作者簡介：余凌云，清華大學(xué)法學(xué)院教授；董佳樂，清華大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。文章來源：《浙江社會科學(xué)》2024年第2期。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請以原文為準(zhǔn)。
摘要
2023年《行政復(fù)議法》修改的重要內(nèi)容即構(gòu)建了以變更決定為核心的行政復(fù)議決定體系。這一修改更加貼切行政復(fù)議的功能定位，行政復(fù)議也能夠進(jìn)一步避免程序空轉(zhuǎn)，真正發(fā)揮出解決行政糾紛的“主渠道”作用。但是，抽象而出的規(guī)則面對復(fù)雜具體的個案，仍會存在諸多理解和適用上的不確定性，有必要對新法中的變更決定條款作出解釋，進(jìn)一步細(xì)化其實(shí)踐運(yùn)用。具體而言，在事證明確類案件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以基于兩種理由作出變更決定，一是適用依據(jù)正確，但是行政行為內(nèi)容不適當(dāng)，包括明顯不當(dāng)和一般意義上的“不適當(dāng)”，以是否具有規(guī)則性條款或者裁量基準(zhǔn)，建立雙重審查標(biāo)準(zhǔn)體系；二是未正確適用依據(jù)，包括違法和不當(dāng)適用依據(jù)的情形。在事證瑕疵類案件中，行政機(jī)關(guān)原則上適用變更決定，但事實(shí)認(rèn)定過程對專業(yè)性要求高以及案件事實(shí)疑難復(fù)雜的情形，可以適用撤銷決定。
一、問題的提出
伴隨立法層面正式確認(rèn)行政復(fù)議“化解行政爭議的主渠道作用”，2023年新修訂的《行政復(fù)議法》旨在重點(diǎn)解決制約行政復(fù)議發(fā)揮“主渠道”作用的突出矛盾問題，加強(qiáng)行政復(fù)議吸納和在個案中實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的能力，將行政復(fù)議的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能。為此，《行政復(fù)議法》修改的一個重要內(nèi)容即“優(yōu)化行政復(fù)議決定體系，重新調(diào)整行政復(fù)議決定的順序，將變更決定、撤銷決定和確認(rèn)違法決定予以細(xì)化，并放在突出位置，同時(shí)強(qiáng)化變更決定的運(yùn)用，增加變更決定的適用情形”從而構(gòu)建了以變更決定為核心的行政復(fù)議決定體系。
但是，抽象而出的規(guī)則面對復(fù)雜具體的個案，仍會存在諸多理解和適用上的不確定性，這是法律形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性之間存在張力的必然結(jié)果。因此，有必要對新法中的變更決定條款作出解釋，進(jìn)一步細(xì)化其實(shí)踐運(yùn)用。本文以行政復(fù)議變更決定的制度流變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)，通過對典型案例的分析，歸納其適用困境和理論爭點(diǎn)，進(jìn)而以《行政復(fù)議法》第63條為基礎(chǔ)，分別對復(fù)議機(jī)關(guān)在事證明確、事證瑕疵類案件中適用變更決定的情形和審查展開深度分析，澄清其與撤銷決定條款的關(guān)系，希冀為新條款的統(tǒng)一理解與適用提供實(shí)操指南。
二、制度流變
變更決定是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對被申請的行政行為進(jìn)行審查之后，直接改變被申請行政行為內(nèi)容、依據(jù)等的決定。我國解決行政爭議的兩種法定救濟(jì)途徑中均存在變更這一審查結(jié)果類型。相較于行政訴訟中法院被賦予的有限變更權(quán)，行政復(fù)議則長于通過完全的變更權(quán)散發(fā)廣泛的合理性審查，以更及時(shí)、快速且有力地發(fā)現(xiàn)錯誤、糾正錯誤。當(dāng)前行政復(fù)議的定位為“層級監(jiān)督”，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)自我糾錯，根據(jù)《憲法》第108條的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)作為上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，有權(quán)直接改變不適當(dāng)?shù)男姓袨椋覍π姓袨榈膶彶榱Χ冗h(yuǎn)比法院深。而行政訴訟是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，即監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，在司法審查的深度上，法院有所顧及，不能打破分權(quán)，以司法裁判直接代替行政決定，宜由熟悉行政事務(wù)的行政主體決定行政行為是否適當(dāng)。因此，“審得深”“變得多”，是行政復(fù)議和行政訴訟的重要區(qū)別。然而，遺憾的是，在以往歷次行政復(fù)議的立法中，變更決定都未充分凸顯其制度優(yōu)勢，或多或少影響了行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作用的充分發(fā)揮。
1990年公布的《行政復(fù)議條例》是1989年《行政訴訟法》配套的立法工程，《行政訴訟法》框架在《行政復(fù)議條例》中的痕跡十分明顯，加之當(dāng)時(shí)對行政復(fù)議制度理論研究尚為不足，行政復(fù)議制度的法律地位基本上處于“依附”于行政訴訟的狀態(tài)?！缎姓?fù)議條例》第42條將變更與撤銷決定規(guī)定在一項(xiàng)中，在立法技術(shù)上與1989年《行政訴訟法》對行政訴訟判決體系采用的概括性立法模式基本一致。不同的是，行政訴訟法僅賦予了法院在行政處罰事項(xiàng)上有限的變更權(quán)，但行政復(fù)議法相當(dāng)于賦予了復(fù)議機(jī)關(guān)在兩種決定之間完全的裁量權(quán)。對此，當(dāng)時(shí)即有學(xué)者指出，應(yīng)當(dāng)從形式上將變更決定與撤銷徹底分離，各列一項(xiàng)，且在程序上規(guī)定變更決定的優(yōu)先適用權(quán)，如此能夠在維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的同時(shí)避免復(fù)議程序空轉(zhuǎn)，減少行政資源的浪費(fèi)。
