作者簡介：吳歡，南京師范大學法學院／中國法治現(xiàn)代化研究院教授；夏穎，南京師范大學法學院政府治理與行政法理研究中心研究人員。文章來源：《時代法學》2025年第1期，轉自時代法學公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。
摘要
對于相對集中行政處罰權這個中國特色的行政處罰實施制度，學界不乏理論爭議。對該制度是否違憲以及是否違背職權法定原則的質疑，應予以脈絡化回應。就前者而言，相對集中行政處罰權的性質是權力劃分而不是權力設定，相對集中行政處罰權條款并未超越憲法和法律規(guī)定的決定機關職權范圍，因而并不違憲。就后者而言，相對集中行政處罰權是對決定機關法定職權的重申，該制度確立時有特殊歷史背景，我們既要看到設置綜合行政執(zhí)法機關的合法性，也要考慮職權法定原則本身的相對性，且實踐證明該制度的設計和實施均未明顯違背職權法定原則的要求。行政處罰權的相對集中旨在實現(xiàn)管理與執(zhí)法相對分離，盡管存在一定的制度風險，但可以通過打破權力壟斷、降低執(zhí)法能耗、建立銜接機制等措施來提高行政效能、規(guī)避執(zhí)法腐敗、糾正實踐偏差。這集中體現(xiàn)了相對集中行政處罰權制度的構造理性，滋養(yǎng)著該制度行穩(wěn)致遠。
一、引言
自1996年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）確立相對集中行政處罰權制度這個中國特色的行政處罰實施制度以來，學界相關研究大致可分為兩個階段。制度確立伊始，學界主要圍繞其應否存續(xù)展開討論。有學者認為該制度盡管在解決多頭執(zhí)法等問題上有一定成效，但存在違憲之嫌，也與職權法定原則相悖。還有學者對該制度進行成本———收益分析，認為其成本遠超收益。當制度運行進入平穩(wěn)期，存廢之爭逐漸消弭，該制度的實踐狀況和改進方向成為學界關注的重點議題。在2021年《行政處罰法》中，相對集中行政處罰權制度得以保留和強化，并通過吸收地方實踐豐富了規(guī)范內涵。同時，隨著新時代綜合行政執(zhí)法改革的深化發(fā)展，無論是縱向上的厘清事權關系、減少執(zhí)法層級，還是橫向上的推進職能整合、避免執(zhí)法推諉，都需要在夯實相對集中行政處罰權制度的法理基礎上有所作為。
相對集中行政處罰權制度法理基礎的夯實，應當從澄清和解釋相關理論爭議入手和著眼，分析闡釋該制度的內在邏輯和構造理性，這也是從當代中國依法行政實踐中發(fā)現(xiàn)中國行政法理的應有之義。為此需要脈絡化地回應兩方面議題：一方面，相對集中行政處罰權制度的合憲性應當如何認識，該制度是否違反職權法定原則？另一方面，相對集中行政處罰權制度所欲打造的管執(zhí)分離模式滿足了怎樣的實踐需求，具有怎樣的構造理性及其糾偏機制？隨著相對集中行政處罰權制度在行政處罰領域的深入推廣運用，亟須在理論與實踐相結合上對這些問題予以探討。本文對這些議題的凝練和回應，或屬于回溯既往對法治實踐和法理爭議的脈絡化反思，或可謂著眼未來對制度風險和實踐難題的前瞻性預判，期待能夠助力該制度行穩(wěn)致遠，進而從該制度的生成發(fā)展實踐中深化中國行政法理。
二、相對集中的違憲爭議及其澄清
討論相對集中行政處罰權制度是否違憲，應從分析相對集中行政處罰權的性質入手，厘清其究竟屬于權力設定，還是權力劃分，進而對該問題予以釋明。在此基礎上，將相對集中行政處罰權的決定權交由國務院乃至省級政府行使，是否超出《憲法》對其職權范圍的明確規(guī)定等問題，也需要在理論上予以回應。
（一）權力設定與權力劃分之界分
在針對相對集中處罰權制度是否違憲的討論中，爭議的焦點首先是相對集中行政處罰權條款的屬性究竟是權力設定還是權力劃分。因此，合理界分權力設定和權力劃分，是相對集中行政處罰權制度合憲性證成抑或證偽的基礎。
