)構(gòu)、案源結(jié)構(gòu),促進(jìn)擔(dān)當(dāng)履職。三是在微觀層面,優(yōu)化各項具體業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu),比如刑事二審抗與審監(jiān)抗的結(jié)構(gòu)、民事抗訴與民事再審檢察建議的結(jié)構(gòu)等。通過依法充分履職,優(yōu)化結(jié)構(gòu),促進(jìn)區(qū)域間檢察工作發(fā)展均衡,帶動全國、全省范圍內(nèi)整體檢察工作發(fā)展;促進(jìn)各基層院業(yè)務(wù)發(fā)展均衡,夯實檢察工作高質(zhì)量發(fā)展根基;促進(jìn)各項檢察業(yè)務(wù)時序進(jìn)度上發(fā)展均衡,確保監(jiān)督理性平和、及時規(guī)范。

樹好“管辦并重,人案銜接”的導(dǎo)向。堅持案件管理與案件辦理并重,全面壓實檢察長和檢察委員會對檢察業(yè)務(wù)的宏觀管理責(zé)任、辦案部門的自我管理責(zé)任、案管部門的專門管理責(zé)任,努力做到案件辦理到哪一步,案件管理就跟進(jìn)到哪一步,實現(xiàn)既要辦好案,更要管好案。同時,要做好管案與管人有效銜接,既強(qiáng)化對業(yè)務(wù)管理結(jié)果的應(yīng)用,通過獎勵激勵、追責(zé)懲戒等有效推進(jìn)司法責(zé)任制落實,也要強(qiáng)化高素質(zhì)檢察人員招錄引進(jìn)、教育培訓(xùn)、練兵競賽、辦案組織建設(shè)等,加強(qiáng)人力資源配置和綜合素能提升。

樹好“四個評價,貫通推進(jìn)”的導(dǎo)向。堅持整體、全面、組合、實績評價,并將之貫穿于所有綜合評價的始終。一是從整體上而非單個元素來簡單評判工作優(yōu)劣,比如不能出現(xiàn)一個無罪案件就否認(rèn)整體起訴質(zhì)量。二是從全面性上來設(shè)置評價項目、評價元素,比如對起訴質(zhì)量的評價不能僅以訴判一致為元素,還應(yīng)以起訴時指控是否精準(zhǔn)有力以及判決后二審、再審是否改判為評價元素。三是對具有前后銜接、邏輯關(guān)聯(lián)的評價項目、評價元素,要進(jìn)行組合式、制衡性評價,比如對辦案效率的評價,要將審結(jié)率的高低與人均辦案數(shù)量的升降進(jìn)行組合對比。四是所有的評價項目、元素和規(guī)則,都要注重工作實績,引導(dǎo)大家真正把法律監(jiān)督業(yè)務(wù)做深做實。在此基礎(chǔ)上,貫通推進(jìn)、融合落實“三個管理”,努力實現(xiàn)以質(zhì)量管理促進(jìn)案件管理和業(yè)務(wù)管理,以業(yè)務(wù)管理指導(dǎo)案件管理和質(zhì)量管理,以案件管理有效銜接業(yè)務(wù)管理和質(zhì)量管理。

二、構(gòu)建綜合評價體系,必須堅持多維視角

圍繞高質(zhì)效辦案、高水平管理、高擔(dān)當(dāng)履職、高素質(zhì)隊伍目標(biāo),探索從數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果視角總體評價辦案質(zhì)效,從管案與管人的有效銜接上評價大管理格局運行質(zhì)效,從微觀向宏觀的高效轉(zhuǎn)化上來評價檢察履職質(zhì)效,構(gòu)建在全面實時觀察的“數(shù)量”基礎(chǔ)上,以“質(zhì)量”“效率”“效果”“銜接”“轉(zhuǎn)化”為主體架構(gòu)的多維視角“三個管理”成效綜合評價體系。