然而，《行政復(fù)議法》第28條依然將變更決定與其他決定類型規(guī)定在同一項(xiàng)中，從立法模式上看變化不大。究其原因，可從行政復(fù)議立法目的的變遷中窺見一二。從《行政復(fù)議條例》到1999年《行政復(fù)議法》，行政復(fù)議具有三重立法目的，即：防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨楸O(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，以及保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。從時(shí)任國務(wù)院法制辦公室主任楊景宇在《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法(草案)〉》的說明中解讀，行政復(fù)議基本定位于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督機(jī)制，故防止和糾正違法及不當(dāng)?shù)男姓袨槭瞧涫滓牧⒎康?。即便“保護(hù)權(quán)益”在立法目的條款中的次序得到提升，但依然處于次位，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將之看作是“監(jiān)督”的反射效果。這意味著，保權(quán)作為劣位目的，決定了相較于撤銷并責(zé)令重作而言更能夠直接實(shí)現(xiàn)對公民權(quán)利救濟(jì)的變更決定尚不足以在行政復(fù)議決定體系中處于優(yōu)位。
2007年施行的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第47條將變更決定單列條文進(jìn)行規(guī)定，這在歷次復(fù)議立法中已然是一次不小的前進(jìn)。這一修改或許與該條例第1條顛覆性地將“解決行政爭議”首次納入行政復(fù)議立法目的的調(diào)整有關(guān)。不過，第47條在表述上規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定變更”，原國務(wù)院法制辦行政復(fù)議司在《行政復(fù)議法實(shí)施條例釋解與應(yīng)用》中解釋，行政復(fù)議實(shí)踐中不宜多用變更決定，一是，變更權(quán)的行使必然要求扎實(shí)的調(diào)查取證工作，但這不僅會影響行政復(fù)議的效率，也與行政復(fù)議書面審查原則相悖；二是，相比于復(fù)議機(jī)關(guān)而言，原行政行為機(jī)關(guān)通常更能夠了解清楚案件的實(shí)際情況，故由其作出處理更為妥當(dāng)。
從變更決定的制度流變中分析，其在行政復(fù)議決定體系和復(fù)議實(shí)踐中的基本定位是撤銷并責(zé)令重作決定的例外，對其制度優(yōu)勢尚認(rèn)識不足；行政復(fù)議在救濟(jì)方式上呈現(xiàn)出與行政訴訟同態(tài)化的“能撤，先撤”理念，二者在審查與變更層面的顯著區(qū)分并未在《行政復(fù)議條例》、1999年《行政復(fù)議法》以及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等歷次行政復(fù)議立法中得到妥善處理。
三、以往的適用困境
（一）變更決定不是復(fù)議機(jī)關(guān)的最佳選擇
一項(xiàng)制度的價(jià)值需要以其在實(shí)踐中被真正貫徹落實(shí)而得以彰顯。縱觀《行政復(fù)議條例》實(shí)施，至如今新修訂的《行政復(fù)議法》正式施行前夕，變更決定的適用率長期處于低位。至1999年《行政復(fù)議法》前的七年內(nèi)，全國行政復(fù)議機(jī)關(guān)共受理約22萬件復(fù)議案件，其中作出變更決定的僅有約10%左右。21世紀(jì)以來，以司法部每年公布的數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)行政復(fù)議在1999年至2022年間的平均變更率約為1.67%，除2014年、2020年和2022年三次極小幅度的回升外，基本上呈逐年下降趨勢。以上客觀數(shù)據(jù)表明，變更決定在我國行政復(fù)議實(shí)踐中并不具備優(yōu)先適用性，其避免程序空轉(zhuǎn)、助力真正回應(yīng)申請人訴求、實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的制度優(yōu)勢未能得到踐行。
圖1 1999—2022年全國行政復(fù)議案件變更數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖
分析原因，除前文所述在立法層面缺乏有效、清晰的適用順位指引外，法律和行政法規(guī)對變更決定適用具體情形的規(guī)定也存在爭議，這主要集中于事實(shí)不清、證據(jù)不足類案件。法工委為指導(dǎo)當(dāng)時(shí)的行政復(fù)議工作，對1999年《行政復(fù)議法》中變更決定的具體適用情形作了解釋，指出其僅包括錯誤適用法規(guī)范或者規(guī)范性文件以及明顯不當(dāng)兩種情形，被申請行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)缺乏主要事實(shí)或者認(rèn)定事實(shí)的充分證據(jù)，將導(dǎo)致該行政行為失去合法存在的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)適用撤銷決定。這與原國務(wù)院法制辦持相同觀點(diǎn)。然而，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第47條第（2）項(xiàng)規(guī)定與此截然相反，其明確保留了在事實(shí)和證據(jù)類案件中適用變更決定的空間。盡管立法部門在釋義中指出，出于行政效率原則的考慮，應(yīng)當(dāng)盡量少在此類案件中作出變更決定，但前后法規(guī)范條文與立法權(quán)威解釋在內(nèi)容上的不一致，一定程度上仍然影響了行政復(fù)議實(shí)踐中變更決定的統(tǒng)一、優(yōu)先適用。
聚焦復(fù)議機(jī)關(guān)本身分析，其在“利益一風(fēng)險(xiǎn)”衡量基礎(chǔ)上產(chǎn)生的被告概率權(quán)衡、應(yīng)訴壓力專業(yè)性顧慮以及敗訴風(fēng)險(xiǎn)等考量，也是致使其難以偏好適用變更決定的重要因素。