權力設定的實體和程序條件相對嚴格，內容和形式更加恒定?！缎姓幜P法》（1996）首次使用了“設定”這個立法用語，為討論權力設定問題提供了重要的規(guī)范基礎。早期觀點認為，廣義的設定包含創(chuàng)設和規(guī)定，是指“首次獨立自由地規(guī)定何種行為是違法行為，并規(guī)定給予何種行政處罰”。狹義的設定僅指從無到有的權力創(chuàng)設，規(guī)定屬于執(zhí)法性權力，設定則是立法性權力?！缎姓幜P法》（1996）實施以來，我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展，行政管理日趨復雜，放寬行政處罰設定權的呼聲逐漸強烈。《行政處罰法》（2021）對此予以回應，增設了行政法規(guī)和地方性法規(guī)的行政處罰補充設定權。在《行政處罰法》（2021）框架下，行政處罰設定權的內涵得到擴張，既包括從無到有的權力創(chuàng)設，也包括從有到全的補充設定。所謂從無到有的權力創(chuàng)設，是指創(chuàng)設前從行為性質認定到應予何種處罰均無規(guī)定，創(chuàng)設后則將有關行為評價為違法并為之明確相應的行政處罰。從有到全的補充設定則是指補充設定前有關行為確系違法但并未明確相應的行政處罰，補充設定后罰則層面的規(guī)范缺失得到補全。不難看出，行政處罰的創(chuàng)設對相對人的權益影響最大，行政處罰的補充設定次之，對行政處罰的細化規(guī)定影響最小。推而言之，權力設定通常會對公民自由、財產等基本權利產生實質性影響。行政處罰作為一種羈束性、損益性、負擔性行政行為，其設定受到明顯約束，這主要體現(xiàn)為在實體和程序層面設置門檻與條件。正是由于權力設定的要求較高，故而行政處罰權的內容和形式相對穩(wěn)定，非經(jīng)法定程序不得輕易變動。
權力劃分的實體和程序要求相對較低，依據(jù)和理由更為靈活。如果說嚴格限制權力設定旨在保護相對人權益，那么靈活對待權力劃分則更多是出于提高行政管理效能的考慮。權力劃分以權力設定為基礎，以權力已經(jīng)被創(chuàng)設為前提。一般而言，對既有權力進行劃分并不會對公民基本權利產生不利影響；即便產生，這種影響多半也是間接的，可以通過采取合理措施來規(guī)制或消減。故而權力劃分的規(guī)范性要求相對較低，有權機關可以通過發(fā)布決定、命令等方式表達調整權力劃分的意愿，并采取更具靈活性的行政手段來落實。權力劃分的理由可以是基于行政管理需要、提高行政管理效能等具有普適性的說法。權力劃分的依據(jù)和理由不具有恒定性，當行政管理目標發(fā)生改變，權力劃分可能隨之變化。
（二）設定新權力還是劃分舊權力？
對照權力設定與權力劃分的內涵和特點，如果將相對集中行政處罰權條款的屬性認定為權力設定，而非權力劃分，將會導致制度、實踐與理論的多重悖論，不符合行政處罰制度中相關條款的規(guī)范構造、執(zhí)法實踐與立法目的。
在規(guī)范構造層面，《行政處罰法》（2021）第18條基本保留了《行政處罰法》（1996）第16條關于相對集中行政處罰權的規(guī)定，并且不再要求省級政府決定行政處罰權相對集中時應獲得國務院授權，此外新增了關于綜合行政執(zhí)法制度的統(tǒng)攝性條款。正是這個新增的統(tǒng)攝性條款，有力證明了相對集中處罰權的權力劃分屬性?！缎姓幜P法》（2021）第18條第１款規(guī)定：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權?！