從坪山回遷房爆改“房中房”到福田CBD密集的“格子間”，深圳超2000萬實(shí)際管理人口的居住需求與滯后的法規(guī)體系持續(xù)碰撞。當(dāng)市級(jí)立法在群租房監(jiān)管關(guān)鍵條款上模糊，福田區(qū)設(shè)定的人均6平方米安全底線淪為“無牙老虎”，坪山等區(qū)更面臨“無法可依”的治理真空。面對(duì)屢屢失守的安全紅線和相互推諉的監(jiān)管盲區(qū)，如何讓失控的“切割游戲”不再吞噬城市安全，讓人們宜居安居的理想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)?
在高密度城市空間里野蠻生長的“房中房”正成為社會(huì)治理的頑疾。
在采訪中，有多個(gè)區(qū)的基層執(zhí)法者均主動(dòng)袒露心聲:“房中房亂象”背后都是高強(qiáng)度改造和高密度群居，唯恐哪天哪戶發(fā)生火災(zāi)甚至塌樓意外，極易釀成群死群傷慘劇。但受限于現(xiàn)行法規(guī)模糊、部門權(quán)責(zé)交叉等問題，執(zhí)法人員直言面對(duì)此類隱患時(shí)常陷入“看得見管不著”的困境，迫切期待相關(guān)部門加快完善專項(xiàng)執(zhí)法條例。深圳“房中房”出租亂象飽受詬病，相關(guān)部門三令五申卻仍屢禁不止。各方困境重重，街道無奈、城管執(zhí)法受限、住建坦言頑疾難消，律師也指出執(zhí)法司法存在不到位問題，這場(chǎng)“房中房”治理困局究竟該如何破解?
協(xié)調(diào)難
“執(zhí)法力量下沉，街道用什么來托住?”
“感覺街道處于一種權(quán)力有限、責(zé)任無限的境地?！币晃唤值缊?zhí)法隊(duì)的工作人員感嘆，街道作為直接面對(duì)基層的治理單元，其權(quán)限和資源相對(duì)有限，街道辦雖然被下放了一定的執(zhí)法權(quán)，但下沉事項(xiàng)本身的合法性要論證，執(zhí)法是一件很嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖虑椋跍?zhǔn)入制度方面進(jìn)一步細(xì)化，其他配套政策也得跟上，比如明晰執(zhí)法清單事項(xiàng)，建議建立相關(guān)保障機(jī)制，使權(quán)力在街道落地有章可循，“這樣街道才能托得住”。
該工作人員表示，治理“房中房”亂象需要協(xié)調(diào)各方力量共同參與，現(xiàn)實(shí)中，協(xié)調(diào)這些部門可能存在流程長、效率低的問題。尤其在涉及建筑結(jié)構(gòu)拆改、消防設(shè)施變更等專業(yè)領(lǐng)域，街道需依賴住建、消防等上級(jí)部門介入，但跨部門協(xié)作機(jī)制不完善，常出現(xiàn)“部門推諉”現(xiàn)象，該工作人員建議理順條與塊的關(guān)系，界定好各自的職責(zé)與邊界，同時(shí)加強(qiáng)條與塊的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)。法規(guī)執(zhí)行與政策銜接的模糊性進(jìn)一步削弱治理效果，盡管《商品房屋租賃管理辦法》明確禁止廚房、陽臺(tái)改為居住空間，但實(shí)際操作中，街道對(duì)“群租房”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的把握存在彈性。
執(zhí)法難
“執(zhí)法和取證手段非常有限”
城管查“房中房”常遇阻
采訪中記者發(fā)現(xiàn)，物業(yè)管理公司對(duì)于“房中房”改造想管又不敢管，他們的理由是；“沒有執(zhí)法權(quán)，只能對(duì)二房東進(jìn)行勸說，讓其停止裝修并恢復(fù)原狀。”而認(rèn)定和執(zhí)法的接力棒就落到了行政執(zhí)法部門?！叭绻黄茐姆课莸某兄貕?，不造成房屋的安全危害，不對(duì)房屋本身產(chǎn)生不安全的因素，我們就沒有辦法查處?！币晃徊槐阃嘎缎彰某枪軋?zhí)法工作人員告訴記者，僅僅在房屋內(nèi)加隔間，原則上是不違反相關(guān)規(guī)定的。“有些人家里確實(shí)人口多，加個(gè)隔間也無可厚非。”他強(qiáng)調(diào)，但如果破壞了房屋的承重墻再加隔間，在接到市民舉報(bào)后，相關(guān)部門將對(duì)其進(jìn)行查處。