1.復(fù)議機(jī)關(guān)普遍不愿意做被告，因?yàn)檎兄滦姓V訟的原決定不是出自復(fù)議機(jī)關(guān)，其也不愿因后來的介入而被訴至法庭，或者敗訴，影響了其執(zhí)法考評成績。因此，在2014年《行政訴訟法》確立“復(fù)議維持雙被告”規(guī)則之前，復(fù)議案件的維持率常年居高不下，陷入“維持會”的窘境，相比之下變更率幾乎可以忽略不計(jì)。不過，從數(shù)據(jù)來看，行政訴訟“雙被告”制度施行之后，行政復(fù)議案件的變更率仍然持續(xù)走低，基本上維持在0.3%的水平，距離“能變，盡變”的理想狀態(tài)仍然相距甚遠(yuǎn)，更遑論實(shí)現(xiàn)變更決定在行政復(fù)議決定體系中適用順位的優(yōu)先性與適用范圍的廣泛性。2018年《最高人民法院關(guān)于適用(中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第22條第1款進(jìn)一步規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為僅指改變處理結(jié)果。據(jù)此，復(fù)議機(jī)關(guān)無論作出何種行政復(fù)議決定，都將成為行政訴訟的被告，區(qū)別僅在于單獨(dú)應(yīng)訴還是與原行政行為機(jī)關(guān)共同應(yīng)訴。
2.變更決定在復(fù)議階段要求調(diào)查取證、文書撰寫等繁復(fù)工作，這對本就疲于應(yīng)對2014年《行政訴訟法》實(shí)施后激增行政案件的復(fù)議機(jī)關(guān)而言無疑是雪上加霜，壓力倍增。加之，共同被告下復(fù)議機(jī)關(guān)完全可以選擇僅針對復(fù)議程序作舉證、答辯，相比于變更決定下單獨(dú)應(yīng)訴所要承擔(dān)的實(shí)體、程序等各方面的舉證壓力，根本無須費(fèi)力不討好。
3.自2008年原國務(wù)院法制辦下發(fā)《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作的通知》(國法〔2008〕71號)，要求在試點(diǎn)中積極探索相對集中行政復(fù)議審理權(quán)，全國各地多個單位己圍繞復(fù)議權(quán)改革開展了集中收案、集中人力、集中辦理行政復(fù)議案件的新辦法。但是，從復(fù)議案件審理的專業(yè)性層面來看，其作為行政復(fù)議相對于行政訴訟在合理性審查方面具有的優(yōu)勢，過去存在部門性差異，但在相對集中管轄的方案下，主管部門審理本領(lǐng)域行政復(fù)議案件所具有的部門專業(yè)性難以為繼。復(fù)議機(jī)關(guān)對此存在顧慮，可能認(rèn)為其不如原行政行為機(jī)關(guān)有經(jīng)驗(yàn)，也會擔(dān)心進(jìn)入行政訴訟之后無法解釋變更理由；而實(shí)踐中各級政府復(fù)議部門的專業(yè)性人才儲備也確實(shí)存在滯后性問題，在基層復(fù)議機(jī)關(guān)中尤為明顯，有學(xué)者在實(shí)證調(diào)研中發(fā)現(xiàn):“在從事行政復(fù)議工作的人員中，具有專業(yè)素養(yǎng)的人員比例不高”,“不少復(fù)議工作人員沒有受過正規(guī)的法學(xué)教育，不具備相應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，直接影響復(fù)議案件的審理質(zhì)量”。綜合來看，專業(yè)性顧慮也是復(fù)議機(jī)關(guān)作出變更決定的一個隱憂。
4.敗訴風(fēng)險(xiǎn)最低的復(fù)議決定是實(shí)體原因確認(rèn)違法、撤銷、責(zé)令履行。經(jīng)過一番權(quán)衡，變更決定仍然不是復(fù)議機(jī)關(guān)的“最佳”選擇。
（二）典型案例的觀察
實(shí)踐案例是觀察一項(xiàng)法律制度真實(shí)運(yùn)行狀態(tài)的最好窗口。實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)對變更決定的探索如何評價(jià)?變更決定與撤銷決定如何進(jìn)一步界分?在撤銷決定的適用情形中有無直接變更的可能與空間？這些問題都需要結(jié)合行政復(fù)議實(shí)踐深入考察。
原國務(wù)院法制辦和司法部行政復(fù)議司為了加強(qiáng)對全國行政復(fù)議辦案工作的指導(dǎo)，探索行政復(fù)議辦案規(guī)律，公布了238個行政復(fù)議典型案例。其中，復(fù)議機(jī)關(guān)對于變更決定的適用進(jìn)行了一定程度的探索，積累了值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。典型案例對于類案的辦理起著統(tǒng)一裁判尺度、規(guī)范法律適用的作用，是最生動的法治“教科書”。就案件類型、覆蓋區(qū)域、發(fā)布渠道以及實(shí)用性、學(xué)理性兼知識性等而言，這238個典型案例具有充分的分析價(jià)值。
本文系統(tǒng)梳理這些案例，以其中作出變更決定的9個案例和作出撤銷決定的81個案例為觀察對象，通過分析其中所展現(xiàn)出的變更決定適用要件認(rèn)定與復(fù)議決定選擇的內(nèi)在邏輯，可以發(fā)現(xiàn)在過去二十余年的行政復(fù)議審理實(shí)踐中，變更決定制度存在以下三方面的適用困境。
1.適用少。在238個典型案例中，僅有9例以作出變更決定結(jié)案，占比3.78%，在各類型復(fù)議決定中適用率最低，這與從司法部公布的全國行政復(fù)議案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中觀察到的結(jié)論一致。
2.適用范圍窄。對9件變更決定典型案例進(jìn)行考察，6件系因行政行為明顯不當(dāng)而變更，1件因適用依據(jù)錯誤而變更，2件因復(fù)議機(jī)關(guān)審理查明事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿而變更。典型案例中對明顯不當(dāng)行政行為的變更全部集中于行政處罰領(lǐng)域。統(tǒng)觀復(fù)議機(jī)關(guān)作出變更決定的理由，基本上均以過罰相當(dāng)、歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)一致作為行政處罰的基本原則，考慮行政執(zhí)法處罰和教育結(jié)合、法律效果與社會效果相統(tǒng)一的理念。例如某縣房地產(chǎn)開發(fā)有限公司不服某縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰決定案，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，被申請人認(rèn)定的事實(shí)清楚，處罰對象正確，但由于申請人主觀上并無故意，違法行為實(shí)際上不存在社會危害性，且其事后積極配合執(zhí)法單位的工作，故違法行為情節(jié)較輕，應(yīng)當(dāng)根據(jù)過罰相當(dāng)、教育為主處罰為輔原則依法減輕處罰。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)將處罰決定中對申請人作出的10萬元罰款變更為4萬元。