狈治龇l并作體系觀照，首先，如果相對集中行政處罰權屬于權力創(chuàng)設，那么其作為對新權力的設定，不宜以一個獨立句子的形式出現(xiàn)在目前的位置，這不符合權力設定條款的一般表述方式。其次，“相對集中行政處罰權”這個立法用語可以拆分為“相對”“集中”“行政處罰權”三個子項，將三者結合起來考慮才能準確理解該條款的規(guī)范內涵。所謂“相對”，是與“絕對”相反的程度性表達，意在表明并非要將這些領域的所有行政處罰權都交由綜合行政執(zhí)法機關行使，而是要遵循一定標準和限度。所謂“集中”，是與“分散”相對的結構性表達，是對相關領域行政處罰權重組方式的描述，旨在強調在綜合行政執(zhí)法改革之際，有權機關應采取的行政處罰權重組方式是集中而非分散。所謂“行政處罰權”，則是對改革所涉權力類型的概括性表達。三者結合是指，在遵守一定標準和限度的前提下，對相關領域的行政處罰權進行相對集中的結構重組。第三，《行政處罰法》（2021）第18條和《行政處罰法》（1996）第16條均位于第三章“行政處罰的實施機關”，而非第二章“行政處罰的種類和設定”，這種位置安排已然說明相對集中行政處罰權是一種實施性設計而非創(chuàng)設性安排。相對集中行政處罰權違憲論者的觀點之所以不成立，就是因為他們誤讀了相對集中行政處罰權的屬性，將其誤認為是一種權力設定和立法性權力。在依憲治國、依憲執(zhí)政的新時代，《行政處罰法》（2021）不僅沒有限制相對集中行政處罰權的決定主體，反而將這項決定權進一步下放到省級政府。這個事實再次表明，最高立法機關并不認為相對集中行政處罰權有違憲之嫌。
在執(zhí)法實踐層面，相對集中行政處罰權不符合權力設定的實踐情境。如果將相對集中行政處罰權視為一種從無到有的權力創(chuàng)設，那么就會出現(xiàn)一種情形，即某種行為此前并非違法行為，只是因為相對集中行政處罰權被創(chuàng)設，而獲得了違法性評價，并被科以相應的行政處罰。顯然，這種情形無法得到來自執(zhí)法實踐的支持。首先，相對集中行政處罰權針對的不是一個行為，而是一類行為。在行政處罰權相對集中之前，這類行為的合法性就被否定，其中大部分都有相應的罰則。其次，如果將相對集中行政處罰權視為權力創(chuàng)設，那么各地區(qū)各領域在行政處罰權相對集中工作中被賦予的裁量權，就不可避免地會陷入合法性危機，這是執(zhí)法秩序難以承受之重。最后，相對集中行政處罰權并不具有恒定的權力內容，而是在執(zhí)法實踐中有不同的表現(xiàn)形式，會隨著行政管理目標的改變而啟動行政處罰的出入機制。那么，相對集中行政處罰權能否被視為從有到全的補充設定呢？如果要肯定回答這個問題，必須存在這種情形，即存在某種違法行為，此前法律并沒有明確相應的行政處罰，在相對集中行政處罰權被補充設定后，相應的罰則得到了補足。應該說，這種情形也無法得到來自執(zhí)法實踐的充分支持。執(zhí)法實踐中被相對集中的行政處罰種類多樣，但這些行政處罰并非都缺失相應的罰則，且相對集中行政處罰權的目的不在于明確新的罰則，甚至在一定程度上仍然延續(xù)了之前的罰則缺失狀態(tài)。因此，相對集中行政處罰權也不符合補充設定的特點。
在立法目的層面，相對集中行政處罰權的權力劃分屬性得到集中體現(xiàn)。行政處罰權作為一種行政權力，其配置狀態(tài)科學與否直接影響行政處罰的實效。制度性權力競爭理論認為，盡管決策者致力于構建權責邊界清晰的部門分工格局，但是公共事務的復雜性使其難以在短時間內完成權力的科學配置，因此決策者傾向于采取多軌模式，通過部門間的履職競爭和執(zhí)法篩選，再結合現(xiàn)實的管理需求，來進行權力分配的終局裁決。具體到行政處罰領域，長期存在的部門職權交叉和多頭執(zhí)法問題，已然表明分散零碎的行政處罰權配置模式難以為繼，從政府整體效能提升的角度而言尤其不可接受，亟須采取一定措施作出相應改變。行政處罰權力競爭場域的決策者，有必要對行政處罰權力進行重新配置，通過重新確認權力歸屬以消減競爭和博弈過程中產生的資源消耗。由此應運而生的相對集中行政處罰權，并不是決策者創(chuàng)設的新型權力，而是部門權力競爭和篩選的結果，是立法者基于提高政府整體效能的目的，對舊的權力群進行的重新劃分。