“轄區(qū)內(nèi)接到擅自改變房屋外立面結(jié)構(gòu)、違法搭建封閉陽臺(tái)實(shí)施‘房中房’改造的舉報(bào)，我們必定依法啟動(dòng)響應(yīng)程序。”執(zhí)法隊(duì)工作人員無奈表示，“但面對(duì)業(yè)主閉門拒檢行為，在未獲公安機(jī)關(guān)協(xié)助的情況下，城管部門無法強(qiáng)制破門，很多業(yè)主把門一鎖一關(guān)，你再怎么敲門，他都不理你，執(zhí)法和取證的手段都非常有限?！?/p>
處罰難
“法規(guī)缺乏系統(tǒng)性、權(quán)責(zé)模糊”
住建部門面臨多重執(zhí)法困境
作為物業(yè)行業(yè)的主管部門，一位不具名的深圳市住建系統(tǒng)工作人士透露，在治理“房中房”亂象中，住建部門的確面臨不小的治理挑戰(zhàn)。雖然深圳市關(guān)于“房屋”管理的政策法規(guī)發(fā)布了不少，但缺乏系統(tǒng)性，處罰力度也難以奏效。比如《深圳市房屋使用安全管理規(guī)定》制定了高額罰款以及臨時(shí)查封這類強(qiáng)制措施，但由于它目前只是政府規(guī)章，而非正式法規(guī)，在實(shí)際執(zhí)行過程中，威懾力大打折扣，部分法規(guī)因?qū)蛹?jí)低、權(quán)責(zé)模糊難以落地。
再看部門間的協(xié)同合作，情況同樣不容樂觀。他介紹，2024年深圳市、區(qū)住建局職責(zé)調(diào)整后，區(qū)級(jí)部門接過了大部分工程質(zhì)量安全監(jiān)管的擔(dān)子，可問題是基層執(zhí)法力量不足 面對(duì)大規(guī)模違規(guī)改建的復(fù)雜局面，顯得力不從心。他坦言，違規(guī)改建不是個(gè)簡(jiǎn)單活兒，它牽扯到建筑結(jié)構(gòu)、消防等專業(yè)領(lǐng)域，但基層執(zhí)法人員的專業(yè)水平差異較大，遇到復(fù)雜違規(guī)改建時(shí)，很可能既看不明白，也處理不好。而且，調(diào)查取證、下整改通知、盯整改進(jìn)度，哪一步都耗時(shí)耗力。然而基層執(zhí)法部門事多任務(wù)重，執(zhí)法資源本就緊張，在這種情況下，想又快又準(zhǔn)地查處違規(guī)改建，確實(shí)是個(gè)挑戰(zhàn)。
該人士表示，現(xiàn)行法規(guī)對(duì)違建的罰款上限相比收益微不足道，業(yè)主或二房東更傾向于“先違建后交罰款”，而且部分業(yè)主法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為自己的房子想怎么改就怎么改；監(jiān)管漏洞也同樣存在:部分二房東通過短期租賃合同規(guī)避責(zé)任，或利用虛假備案信息逃避監(jiān)管，即使深圳2024年為了規(guī)制二房東發(fā)布的新規(guī)要求租賃資金監(jiān)管，但自然人轉(zhuǎn)租的隱蔽性仍給執(zhí)法帶來挑戰(zhàn)。
深圳大學(xué)政府管理學(xué)院副教授耿旭
深圳群租房法規(guī)斷層:從市級(jí)立法模糊到區(qū)級(jí)權(quán)責(zé)失衡
廣東天梭律師事務(wù)所合伙人律師萬江南
制定和實(shí)施一批群租房應(yīng)急管理方面的特區(qū)法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，從應(yīng)急管理方面有效治理群租房問題。