上述案例是復(fù)議實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)適用變更決定的典型樣態(tài)，在案件類型上還帶有明顯的行政訴訟法配套制度的烙印。行政訴訟變更判決的適用范圍主要依據(jù)《行政訴訟法》第77條第1款的規(guī)定，由于行政處罰存在“實(shí)施機(jī)關(guān)多、種類多、數(shù)量多”的“三多”現(xiàn)象，對相對人的權(quán)益影響較大，故賦予法院有限變更的權(quán)力，主要為解決行政處罰明顯不當(dāng)?shù)膯栴}。但是，與法院不同，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對原行政行為的變更，是基于上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所作的調(diào)整，不涉及外部權(quán)力的監(jiān)督問題；根據(jù)行政效率和及時(shí)救濟(jì)原則，復(fù)議機(jī)關(guān)也理應(yīng)通過變更決定糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤?jù)此，變更決定在復(fù)議實(shí)踐中的適用領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)更廣，而非僅集中在行政處罰案件中。
3.適用標(biāo)準(zhǔn)模糊不清。分析典型案例，能夠發(fā)現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)在作出變更決定時(shí)，都嚴(yán)格遵守了禁止不利變更的原則。但是，在是否適用變更決定上，實(shí)踐中卻存在標(biāo)準(zhǔn)模糊、隨意混亂的困境，無法做到“同案同判”、“類案同判”。例如，同樣是屬于行政處罰幅度明顯不當(dāng)、處罰決定畸重的情形，在李某不服某市公安局行政處罰決定案中，復(fù)議機(jī)關(guān)作出了撤銷決定；但在李某不服某質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰決定案中，復(fù)議機(jī)關(guān)卻決定變更。再如，在肖某不服某市人力資源和社會保障局不予認(rèn)定工傷案、蔡某不服某市人力資源和社會保障局工傷認(rèn)定案，以及某設(shè)計(jì)院不服某省人力資源社會保障廳不予認(rèn)定視同工傷案三個工傷認(rèn)定糾紛中，爭議焦點(diǎn)均為當(dāng)事人死亡或者受到傷害的事實(shí)是否與工作原因相關(guān)聯(lián)，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)審查，三案均屬認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，但最終卻分別以撤銷并責(zé)令重作、變更和制發(fā)行政復(fù)議意見書的方式結(jié)案。對于前兩案，在復(fù)議機(jī)關(guān)已香明當(dāng)事人所受傷害屬于工傷的背景下，如撤銷人力資源和社會保障局不予認(rèn)定工傷的決定并限期重作，無疑將本就簡單的問題復(fù)雜化，不僅浪費(fèi)了行政資源，降低了效率，也增加了當(dāng)事人的負(fù)累，顯然不妥。
四、理論與立法回應(yīng)
2023年新修訂的《行政復(fù)議法》明確將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的條款，將自2006年以來在政策層面對行政復(fù)議的定位正式上升為法律層面。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要將已經(jīng)發(fā)生的絕大多數(shù)行政糾紛在復(fù)議階段定分止?fàn)?，提升行政?fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的能力。綜觀行政復(fù)議“主渠道”定位的提出、確立與強(qiáng)化過程，與我國經(jīng)濟(jì)社會實(shí)踐快速發(fā)展帶來的行政爭議特點(diǎn)變遷、新形勢下行政復(fù)議在化解行政爭議方面所具有的社會治理優(yōu)勢密切相關(guān)。有學(xué)者指出，“行政復(fù)議作為化解行政爭議的主渠道”是源自實(shí)踐的命題。面對我國行政爭議化解實(shí)踐中長期存在的“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”格局，以及面廣量大、成因復(fù)雜、處理難度大、政治性強(qiáng)的矛盾特點(diǎn)，建立依法解決行政爭議的長效機(jī)制是穩(wěn)定社會秩序、實(shí)現(xiàn)有效治理的應(yīng)有之義。
對“主渠道”要求的解讀，應(yīng)當(dāng)結(jié)合十余年來中央對行政復(fù)議在行政爭議解決機(jī)制體系中的功能定位綜合展開。對此，學(xué)界已有相當(dāng)數(shù)量的討論，基本上可以從中提煉出一個普遍性的認(rèn)識，即立足于行政復(fù)議實(shí)質(zhì)化解爭議的制度屬性與核心要求，個案的解紛效果與社會的治理成效密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”與“定分止?fàn)帯钡娜诤稀?/p>
（一）理論見解
在既有的學(xué)術(shù)研究中，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，從而發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，對于復(fù)議審查提出的能動性要求，大都提及賦予復(fù)議機(jī)關(guān)更大的復(fù)議變更權(quán)，以糾錯實(shí)效最佳的變更決定作為行政復(fù)議決定體系的核心。在具體實(shí)現(xiàn)方式上有以下幾種：第一，重構(gòu)變更決定的立法模式。對此，主要有三種不同觀點(diǎn)：（1）單獨(dú)規(guī)定，區(qū)分變更決定與撤銷決定；（2）概括性條款與明確性條款相結(jié)合，將撤銷決定與變更決定在同一條款中作統(tǒng)一規(guī)定，同時(shí)另外單獨(dú)明確復(fù)議機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”作出變更決定的適用范圍；（3）單項(xiàng)規(guī)定變更決定與撤銷決定，再賦予二者之間一定的程序聯(lián)系，要求“能變，盡變”，而后再考慮撤銷。