（三）相對集中行政處罰權并不違憲
相對集中行政處罰權違憲論者的觀點雖然因為基本定性有誤而不能成立，但他們對待法治改革的審慎立場值得尊敬，對他們的具體觀點也有必要予以回應。他們認為，根據(jù)《行政處罰法》（1996）第16條，國務院可以“決定”或者授權省級政府“決定”由一個行政機關相對集中行使行政處罰權，而這明顯逾越了《憲法》明文規(guī)定的國務院職權范圍。在他們看來，根據(jù)《憲法》第89條第4款，國務院只能在不同的國家行政機關之間，針對憲法和法律已經(jīng)明確規(guī)定的職權范圍進行具體劃分。這種權力劃分不同于權力設定，后者只能由立法機關為之。他們認為相對集中行政處罰權是一種權力創(chuàng)設，因此《行政處罰法》（1996）第16條的規(guī)定有違憲之嫌。我們認為，國務院職權范圍確實應根據(jù)憲法和法律確定，且“設定”“決定”“規(guī)定”之間確實存在含義區(qū)別，但問題的癥結在于，相對集中行政處罰權如前所述，并不是對新型權力的創(chuàng)設，而是對既有權力的重新劃分。所謂“相對集中”是對權力劃分動態(tài)過程的客觀描述，而不是從有到無地創(chuàng)設一種新型的行政處罰權力。此外，《憲法》第89條對于國務院職權的規(guī)定是一種概括式的賦予，我國國情的復雜性使得憲法難以對國務院的職權范圍作出排他性界定。在這種賦權模式下，國務院可以根據(jù)行政管理需要演繹出許多具體的權力。因此，相對集中行政處罰權是國務院在憲法概括賦權之下，根據(jù)行政管理活動需要而演繹出的具體權力，不能輕易從合憲性的層面給予否定評價。
相對集中行政處罰權違憲論者的另一個擔憂，是行政處罰權相對集中實踐中的地域差別。但事實上，這種地域差別是在相對集中行政處罰權方案允許的前提下，地方發(fā)揮積極性和主動性的結果，不必過于憂慮。一方面，地方實踐存在差異是相對集中行政處罰權方案制定實施過程的客觀結果。從宏觀層面來看，我國行政權力的橫向分配是由《憲法》《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等確立大體框架，在概括劃定地方各級政府權力范圍的基礎上，通過諸多單行法律、法規(guī)和規(guī)章完成向對應部門的權力發(fā)放，但權力分配方案的起草和擬定卻并不一定是由上位機關具體完成的。就行政處罰權的相對集中而言，如果單從文義解釋來看，似乎省級政府才是決定下級政府行政處罰權相對集中事宜的適格主體，但省級政府不可能也不合適直接擬定下級政府的行政處罰權相對集中方案，實踐中往往是由有關部門在深入研究和充分調研的基礎上，形成具體方案，再報省級政府批準。當行政處罰權相對集中方案由下級政府實際完成，那么賦權實踐中存在地方差異也是從地方實際出發(fā)的自然產物。另一方面，省級政府有權決定是否審批通過存在地方差異的行政處罰權相對集中方案。盡管憲法沒有明確規(guī)定省級政府擁有配置下級政府部門行政處罰權的權力，但其作為統(tǒng)攝轄區(qū)行政事務的機關，理應對行政處罰權相對集中的區(qū)域、方式、程度等擁有決定權。這一推論也有其組織法依據(jù)。例如，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2022）第73條第1款即規(guī)定，縣級以上政府需執(zhí)行上級國家機關的行政決定與命令。由省級政府審批的具有地方差異性的行政處罰權相對集中方案是國務院發(fā)布的決定中明確規(guī)定的，省級政府此舉并不違背相關組織法對于省級政府職權范圍的規(guī)定。因此，相對集中行政處罰權制度在推行過程中呈現(xiàn)的地方差異性，并不違背憲法規(guī)定和憲法精神。