深圳大學(xué)政府管理學(xué)院副教授耿旭也一直在關(guān)注“房中房”這個(gè)因?yàn)槌鞘邪l(fā)展衍生出的管理挑戰(zhàn)?！吧钲谌鹤夥恐卫淼姆ㄒ?guī)體系呈現(xiàn)出‘市級(jí)立法模糊、區(qū)級(jí)補(bǔ)位乏力、基層監(jiān)管空轉(zhuǎn)’的斷裂特征?！彼赋?，“房中房管理”依賴分散的規(guī)范性文件填補(bǔ)空白，但是“補(bǔ)丁式”立法嘗試因上位法缺失呈現(xiàn)模糊性。2020年實(shí)施的《深圳市出租屋管理若干規(guī)定》，既未明確禁止“房中房”，也未規(guī)定人均面積下限，導(dǎo)致執(zhí)法部門難以認(rèn)定違法事實(shí)。這種立法粗放性在2024年深圳住建局發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范轉(zhuǎn)租和受托經(jīng)營房屋租賃行為的通知》中仍未改善，該文件要求，應(yīng)當(dāng)以原始設(shè)計(jì)為居住空間的房間為最小出租單位，廚房、衛(wèi)生間、陽臺(tái)、儲(chǔ)藏室以及其他非居住空間不得出租用于居住。同時(shí)禁止住房租賃企業(yè)和按照規(guī)定辦理商事登記的自然人將原始設(shè)計(jì)的房間再次分割改造為“房中房”對(duì)外出租。但該文件缺乏對(duì)違規(guī)分割的處罰細(xì)則，“有要求無懲戒”的軟約束無法產(chǎn)生有效的執(zhí)行力，且地方規(guī)范性文件法律效力層級(jí)較低。
各個(gè)區(qū)級(jí)政府的立法行動(dòng)又暴露出職能分散與權(quán)限困境。2022年12月，福田區(qū)安委辦印發(fā)了《福田區(qū)群租房安全管理工作指引》，試圖細(xì)化“單套住房內(nèi)居住超過10人”“人均面積不低于6平方米”等認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止廚衛(wèi)陽臺(tái)住人。但區(qū)級(jí)政府無權(quán)設(shè)定行政處罰，導(dǎo)致指引淪為“操作手冊(cè)”，既不能對(duì)違規(guī)業(yè)主罰款，也無法建立市民建議的“黑名單”制度。
2024年修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》第79條已明確禁止擅自改變物業(yè)管理區(qū)域使用性質(zhì)，但無法單獨(dú)覆蓋所有復(fù)雜情形，需結(jié)合政策細(xì)化、監(jiān)管創(chuàng)新及社會(huì)共治方能實(shí)現(xiàn)全面治理。如在歷史問題專項(xiàng)治理中，針對(duì)回遷房、小產(chǎn)權(quán)房等特殊類型物業(yè)同樣需要制定補(bǔ)充細(xì)則。耿旭指出，《條例》雖然為解決物業(yè)使用性質(zhì)違規(guī)問題提供了法律框架，但在執(zhí)法協(xié)作、消防評(píng)估、歷史問題專項(xiàng)治理方面仍有待強(qiáng)化。
耿旭直言，更深層矛盾在于，深圳至今未將群租房治理納入地方立法計(jì)劃。對(duì)比北京、上海等地通過地方性法規(guī)明確“人均5平方米”“每間最多2人”等紅線并作出相應(yīng)處罰，深圳仍依賴“出租屋管理”框架下的零散條款，既未形成獨(dú)立的法律概念，也未建立住建、消防、市監(jiān)等多部門協(xié)同的監(jiān)管機(jī)制。這種立法滯后與超大城市人口高度集聚的現(xiàn)實(shí)形成尖銳沖突:據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，深圳實(shí)際管理人口超2000萬，其中約超一半人居住在城中村及群租房，但法規(guī)體系仍停留在“被動(dòng)響應(yīng)”層面，未能構(gòu)建預(yù)防性治理框架。
立法斷層直接導(dǎo)致執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)混亂。市級(jí)文件提出“最小出租單位為原始房間”，但未明確“房間”是否包含隔斷改造后的空間；福田區(qū)指引設(shè)定“人均6平方米”，卻因無上位法支持而無法強(qiáng)制執(zhí)行。這種立法層級(jí)的協(xié)同不足使執(zhí)法者陷入兩難:嚴(yán)格執(zhí)法缺乏依據(jù)，柔性處理又縱容違法。深圳群租房亂象的本質(zhì)，正是地方立法權(quán)責(zé)失衡下制度性風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā)。