第二，擴(kuò)大變更決定的適用情形，（1）行政行為僅存在明顯不當(dāng)?shù)那樾螘r(shí)；（2）行政行為僅存在適用依據(jù)錯誤的情形時(shí)；（3）行政行為認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足，但是經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)審理查明事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿時(shí)。但是，關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)是否可以通過復(fù)議程序補(bǔ)正原行政行為的程序瑕疵，以及超越法定職權(quán)的違法行為中是否存在適用變更決定的可能性，尚存在分歧。還有學(xué)者提出，對于作為類案件，“不論是羈束行為還是裁量行為，復(fù)議機(jī)關(guān)查清事實(shí)后，均可作出變更決定。”在這一方面，也有少數(shù)學(xué)者提出異議，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消復(fù)議機(jī)關(guān)對事實(shí)認(rèn)定的變更權(quán)，回歸變更決定的傳統(tǒng)邊界，以法律適用變更與復(fù)議結(jié)果變更作為法定適用情形。第三，補(bǔ)充規(guī)定“禁止不利變更”原則的例外情形，使變更決定擁有更大的適用空間。第四，賦予復(fù)議機(jī)關(guān)更大的調(diào)查取證權(quán)。
不過，關(guān)于變更決定的審查層次、適用情形更進(jìn)一步的詳細(xì)討論，暫未見更多?？傮w來看現(xiàn)有文獻(xiàn)大多將這一議題置于行政復(fù)議實(shí)質(zhì)化解爭議的主渠道定位下零星研究，在修法之前對于變更決定的專門研究還不多，系統(tǒng)性、完整性不足。但是，從本次修法后的規(guī)定來看，變更決定的革新與前述大多學(xué)者的構(gòu)想基本上一致：調(diào)整行政復(fù)議決定的類型次序，在立法模式上將其與撤銷決定相分離，適用范圍以決定結(jié)果、法律適用和事實(shí)認(rèn)定三維度為主，進(jìn)而將原法以行政行為合法性作為審理構(gòu)造調(diào)整為以重構(gòu)行政法律關(guān)系為基點(diǎn)，建立起以變更決定為核心的復(fù)議決定體系，體現(xiàn)出“能動復(fù)議”的立法思路與立法導(dǎo)向。
（二）立法回應(yīng)
1.“審得深”。新行政復(fù)議法有意拉開與行政訴訟的審查層次，將原法第28條規(guī)定的“明顯不當(dāng)”改為“內(nèi)容不適當(dāng)”。1999年《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定了行政復(fù)議的目的是“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”，然而，第28條卻將“不當(dāng)”進(jìn)一步縮小為“明顯不當(dāng)”。同一部法律之內(nèi)對審查深度卻使用兩個不同術(shù)語，已有不妥，但與1989年《行政訴訟法》第54條第(4)項(xiàng)規(guī)定的“顯失公正”至少在用語上有區(qū)別。從文義解釋上，“顯失公正”似乎比“不當(dāng)”、“明顯不當(dāng)”要求高。“顯失公正”是指實(shí)質(zhì)違法，屬于重大且明顯的不公正?！安划?dāng)”、“明顯不當(dāng)”外延應(yīng)該更廣，還包括一般意義上的顯然不合理、不盡合理，尚未質(zhì)變?yōu)檫`法。倘若如此，上述行文遣字姑且還算是體現(xiàn)了行政復(fù)議與行政訴訟之間的差異。其實(shí)不然。當(dāng)時(shí)行政復(fù)議立法參與者也是從實(shí)質(zhì)違法意義上去闡述“明顯不當(dāng)”，比如，沒有平等對待與行政訴訟上的“顯失公正”無實(shí)質(zhì)不同。2014年《行政訴訟法》修改之后，其中第70條第6項(xiàng)、第77條第1款又將先前的“顯失公正”改為“明顯不當(dāng)”。至此，行政復(fù)議法和行政訴訟法在用詞上的差別也不復(fù)存在。
《行政復(fù)議法》注意到了上述無差別實(shí)為不妥，不再援用“明顯不當(dāng)”，回歸了“內(nèi)容適當(dāng)”與第1條“不當(dāng)”保持一致。第63條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，對于內(nèi)容不適當(dāng)?shù)?，可以變更。也就是說，不僅明顯不當(dāng)，就是一般不適當(dāng)，復(fù)議機(jī)關(guān)都有權(quán)審查并做出變更決定。這突破了以往在制度設(shè)計(jì)上僅將行政復(fù)議作為行政訴訟的配套制度，也打破了“能夠復(fù)議的，就能訴訟；反之亦然”之通常認(rèn)識。現(xiàn)在，可以申請行政復(fù)議，不見得可以提起行政訴訟?！缎姓?fù)議法》第10條的規(guī)定才變得十分必要，有的放矢，對復(fù)議決定不服，要“依照《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟”。言下之意，只有對“明顯不當(dāng)”的行政行為，當(dāng)事人才可以提起行政訴訟對于一般意義上的“不適當(dāng)”，復(fù)議決定就是終局決定了。
2.“變得多”。從《行政復(fù)議法》第63條第1款規(guī)定看，對于事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的，或者經(jīng)過復(fù)議能夠查清事實(shí)的，僅是未正確適用依據(jù)、內(nèi)容不適當(dāng)、理由不全面、不準(zhǔn)確，允許復(fù)議機(jī)關(guān)直接作出變更決定。這顯然比1989年《行政訴訟法》第54條第4項(xiàng)、《行政訴訟法》第77條第1款規(guī)定的變更判決適用范圍廣得多。法院只能對明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P決定，或者涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯誤的行政決定判決變更。