三、違背職權法定的質疑及其回應
相對集中行政處罰權制度的規(guī)范載體總體上具有位階較低和非系統(tǒng)性的特點，從而引發(fā)了該制度是否違背職權法定原則的質疑。對此問題的回應，可以圍繞以下三個問題遞進展開：一是相對集中行政處罰權制度呈現(xiàn)出怎樣的規(guī)范結構，是否符合法律保留的要求？二是以國務院法制局（辦）復函的方式審批地方試點申請，是否符合程序法定的要求？三是通過行政規(guī)范性文件或者省級政府決定等方式組建執(zhí)法機關并賦予處罰權力的做法，是否違背職權法定的要求？
（一）規(guī)范基礎位階較低的現(xiàn)狀
以新舊《行政處罰法》的直接規(guī)定為核心，相對集中行政處罰權制度的規(guī)范基礎可以根據(jù)法律位階從高至低進行考察，但制度實施細則總體上位階較低。
首先在國家法律層面，相對集中行政處罰權制度最為直接的法律依據(jù)是《行政處罰法》（1996）第16條，后續(xù)演變?yōu)椤缎姓幜P法》（2021）第18條。除此之外，還有一些以行政機構設置、行政職權劃分為主要內容的法律規(guī)范，也為相對集中行政處罰權制度提供了基本規(guī)則，可視為法律層面的間接規(guī)范。這些法律層面的間接規(guī)范可分為三類。第一類是關于行政機關組織體系的規(guī)定。例如，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2022）第79條第1款和第3款對地方政府設立工作部門應遵循的基本原則和程序要求作出了規(guī)定。第二類是關于行政機關職權分配的規(guī)定。例如，《水法》（2016）第34條對飲用水水源保護區(qū)制度中的部門職權分配作出了規(guī)定。第三類是關于行政執(zhí)法法律適用的規(guī)定。實踐中，利益分化和職能交叉使得行政管理領域的規(guī)范浩如煙海，出現(xiàn)適用沖突并不罕見。在這種情況下，如何確定應當適用的法律規(guī)范是必須解決的問題。因此，法律適用規(guī)則在相對集中行政處罰權制度實施過程中居于重要地位。例如，《立法法》（2023）第106條明確了當?shù)胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章不一致時應當如何選擇適用的問題。
其次在行政立法層面，我國行政法規(guī)中缺乏對于相對集中行政處罰權的直接規(guī)范，只有一些零散的間接規(guī)范。在相對集中行政處罰權制度推行過程中，國務院通過發(fā)布決定、命令、通知，以及對各地開展試點工作的申請進行回復和指導等方式，全面領導和深度介入制度實施，但并沒有將其在相關決定、命令、通知、復函等文件中提出的實施規(guī)則上升為系統(tǒng)的行政法規(guī)。至于那些間接規(guī)范，內容大多涉及機構設置和編制管理。例如，《國務院行政機構設置和編制管理條例》（1997）第2條規(guī)定行政機構設置應遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則，這也是國務院對綜合行政執(zhí)法改革的基本要求。盡管部門規(guī)章也是政府規(guī)章的組成部分，但由于相對集中行政處罰權制度旨在跨部門整合行政職權，所涉政府部門眾多，依靠單一部門制定規(guī)章進行建章立制顯然不切實際，且相對集中行政處罰權制度主要是在地方政府層面推行，故而實踐中更多依靠地方政府規(guī)章進行制度供給。