廣東天梭律師事務(wù)所合伙人律師萬江南認(rèn)為，群租房作為火災(zāi)易發(fā)的人員密集場(chǎng)所，已經(jīng)納入“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)源頭防范管控體系。建議深圳根據(jù)《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，制定和實(shí)施一批群租房應(yīng)急管理方面的特區(qū)法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，從應(yīng)急管理方面有效治理群租房問題。
深圳市人大代表許少瓊:
加快專項(xiàng)立法，破解“房中房”困局需剛?cè)岵?jì)
在高密度城市空間里野蠻生長的“房中房”正成為社會(huì)治理的頑疾。深圳市人大代表許少瓊指出，深圳“房中房”違建現(xiàn)象存在安全隱患與社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，許少瓊坦言，這種現(xiàn)象折射出超大城市住房供需的深層矛盾。從模糊的“房中房”定義標(biāo)準(zhǔn)到輕如鴻毛的違法成本，從碎片化的部門權(quán)責(zé)到滯后于時(shí)代的監(jiān)管手段，每一項(xiàng)都在加劇超大城市治理的“安全焦慮”?！爱?dāng)房東三天就能把強(qiáng)拆的隔斷重新搭建，說明我們的懲戒體系還停留在‘撓癢癢’階段?！痹S少瓊在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行對(duì)于違規(guī)改造的罰款設(shè)定，相較于二房東的受益如揚(yáng)湯止沸。更棘手的是，因缺乏對(duì)“最小出租單位”“人均面積”的法定解釋，基層執(zhí)法者面對(duì)精心設(shè)計(jì)的“可拆卸隔斷”時(shí)，常陷入“認(rèn)定違法無依據(jù)，強(qiáng)制拆除怕?lián)?zé)”的窘境。
制度性缺陷的連鎖反應(yīng)導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊→執(zhí)法疲軟→違建回潮→事后鏈條式問責(zé)的循環(huán)。許少瓊建議加快專項(xiàng)立法，要明確界定標(biāo)準(zhǔn)與改造規(guī)范，所以制定《房屋租賃安全管理?xiàng)l例》勢(shì)在必行，在法律層面清晰定義“房中房”，禁止擅自改變房屋結(jié)構(gòu)和功能用途，解決執(zhí)法中“認(rèn)定難”問題。同時(shí)建立房屋改造審批制度，要求房東或二房東改造前向住建部門提交申請(qǐng)，經(jīng)安全評(píng)估后方可施工，從源頭遏制違規(guī)分割。
在懲戒機(jī)制設(shè)計(jì)上，許少瓊提出建立“經(jīng)濟(jì)+信用+刑事”懲戒體系，對(duì)多次違法或造成重大消防隱患的責(zé)任人，依法追究刑事責(zé)任。這套組合拳直指違法成本過低的沉疴，“治理‘房中房’不是要消滅蝸居者的棲身之所，而是要為城市安全筑牢法治堤壩?！?/p>
“剛性執(zhí)法不能缺位，但更要給蝸居者留一扇窗?！痹S少瓊提出“疏堵結(jié)合”治理思路:一方面建議住建部門建立房屋改造“全生命周期”監(jiān)管，對(duì)違規(guī)改建引入“黑名單”聯(lián)合懲戒；另一方面呼吁加速推進(jìn)“微改造”——借鑒香港“劏房”治理經(jīng)驗(yàn)，由政府主導(dǎo)對(duì)老舊小區(qū)實(shí)施安全化改造，在保證消防、結(jié)構(gòu)安全前提下釋放合規(guī)租賃空間。針對(duì)2020年新政前的歷史違建，她主張建立“整改過渡期”，通過稅費(fèi)優(yōu)惠引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)人主動(dòng)申報(bào)整改。她指出，現(xiàn)有執(zhí)法過度依賴停水停電等“休克療法”，但租客連夜搬離的窘境暴露出民生保障的短板。她給出破題之策——將房中房治理與保障房供應(yīng)掛鉤，治理違法空間的同時(shí)，更要?jiǎng)?chuàng)造合法空間，這才是超大城市應(yīng)有的溫度。