因此，在救濟(jì)方式上，行政復(fù)議與行政訴訟迥然不同。行政復(fù)議是建立在行政機(jī)關(guān)上下級關(guān)系之上，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮變更決定，撤銷并責(zé)令重作是例外?！澳茏?，盡變?！迸c之相反，法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮判決撤銷重作，判決變更只是例外?！澳艹?，先撤?！边@體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的尊讓，法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的第一次判斷，盡量不直接替代行政機(jī)關(guān)作出決定?！缎姓?fù)議法》第63條規(guī)定的三種變更決定的適用情形基本上吸收了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第47條的規(guī)定。不過，法律條文的表述不可避免地帶有概括性、抽象性，法律的滯后性、局限性也使其可能無法完全應(yīng)對實(shí)踐中所有的復(fù)雜情況。換言之，法律的修訂并不意味著個案中變更決定適用條件的明確，需要進(jìn)一步細(xì)化其適用情形，包括與撤銷決定等其他復(fù)議決定類型之間的適用區(qū)分，限縮復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的裁量權(quán)，增加變更決定適用的統(tǒng)一性，保證變更決定在新法實(shí)施后的優(yōu)先適用權(quán)。
五、適用要件的類型化
立法已經(jīng)回應(yīng)了變更決定的優(yōu)先適用權(quán)，接下來需要回答的問題是：如何結(jié)合行政復(fù)議“主渠道”定位，區(qū)分變更決定和撤銷決定的適用條件，厘定“應(yīng)變盡變”的界限范圍？這就需要逐一對復(fù)議機(jī)關(guān)在各類案件中行使變更權(quán)的審查范圍和強(qiáng)度展開類型化討論。
（一）事證明確類
“事證明確”類變更決定的條件包括事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法。在此前提下，復(fù)議機(jī)關(guān)可以基于兩種理由作出變更決定。
1.適用依據(jù)正確，但是行政行為內(nèi)容不適當(dāng)。“行政法上的合理性原則是對行政自由裁量的規(guī)范”，基于“主渠道”定位下能動復(fù)議的要求，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在個案中堅(jiān)持穿透式監(jiān)督，形成對行政行為合理性的全覆蓋審查。但是，當(dāng)前理論界與實(shí)務(wù)界對明顯不當(dāng)?shù)男姓袨椴⑽葱纬山y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法部門也負(fù)有根據(jù)具體情境作出裁量的義務(wù)。結(jié)合前文討論，修法前行政機(jī)關(guān)對變更決定適用更多采審慎、保守的態(tài)度，典型案例所體現(xiàn)出的同質(zhì)性也就不難理解。不過，某會計(jì)師事務(wù)所有限公司不服某市工商局某分局行政處罰決定案，在對行政行為審查程度的問題上作出了有益嘗試。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，該案原行政處罰決定事證明確，但在此基礎(chǔ)上，如果要使行政復(fù)議真正化解爭議，做到定分止?fàn)?、案結(jié)事了，就應(yīng)當(dāng)在合法性審查的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)合理性的審查，充分發(fā)揮行政復(fù)議“審得深”的制度優(yōu)勢?；谶@種思路，復(fù)議機(jī)關(guān)最終決定變更處罰內(nèi)容為不予行政處罰。相比其他基于“明顯不當(dāng)”而變更的案例，該案中復(fù)議機(jī)關(guān)對于行政行為裁量權(quán)行使的審查已擴(kuò)及一般意義上的不盡合理，與實(shí)質(zhì)違法意義上的“明顯不當(dāng)”之間拉開了層次。《行政復(fù)議法》第63條第（1）項(xiàng)中表述的“內(nèi)容不適當(dāng)”，正是在此種層面上作出的規(guī)定。
按照瑕疵程度，不當(dāng)行政行為可以分為明顯不當(dāng)行政行為和一般不當(dāng)行政行為。自《行政訴訟法》將舊法中“顯失公正”改為“明顯不當(dāng)”后，后者在法律上被確認(rèn)為違法行為。一般不當(dāng)行為則屬于合法但不適當(dāng)?shù)男袨?。《行政?fù)議法》第63條第1款第（1）項(xiàng)規(guī)定的“內(nèi)容不適當(dāng)”，與第1條“防止和糾正不當(dāng)?shù)男姓袨椤北３忠恢隆Ｐ姓袨槭欠瘛安划?dāng)”，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定考慮因素、行政法原則、執(zhí)法指南等相對客觀的標(biāo)準(zhǔn)作出判斷。不過，當(dāng)前學(xué)界對不當(dāng)行政行為的內(nèi)涵、法律性質(zhì)和表現(xiàn)形態(tài)尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識，但僅內(nèi)容不適當(dāng)方面并無實(shí)質(zhì)分歧，即該行政行為的內(nèi)容本身是合法的，但行政機(jī)關(guān)在作出該行為時(shí)不考慮相關(guān)情況或者考慮了不相關(guān)因素，未與待處理的相對人行為或事實(shí)相適應(yīng)，致使行為的結(jié)果不公正或者明顯不當(dāng)。典型如“舉報(bào)發(fā)票違規(guī)僅獲15元獎勵”案。而裁量不當(dāng)是否“明顯”，應(yīng)當(dāng)以一個通情達(dá)理、了解情況的人為標(biāo)準(zhǔn)來判斷。
實(shí)踐中，基于比例原則這一理性工具基礎(chǔ)上的裁量基準(zhǔn)對于判斷是否屬于不當(dāng)行政行為具有直接性作用。有學(xué)者指出，如果行政機(jī)關(guān)制定了針對裁量性行政行為的裁量基準(zhǔn)制度，那么該裁量基準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)構(gòu)成判斷行政行為是否合理的直接標(biāo)準(zhǔn)。復(fù)議機(jī)關(guān)需要審慎考量原行政行為機(jī)關(guān)在論證方面是否具有相關(guān)性和充足性、一致性和融貫性、反思性和權(quán)衡性等在結(jié)果方面是否能夠?yàn)橐话憷硇匀怂邮?。不過，由于涉案行政行為要考量和權(quán)重的因素未必都寫在指南、手冊或者裁量基準(zhǔn)之中，依據(jù)后者貼切的操作，對當(dāng)事人未必公允。故有學(xué)者也提出了“裁量基準(zhǔn)是法的具體化”的命題，認(rèn)為裁量基準(zhǔn)原則上不應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格適用，行政機(jī)關(guān)可以就個案的不同情形不予援引裁量基準(zhǔn)，或者因裁量，”。因此，原行政行為是否具有規(guī)則性條款基準(zhǔn)“不敷執(zhí)法之用而加以‘續(xù)造’，或者裁量基準(zhǔn)，對于復(fù)議機(jī)關(guān)的審查強(qiáng)度而言是有區(qū)別的?？傮w而言，前者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于后者。