目前來看，地方政府規(guī)章對相對集中行政處罰權制度的規(guī)定最為詳細和全面，是該制度最主要的規(guī)范依據(jù)。在我國條塊結合的行政管理體制下，屬地政府有權對下轄部門的職權范圍進行調整劃分。屬地管轄的優(yōu)越性以及政府在資源配置中的重要作用，也使得地方政府在行政處罰權相對集中工作的安排上具有突出的話語權。相關地方政府規(guī)章中通常規(guī)定了相對集中行政處罰權的概念、原則、規(guī)則、救濟等規(guī)范，從而形成了關于該制度建立運行的相對完整的規(guī)則體系。
再次是地方性法規(guī)層面，我國《立法法》對于各地針對新興事務開展探索性立法的做法，總體上持鼓勵態(tài)度。但實踐中，地方性法規(guī)對綜合行政執(zhí)法改革事項的直接規(guī)定并不多見，更常見的是普遍適用于行政執(zhí)法各領域的間接規(guī)范。至于那些有限的關于相對集中行政處罰權制度的地方性法規(guī)，同樣具有地域差異性。一些省份通過省級地方性法規(guī)對相對集中行政處罰權制度進行規(guī)范，例如《福建省行政執(zhí)法條例》。也有一些省份選擇將制定實施細則的權力交由地方政府規(guī)章或者設區(qū)的市地方性法規(guī)，例如《山西省行政執(zhí)法條例》就沒有直接規(guī)范行政處罰權的相對集中行使，但是對執(zhí)法機關之間的組織協(xié)調和執(zhí)法協(xié)助作了規(guī)定。
最后是規(guī)范性文件層面，執(zhí)法實踐中，行政規(guī)范性文件、行政裁量基準、聯(lián)席會議紀要乃至不盡規(guī)范的上級指令等，都可能影響甚至決定行政機關的行動邏輯。行政規(guī)范性文件等不具備“法”的效力，但因其制定、修改和廢除程序靈活簡單，且在執(zhí)法實踐中具有參考性法源地位，使得行政機關更青睞通過行政規(guī)范性文件等方式對相對集中行政處罰權工作進行細化規(guī)定。以制發(fā)主體為劃分依據(jù)，我國行政規(guī)范性文件可分為兩類。一類由享有行政法規(guī)和規(guī)章制定權的行政主體制定，另一類由不享有行政法規(guī)和規(guī)章制定權的行政主體制定。由于相對集中行政處罰權工作主要是在設區(qū)市一級實施和推行，且在行政處罰權下放制度確立前的相當長一段時期內，相對集中行政處罰權的行使主體都是縣級以上地方人民政府有關部門，故而目前關于相對集中行政處罰權的行政規(guī)范性文件多為第一類。在這類行政規(guī)范性文件中，層級最高的是國務院發(fā)布的有關決定和通知。國務院通過發(fā)布這類行政規(guī)范性文件，向地方政府傳遞推進相對集中行政處罰權工作的精神和要旨。至于地方政府出臺的相關行政規(guī)范性文件，則對改革實踐中的重要事項進行了更加細致地規(guī)定，并對行政處罰權相對集中工作中可能出現(xiàn)的問題予以部署。例如，《北京市人民政府關于進一步相對集中相關領域行政處罰權的決定》（京政發(fā)［2020］20號）的主體條款詳細規(guī)定了行政處罰權集中行使細節(jié)，并由哪支執(zhí)法隊伍承擔具體執(zhí)法工作，至于權力劃轉后的銜接工作，則要求結合另一行政規(guī)范性文件執(zhí)行。
綜上所述，在相對集中行政處罰權制度的規(guī)范群中，高位階立法較少，且多為原則規(guī)定和間接規(guī)定，未能形成從實體到程序的系統(tǒng)制度供給，實踐中更多依據(jù)的是低位階的地方政府規(guī)章乃至行政規(guī)范性文件。由于這些低位階規(guī)范的立改廢釋相對靈活，難以對相對集中行政處罰權制度實施形成有效約束，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的法律保留前提難以落實，從而不可避免地會引發(fā)學界質疑。