觀察數(shù)量,努力實現(xiàn)“實時可見的業(yè)務(wù)態(tài)勢”。單純的數(shù)量本身并不一定具有評價意義,但各類數(shù)量的匯聚可供全面掌握情況、研判業(yè)務(wù)態(tài)勢、預(yù)測發(fā)展趨勢,特定情形下也可與質(zhì)量、效率、效果等組合評價業(yè)務(wù)質(zhì)效。一是全景數(shù)量分層展示。落實整體、全面評價原則,盡可能地全景式展示“四大檢察”各類業(yè)務(wù)的數(shù)量,并根據(jù)各類業(yè)務(wù)發(fā)展的不同階段和環(huán)節(jié)分層展示,逐步追蹤細(xì)化,實現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)展全流程的各類數(shù)量全呈現(xiàn)。比如,審查逮捕業(yè)務(wù)可分層展示受理審查逮捕、批準(zhǔn)逮捕、不批準(zhǔn)逮捕數(shù)量;不批準(zhǔn)逮捕情形分布數(shù)量;不捕案件復(fù)議復(fù)核數(shù)量;復(fù)議復(fù)核改變數(shù)量等。二是重點數(shù)量突出展示。落實組合、實績評價原則,對與質(zhì)量密切相關(guān)、具有制衡關(guān)系、可以組合評價、反映工作實績的重點數(shù)量,要作為重點突出展示。比如,可評價起訴案件質(zhì)量的訴判一致和撤回起訴、無罪數(shù)量,可評價抗訴質(zhì)量的判決改變數(shù)量、撤回抗訴數(shù)量等。三是核心數(shù)量對比展示。檢察辦案總體上分為依程序辦案與依職權(quán)監(jiān)督兩類,前者是檢察機(jī)關(guān)被動受理,辦理這類案件重在保證質(zhì)量、提高效率;后者多由檢察機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)案源、啟動監(jiān)督程序,辦理這類案件重在保證質(zhì)量、提高效率的同時,加大監(jiān)督力度、增加辦案數(shù)量。對于依職權(quán)、主動發(fā)現(xiàn)案源的監(jiān)督類案件數(shù)量,要作為核心數(shù)量,通過與依程序辦案的數(shù)量對比、與自身發(fā)展變化對比、與質(zhì)量和效率等的組合對比,展示整體法律監(jiān)督水平和擔(dān)當(dāng)履職質(zhì)效。

突出質(zhì)量,努力實現(xiàn)“更優(yōu)的辦案質(zhì)量”。堅持質(zhì)量優(yōu)先、強(qiáng)化統(tǒng)籌,在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上,努力實現(xiàn)質(zhì)的有效提升、量的合理增長、效的持續(xù)增強(qiáng)。一是既評價整體質(zhì)量,也評價個案質(zhì)量。堅持整體評價、全面評價,從整體業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)上、與地區(qū)執(zhí)法司法總體質(zhì)量水平的匹配上,評價檢察辦案、法律監(jiān)督質(zhì)量,實現(xiàn)宏觀評價、綜合評價;同時組織對重點個案開展評查,實現(xiàn)微觀評價、精準(zhǔn)評價。如對起訴質(zhì)量綜合評價時,就要堅持宏觀與微觀相結(jié)合,既看無罪判決數(shù)、無罪判決率等整體數(shù)據(jù),也看個案評查結(jié)果。二是既關(guān)注重點要素,也關(guān)注整體要素。將案件的全流程各環(huán)節(jié)要素串聯(lián)起來予以綜合評判,既突出重點環(huán)節(jié)重要元素的評價意義,也強(qiáng)化整體環(huán)節(jié)全量要素的相互制衡。如評價監(jiān)督立案質(zhì)效,既要突出監(jiān)督立案判處有期徒刑以上刑罰率這一最能反映其監(jiān)督質(zhì)量的核心要素,也要將監(jiān)督立案率等數(shù)量要素、監(jiān)督立案移送起訴率等效率要素、當(dāng)事人申訴處理情況等效果要素組合起來進(jìn)行整體評判。三是既落實重點評查,也落實專項評查、隨機(jī)評查、質(zhì)量檢查。落實《人民檢察院案件質(zhì)量檢查與評查工作規(guī)定(試行)》,案管部門注重發(fā)揮牽頭作用,既組織好自身開展重點案件逐案評查、隨機(jī)評查,也有力組織業(yè)務(wù)部門開展專項評查、自我檢查,在履行好專門管理責(zé)任的同時,壓實業(yè)務(wù)部門自我管理主體責(zé)任。要突出主責(zé)主業(yè),注重對實體和重要辦案程序的檢查評查。要對業(yè)務(wù)部門自我檢查、下級院評查等情況加強(qiáng)抽查復(fù)查,檢驗相關(guān)檢查評查工作的質(zhì)效。