由此，復(fù)議機(jī)關(guān)對行政裁量權(quán)的審變更應(yīng)當(dāng)具有層次劃分，建立雙重審查標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)個案中裁量基準(zhǔn)處于缺位狀態(tài)而行政裁量結(jié)果所依據(jù)的法律條款具有高度抽象性時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)對行政行為合理性的審查應(yīng)當(dāng)適用寬松標(biāo)準(zhǔn)，即以一個通情達(dá)理、了解情況的人為標(biāo)準(zhǔn)來判斷，并不存在明顯不當(dāng)?shù)那樾螘r(shí)，便可作出合理性推定。當(dāng)存在指導(dǎo)被訴行政行為的裁量基準(zhǔn)或規(guī)則性條款時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)基于其“擬制的作出機(jī)關(guān)”身份進(jìn)行實(shí)體判斷，適用嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。鑒于裁量基準(zhǔn)無法排除價(jià)值判斷的介入，被申請人應(yīng)當(dāng)提供充分的證據(jù)證明其作出被訴行政行為的合理性；對于離開指南、手冊和裁量基準(zhǔn)而作出的行政行為，被申請人應(yīng)當(dāng)證明其已在合理限度內(nèi)盡到審慎考量義務(wù)，復(fù)議機(jī)關(guān)需要審查該理由說明是否正當(dāng)、充分。
2.未正確適用依據(jù)。《行政復(fù)議法》第37條規(guī)定，“行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章審理行政復(fù)議案件。行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理民族自治地方的行政復(fù)議案件，同時(shí)依照該民族自治地方的自治條例和單行條例。”據(jù)此，此處“依據(jù)”指法律、法規(guī)和規(guī)章。被申請人未正確適用依據(jù)包括兩種。第一種，違法適用依據(jù)，具體包括違反上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、后法優(yōu)于前法等法律適用規(guī)則，以及應(yīng)當(dāng)適用未予適用等。第二種，不當(dāng)適用依據(jù)，包括適用依據(jù)正確但援引法條錯誤等。
（二）事證瑕疵類
“事證瑕疵”類變更決定即適用于原行政行為事實(shí)不清、證據(jù)不足的情形，復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理查明事實(shí)，證據(jù)確鑿的，可以根據(jù)查明的事實(shí)和證據(jù)，直接處理申請人與被申請人之間的行政爭議，對原行政行為予以變更。有學(xué)者認(rèn)為，此種類型下復(fù)議機(jī)關(guān)的變更權(quán)應(yīng)當(dāng)限定于“主要”事實(shí)不清、證據(jù)不足的范圍內(nèi)。不過，這實(shí)際上與復(fù)議機(jī)關(guān)擁有多大的專業(yè)性與調(diào)查取證權(quán)密切相關(guān)。
為有效應(yīng)對先前行政復(fù)議管轄體制存在的復(fù)議資源過于分散、案件審理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及管轄權(quán)復(fù)雜多頭等問題，《行政復(fù)議法》第24條、第25條、第27條就行政復(fù)議案件的管轄問題采取了相對集中管轄方案，取消地方人民政府工作部門的行政復(fù)議職責(zé)，由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一行使，同時(shí)保留海關(guān)、金融、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)、稅務(wù)和國家安全機(jī)關(guān)并由上一級主管部門管轄，省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務(wù)院部門自我管轄。復(fù)議管轄規(guī)定從過去的“條條為主，塊塊為輔”到如今的“塊塊為主，條條為輔”，行政復(fù)議的部門專業(yè)性保障嚴(yán)重弱化，對行業(yè)專業(yè)性案件的審理已然成為無法回避的一個現(xiàn)實(shí)問題。對此己有不少學(xué)者作過專門討論，《行政復(fù)議法》第52條也在吸收前期行政復(fù)議委員會試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從法律上確立了咨詢型行政復(fù)議委員會制度。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的大小，本質(zhì)上事關(guān)其在多大程度上對原行政行為的介人。傳統(tǒng)理念中，復(fù)議機(jī)關(guān)的審查權(quán)區(qū)分于司法審查權(quán)而被界定為“行政審香權(quán)”。在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》施行前，復(fù)議機(jī)關(guān)一般采取書面審查的方式，非經(jīng)申請人申請或者查明案情所必需，法律并不要求復(fù)議機(jī)關(guān)主動、廣泛行使調(diào)查權(quán)。在典型案例田某不服國務(wù)院某部門政府信息公開答復(fù)案和蔡某不服某市人力資源和社會保障局工傷認(rèn)定案中，復(fù)議機(jī)關(guān)基本上并未實(shí)施過多的調(diào)查取證，相比原行政行為機(jī)關(guān)而言并不具有專業(yè)性、資源能力或政策利益等方面的特別需求，且行政法律關(guān)系仍有重新處理的必要，若對其撤銷，無法使違法行為得到實(shí)質(zhì)處理，而責(zé)令被申請人重作可能不符合行政效率要求。此時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)可以依據(jù)《行政復(fù)議法》有關(guān)調(diào)查取證、查閱文件和資料等權(quán)力的規(guī)定，基于其與被申請人的行政隸屬關(guān)系，代替被申請人行使行政職權(quán)，“治愈”原行政行為。