（二）基于職權法定原則的質疑
針對相對集中行政處罰權制度的質疑，除了已經(jīng)釋明的合憲性爭議，另一個重要方面就是基于職權法定原則的批評。對此將先行概括，再作回應。
第一，依照新舊《行政處罰法》有關規(guī)定，為建立相對集中行政處罰權制度，國務院和省級政府可以用“決定”的方式行使法定職權以外的職權，這不符合職權法定原則的要求。這是部分學者針對相對集中行政處罰權的確立依據(jù)提出的質疑。詳言之，根據(jù)行政法學基本理論，所謂職權法定是指行政主體的職權范圍以及行使方式應當源于法律法規(guī)的規(guī)定或授權?！缎姓幜P法》（2021）第3條規(guī)定：“行政處罰的設定和實施，適用本法?！钡?8條第2款進而規(guī)定：“國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權?！睆恼Z義邏輯來看，這兩個條款似乎可以解釋為，即使法律或者法規(guī)沒有規(guī)定某一行政主體享有行政處罰權，國務院或者省級政府也可以自行決定是否賦予其有關的行政處罰權。質疑論者認為，新舊《行政處罰法》與先行規(guī)定行政機關職權范圍的單行法同屬法律，位階上并無高低之分，其無權突破既有立法的規(guī)定而授予國務院和省級政府調整行政機關法定職權的權力。
第二，新舊《行政處罰法》均未授予國務院原法制局（辦）批準地方開展相對集中行政處罰權工作的權力，但實踐中大量的地方改革方案系經(jīng)國務院原法制局（辦）審批后才得以實施。這是部分學者針對國務院原法制局（辦）批準地方改革方案行為的質疑。在他們看來，《行政處罰法》（1996）將行政處罰權相對集中的決定主體明確限定為國務院或者經(jīng)國務院授權的省級政府，原法制局（辦）不在其中。但是在改革試點工作推進過程中，原法制局（辦）實際上扮演著非常重要的角色。有關地方欲開展相對集中行政處罰權改革試點，需先向國務院提出申請，經(jīng)國務院原法制局（辦）審批，再由其以復函的形式告知有關地方能否開展改革試點。國務院原法制局（辦）不是法定的決定主體，但在實質上發(fā)揮著決定性作用，這顯然與職權法定原則的要求不相符合。到了2002年，國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》放寬了對決定主體的要求，省級政府無須獲得國務院授權即可決定是否在本區(qū)域開展行政處罰權相對集中工作，但實踐中國務院原法制局（辦）仍然發(fā)揮重要影響。在《行政處罰法》（2021）框架下，改革試點審批程序得到進一步簡化，但決定主體與審批主體不盡一致的局面仍然存在，相關學者的質疑仍然有其存在的空間。
第三，通過行政規(guī)范性文件或者省級政府決定等方式組建執(zhí)法機關并賦予處罰權力的做法，有違職權法定的內在要求。這是部分學者針對相對集中行政處罰權制度下機關設置依據(jù)和權力來源合法性的質疑。在他們看來，相對集中行使多領域行政處罰權的行政機關，不能僅憑行政規(guī)范性文件或者省級政府決定而組建成立，這些行政機關的權力也不能僅憑省級政府的決定而獲得，實踐中的相關做法有悖法治行政精神。將一個行政機關的設立及其行政權力的來源完全系于另一個行政機關之上，是對職權法定原則的極大挑戰(zhàn)。同時，原行政機關所享有的行政處罰權是該領域法律、法規(guī)直接規(guī)定或授權的，在這些法律、法規(guī)尚且有效的情況下，通過行政規(guī)范性文件等方式對這些法定職權進行劃轉和重組，使新的執(zhí)法機關獲得相對集中行使行政處罰權的權力，頗有越權行政之嫌。