關(guān)注效率,努力實現(xiàn)“更高的辦案效率”。構(gòu)建審結(jié)率與辦案數(shù)量、人均辦案量相組合的評價規(guī)則,實現(xiàn)在人均辦案量相對穩(wěn)定的情況下,案件審結(jié)率逐步提高。一是依程序辦理的案件,在確保質(zhì)量的前提下盡可能提高審結(jié)率,防范辦案人員數(shù)量相對穩(wěn)定情況下案件數(shù)量下降但審結(jié)率不升反降的無故拖延、程序遲滯。二是依職權(quán)監(jiān)督的案件,在確保質(zhì)量的前提下努力增加數(shù)量、有效提高審結(jié)率,防范單純?yōu)樽非髮徑Y(jié)率而降低監(jiān)督質(zhì)量、減少監(jiān)督數(shù)量的不敢為、不愿為的躺平狀態(tài)、佛系心態(tài)。

注重效果,努力實現(xiàn)“更佳的辦案效果”。一是結(jié)構(gòu)優(yōu)化度。除宏觀的“四大檢察”結(jié)構(gòu)和中觀的履職結(jié)構(gòu)、案源結(jié)構(gòu)外,重點是通過評價促進(jìn)各類具體業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。如對刑事抗訴結(jié)構(gòu),要通過建立對一審裁判結(jié)果審查的實質(zhì)性、抗訴糾錯的及時性等的評價規(guī)則,推動扭轉(zhuǎn)二審抗明顯少于審監(jiān)抗的“倒掛”局面。二是專業(yè)貢獻(xiàn)度。重點評價通過辦案打造指導(dǎo)性、參考性、典型性案例的情況,在實體、程序等方面能夠提供示范引領(lǐng)的優(yōu)質(zhì)案件情況,注重釋法說理、內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、格式規(guī)范的法律文書制作情況,加強(qiáng)理論研究和實務(wù)研討、助推完善法律法規(guī)和辦案制度規(guī)范的情況等。三是辦案均衡度。重點是評價依職權(quán)監(jiān)督類案件、主動發(fā)現(xiàn)案源的監(jiān)督類案件,在年度內(nèi)的季度間、季度內(nèi)的月份間,是否保持相對均衡的發(fā)展規(guī)模、符合監(jiān)督的規(guī)律性。四是社會認(rèn)可度。重點評價檢察業(yè)務(wù)工作立足辦案服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局、服務(wù)黨委政府中心工作的情況,被上級單位和群眾認(rèn)可的情況等。

做好結(jié)合,努力實現(xiàn)“管案與管人更有效的銜接”。管案的結(jié)果要應(yīng)用到人,以高質(zhì)效的案件辦理和案件管理促進(jìn)高素質(zhì)檢察隊伍建設(shè);管人的結(jié)果也要應(yīng)用到管案,以高素質(zhì)檢察隊伍建設(shè)服務(wù)和保障高質(zhì)效的檢察辦案和管案。一是通過管案來管人。落實和完善司法責(zé)任制,規(guī)范責(zé)任歸屬、調(diào)查、認(rèn)定、追究工作。堅持激勵與約束并重,將辦案質(zhì)效情況作為辦案人員年度考核、評先評優(yōu)、晉職晉級、交流任職、選樹典型的重要依據(jù)。包括政工人事部門是否及時將指導(dǎo)性參考性典型性案例創(chuàng)作人員、優(yōu)質(zhì)案件辦理人員、優(yōu)秀法律文書制作人員等肯定表揚,發(fā)揮先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)作用;檢務(wù)督察部門是否依法及時開展司法責(zé)任追責(zé)懲戒、約束提醒,發(fā)揮負(fù)面典型的警示教育作用等。二是通過管人來管案。堅持因案而需、因人而異、人崗相適,強(qiáng)化人力資源的引進(jìn)培育、優(yōu)化配置、規(guī)劃培養(yǎng)、合理使用,最大限度激發(fā)人員潛能,為檢察業(yè)務(wù)發(fā)展提供組織保障、人才支撐。包括政工人事部門是否根據(jù)業(yè)務(wù)需要針對性招錄引進(jìn)復(fù)合型、緊缺型檢察人員,調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、崗位分配,實現(xiàn)人盡其才、才盡其用,不斷滿足各類辦案需要的情況;教育培訓(xùn)部門是否堅持滿足個性化培訓(xùn)需求組織開展實戰(zhàn)類、演練性、沉浸式培訓(xùn),注重提升檢察人員政治素質(zhì)、專業(yè)素能、職業(yè)素養(yǎng),不斷夯實辦案基礎(chǔ)的情況;等等。