部門回應(yīng)
福田二房東“魔改”出租屋曝光后
街道辦回應(yīng):推進(jìn)整治工作
已有兩戶業(yè)主連夜整改
4月23日，南方都市報(bào)《兩房分割八房“群租”，深圳福田二房東“魔改”出租屋》的暗訪報(bào)道刊發(fā)后，引發(fā)熱議。報(bào)道揭露的80平方米住宅被分割為8間帶獨(dú)立衛(wèi)生間的“房中房”、消防設(shè)施形同虛設(shè)等亂象，直指城市安全治理短板。當(dāng)日，屬地香蜜湖街道聯(lián)合相關(guān)部門開展核查處理，并就整改措施作出回應(yīng)。
回應(yīng)全文如下:
南方都市報(bào)2025年4月23日?qǐng)?bào)道金眾小區(qū)“房中房”問題后，屬地香蜜湖街道聯(lián)合相關(guān)部門迅速開展核查處理。
一是立即摸排核查。報(bào)道提及的金眾小區(qū)41棟“房中房”情況，41棟共7層26套房，其中有8套房改建了“房中房”，分別存在改建4至8間“房中房”的情況。
二是開展聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。約談房東和“二房東”，要求限時(shí)清退租客并自行整改“房中房”違建，恢復(fù)原規(guī)劃戶型。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法告知，已有兩戶業(yè)主連夜對(duì)仍未出租的房間開始整改，同時(shí)執(zhí)法部門對(duì)未開始整改且仍未出租的房間也進(jìn)行了查封。
下一步，部門和街道將繼續(xù)聯(lián)合摸排金眾小區(qū)、越眾小區(qū)等周邊老舊小區(qū)改建“房中房”情況，持續(xù)推進(jìn)執(zhí)法，有序平穩(wěn)推進(jìn)“房中房”整治工作。
坪山驚現(xiàn)超高層住宅“整層魔改”曝光后
街道辦回應(yīng):將依法做好監(jiān)管
再次責(zé)成盡快恢復(fù)原狀
4月24日，南方都市報(bào)《深圳坪山驚現(xiàn)超高層住宅“整層魔改”業(yè)主投訴“6戶改為20戶”》的暗訪報(bào)道刊發(fā)后，引發(fā)熱議。報(bào)道揭露坪山區(qū)君勝熙玥灣花園小區(qū)交付僅一年半的40層超高層住宅，有部分樓層在層層轉(zhuǎn)租后，被運(yùn)營人以整層為單位大規(guī)模改造，原本六套住宅被“開膛破肚”改成20戶等亂象。當(dāng)日，屬地坪山區(qū)坪山街道辦事處開展了核查處理，并就整改措施作出回應(yīng)。
回應(yīng)全文如下:
4月24日，南方都市報(bào)報(bào)道了君勝熙玥灣3號(hào)樓存在住宅裝修問題后，街道第一時(shí)間開展了核查處理，情況如下:對(duì)媒體報(bào)道提到的君勝熙玥灣3號(hào)樓住宅裝修作業(yè)，坪山街道前期已約談了3號(hào)樓業(yè)主，多次召開小區(qū)業(yè)主代表溝通會(huì)、開展現(xiàn)場(chǎng)查勘，并于2024年12月6日采取停工等控停措施，責(zé)成物業(yè)管理公司對(duì)施工區(qū)域停水、停電、停氣，并要求恢復(fù)原狀。同時(shí)，經(jīng)區(qū)相關(guān)職能部門委托專業(yè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地查勘，意見表明房屋無安全風(fēng)險(xiǎn)。
2025年4月24日，街道再次責(zé)成3號(hào)樓業(yè)主和相關(guān)單位盡快恢復(fù)原狀。在恢復(fù)過程中，街道將會(huì)同相關(guān)職能部門依法做好監(jiān)管，確保施工質(zhì)量和安全符合規(guī)范要求。感謝媒體對(duì)坪山街道工作的監(jiān)督。
采寫：南都深圳新聞中心深調(diào)查工作室
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