而后，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》將聽證、實(shí)地調(diào)查、現(xiàn)場勘驗(yàn)、鑒定納人規(guī)定，從行政法規(guī)層面賦予了復(fù)議機(jī)關(guān)更多形式的調(diào)查權(quán)。典型案例中某村民委員會不服某市人民政府頒發(fā)集體土地證案即復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)強(qiáng)化的典型樣態(tài)。該案中，申請人和被申請人雙方均認(rèn)可越界頒證的事實(shí)，但均沒有相應(yīng)證據(jù)證明，且案件的審查結(jié)果將對第三人造成直接影響，復(fù)議機(jī)關(guān)若不借助專業(yè)手段無法認(rèn)定是否存在越界頒證的事實(shí)。根據(jù)案件的具體需要，復(fù)議機(jī)關(guān)請具有豐富土地資料、專業(yè)人員及技術(shù)手段的省國土環(huán)境資源廳協(xié)助調(diào)查，對本案涉及的土地與行政界線圖進(jìn)行疊加分析，并進(jìn)行了實(shí)地勘測，最終確認(rèn)了被申請人越界頒證的事實(shí)。這一案例可以為思考不同類型行政爭議下調(diào)查權(quán)的程度范圍提供具象化視野。
不過，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中對前述權(quán)力的表述基本都為“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”，呈現(xiàn)出一種職權(quán)擴(kuò)張的謙抑性態(tài)度。而現(xiàn)行《行政復(fù)議法》的有關(guān)條款均未明確寫入實(shí)地調(diào)查、現(xiàn)場勘驗(yàn)和鑒定，或許也在一定程度上暗示復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的擴(kuò)張具有限度。總結(jié)來說，對于不同類型下的事實(shí)不清、證據(jù)不足類案件，在調(diào)查取證方面一般具有不同程度的專業(yè)性要求，復(fù)議機(jī)關(guān)也會隨之承擔(dān)相應(yīng)程度的專業(yè)性壓力。相對于公安、土地和房屋征補(bǔ)(拆遷)、自然資源等專業(yè)性要求高、實(shí)地調(diào)查、現(xiàn)場勘驗(yàn)需求大的特定領(lǐng)域，食品藥品、人力資源和社會保障等類型案件中調(diào)查取證的壓力較小，復(fù)議資源的有限與公眾對其高效率救濟(jì)的需求之間存在張力，須根據(jù)具體個案的實(shí)際情況作因應(yīng)性調(diào)整，合理分配行政資源。
（三）與撤銷決定的關(guān)系
《行政復(fù)議法》第64條規(guī)定了撤銷決定，理由與《行政訴訟法》第70條規(guī)定的撤銷判決差不多，包括主要事實(shí)不清、證據(jù)不足；違反法定程序；適用的依據(jù)不合法；超越職權(quán)或者濫用職權(quán)。但是，放到體系解釋上，結(jié)合第63條規(guī)定的變更決定適用范圍，應(yīng)當(dāng)是在以下例外情形下復(fù)議機(jī)關(guān)可以撤銷并責(zé)令重作。
1.復(fù)議機(jī)關(guān)查明事實(shí)不清，且行政機(jī)關(guān)更有條件進(jìn)一步查清事實(shí)。復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定撤銷，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作。這一類多指在事實(shí)認(rèn)定層面的準(zhǔn)確性、效率、難度以及資源手段等方面具有顯著優(yōu)勢的領(lǐng)域，以及事實(shí)疑難復(fù)雜的情形，例如民行交叉或原始事實(shí)年代久遠(yuǎn)的案件。
2.復(fù)議機(jī)關(guān)查明程序違法，需要行政機(jī)關(guān)重新履行程序義務(wù)，復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定撤銷，責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作。
3.必須由行政機(jī)關(guān)處理的事項(xiàng)，復(fù)議機(jī)關(guān)無法或不宜越俎代庖、親力親為，應(yīng)當(dāng)決定撤銷責(zé)令重作。比如，復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為適用的依據(jù)不合法(如與上位法抵觸)、超越職權(quán)或者濫用職權(quán)，但是，還是需要行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性處理有關(guān)問題，復(fù)議機(jī)關(guān)無法直接變更的，可以決定撤銷并責(zé)令重作。
結(jié)論
2023年《行政復(fù)議法》修改的重要內(nèi)容即構(gòu)建了以變更決定為核心的行政復(fù)議決定體系。這一修改更加貼切行政復(fù)議的功能定位，行政復(fù)議也能夠進(jìn)一步避免程序空轉(zhuǎn)，真正回應(yīng)申請人訴求，實(shí)質(zhì)化解行政爭議，發(fā)揮出解決行政糾紛的“主渠道”作用。為助力新條款在復(fù)議實(shí)踐中的統(tǒng)一理解與適用，需對條文作進(jìn)一步明確與細(xì)化。首先，須明確對被申請人進(jìn)行糾錯的主要決定形式即變更決定，撤銷決定、確認(rèn)決定作為其補(bǔ)充，以解決復(fù)議機(jī)關(guān)選擇適用、隨意適用的問題。其次，具體在適用要件方面，在事證明確類案件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以基于兩種理由作出變更決定，一是適用依據(jù)正確，但是行政行為內(nèi)容不適當(dāng)，包括明顯不當(dāng)和一般意義上的“不適當(dāng)”，以是否具有規(guī)則性條款或者裁量基準(zhǔn)，建立雙重審查標(biāo)準(zhǔn)體系；二是未正確適用依據(jù)，包括違法和不當(dāng)適用依據(jù)的情形。在事證瑕疵類案件中，行政機(jī)關(guān)原則上適用變更決定，但事實(shí)認(rèn)定過程對專業(yè)性要求高以及案件事實(shí)疑難復(fù)雜的情形，可以適用撤銷決定
不過，《行政復(fù)議法》實(shí)施后，變更決定的立法精細(xì)化究竟能夠發(fā)揮多大成效，能否真正促使行政復(fù)議化解行政爭議“主渠道”作用的實(shí)現(xiàn)，尚有待實(shí)踐的觀察與檢驗(yàn)。但可以期待，以變更決定為核心的行政復(fù)議決定體系，以及整個復(fù)議環(huán)境及相關(guān)制度的完善，將不斷促使變更決定發(fā)揮出其應(yīng)有的制度功能，助力彰顯行政復(fù)議的實(shí)效性。
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