促進(jìn)履職,努力實現(xiàn)“微觀向宏觀更高效的轉(zhuǎn)化”。貫通推進(jìn)“三個管理”,破除部門和條線壁壘,強(qiáng)化上下一體、部門協(xié)作、內(nèi)外聯(lián)動,努力形成工作合力,促進(jìn)“四大檢察”業(yè)務(wù)銜接更加緊密。一是一體履職。綜合評價在整合內(nèi)部辦案力量、優(yōu)化部門辦案分工、統(tǒng)籌調(diào)配辦案人員、加強(qiáng)線索集中管理、落實請示報告制度、精準(zhǔn)實施業(yè)務(wù)指導(dǎo)、跟進(jìn)接續(xù)開展監(jiān)督等方面的情況。二是綜合履職。綜合評價在集中履行知識產(chǎn)權(quán)、涉未成年人“四大檢察”職能,組建專業(yè)化辦案團(tuán)隊集中辦理專業(yè)類案件,綜合運用“辦案+監(jiān)督”“辦理+治理”“打擊+救助”手段全方位履職等方面的情況,以及組織開展跨內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域?qū)ｍ椆ぷ鞯那闆r。三是擔(dān)當(dāng)履職。綜合評價適應(yīng)本地區(qū)執(zhí)法司法整體環(huán)境需要,堅持敢于監(jiān)督、敢于碰硬、勇于擔(dān)責(zé)的情況,主動承擔(dān)各方面急難險重任務(wù)的情況,立足檢察職能服務(wù)中心大局的情況,各管理主體履行“三個管理”責(zé)任的情況,以及堅持正確政績觀、防范抵制數(shù)據(jù)造假注水等各類“反管理”的情況等。

三、構(gòu)建綜合評價體系,必須強(qiáng)化科學(xué)應(yīng)用

體系建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要不斷健全完善,邊建邊用、科學(xué)應(yīng)用。一要準(zhǔn)確把握功能定位?！叭齻€管理”成效綜合評價體系,是對管理工作的成效評價體系,其基本功能是服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策、促進(jìn)條線業(yè)務(wù)指導(dǎo)、輔助辦案分析研判。評價的結(jié)果是檢驗“三個管理”是否履行到位、落地見效,而不是辦案質(zhì)效本身,也不是檢察業(yè)務(wù)全部,不能用于對一級一院檢察業(yè)務(wù)、辦案質(zhì)效的考核。二要因地制宜分層應(yīng)用。每一級院有每一級院的管理責(zé)任,不同單位有各自的管理需求,評價體系只能從總體導(dǎo)向上提供指引、評價維度上提供參考,不能從評價項目上整齊劃一、評價標(biāo)準(zhǔn)上硬性統(tǒng)一,需要各級各地各單位根據(jù)自身實際精準(zhǔn)編排、靈活應(yīng)用。三要逐步建立履職檔案。評價體系從宏觀與微觀相結(jié)合的角度,總體展現(xiàn)各地區(qū)、各條線的履職情況,并且隨著個案質(zhì)量評查的深入推進(jìn)、時間軸的延長觀察、精準(zhǔn)評價的長期積累,可以逐步建立起地區(qū)履職檔案、條線履職檔案和檢察官個人履職檔案。

(作者為江蘇省人民檢察院黨組書記、檢察長,全國檢察業(yè)務(wù)專家)

作者：趙鐵實新聞來源：正義網(wǎng)