在相對集中行政處罰權改革試點階段，還有一些學者對新的執(zhí)法機關的權力來源形式提出質疑。他們認為，國務院原法制局（辦）通過復函的方式劃撥原行政機關的行政處罰權，這種賦權方式難謂有效。因為從法理上來看，國務院原法制局（辦）的復函不是《立法法》所謂的“法”，其法律效力明顯低于法律、法規(guī)乃至規(guī)章，不能成為地方政府突破單行法而重組行政處罰權的依據(jù)。還有學者認為，相對集中行政處罰權會使得完整的行政處罰權被分割乃至架空，這也違背了職權法定原則對職權內容明確性的要求。在他們看來，既然法律、法規(guī)已經(jīng)將某一領域的行政處罰權明確賦予某個行政機關，那么該行政機關就應當整體且排他地享有該領域的行政處罰權，相對集中行政處罰權這種破壞行政處罰權整體性及其明確性的所謂改革措施，應在職權法定層面受到否定性評價。
（三）相對集中并未突破職權法定
盡管遭遇諸多質疑，但經(jīng)過實踐檢驗和學理審視，我們必須指出，相對集中行政處罰權制度并未突破職權法定原則。該制度在確立之初有其特殊歷史背景，我們既要看到設置綜合行政執(zhí)法機關的合法性，也要考慮職權法定原則本身的相對性，且實踐證明該制度的設計和實施均未明顯違背職權法定的要求。
首先，相對集中行政處罰權制度的規(guī)范基礎符合職權法定原則的基本要求。從《行政處罰法》（1996）第16條到《行政處罰法》（2021）第18條，這兩個一脈相承的相對集中行政處罰權制度核心規(guī)范，都旨在明確國務院或者省級政府可以將本來由某些行政機關行使的行政處罰權整合至綜合行政執(zhí)法機關。在這種情況下，行政處罰權的總量并沒有增加，只是實施機關有所改變，其目的在于通過橫向的職權調整解決多頭執(zhí)法等問題。這種做法本質上是在行政處罰領域，對國務院以及省級政府本就擁有的調整部門職權的權力的重申和實踐。因此，相對集中行政處罰權制度的規(guī)范基礎與職權法定原則并不矛盾。反過來說，對于前述兩個核心規(guī)范，不能解讀為國務院或者省級政府可以從無到有地創(chuàng)設新的行政處罰權，并將其賦予綜合行政執(zhí)法機關。這種解讀顯然偏離了立法原意，也是產生相對集中行政處罰權制度違背職權法定原則之誤解的重要原因。
其次，以復函的方式審批地方改革試點申請符合職權法定原則的程序要求。在相對集中行政處罰權制度試點階段，國務院原法制局（辦）通常以復函方式審批地方改革試點申請?？创@個問題，不能單純考慮程序法定的形式要素，而應充分理解其歷史背景和實踐成因。在相對集中行政處罰權制度試點階段，我國法治建設總體上處于起步期，行政組織法律制度尚不健全，行政程序法律制度建設尤其滯后。當時正值市場經(jīng)濟體制初步確立，促進經(jīng)濟發(fā)展是政府工作的重點，政府機關對行政管理效率的重視明顯超過對程序合法合規(guī)的重視。雖然按照《行政處罰法》（1996）的規(guī)定，只有國務院或者經(jīng)授權的省級人民政府才能決定是否相對集中行政處罰權，亦即只有國務院才能授權省級政府開展改革，并由其審批地方改革試點方案，但隨著試點城市的不斷增加，如果所有申請均由國務院進行審批，將會使國務院面臨巨大的文牘壓力。在這種情況下，原國務院法制局（辦）作為負責法制工作的國務院辦事機構，對地方政府的改革試點申請作出答復，是合乎行政效率的理性選擇。同時，國務院原法制局（辦）做出的此類復函都是“經(jīng)國務院研究決定”的結果，這也符合程序法定的實質要求。
再次，由綜合行政執(zhí)法機關行使行政處罰權符合職權法定原則的主體要求。職權主體法定和職權內容法定，是職權法定原則的兩個重要面向。所謂職權主體法定，是指行政主體的設立應當具有法律依據(jù)，其行政職權應來自法律的有效授權。行政組織法是調整和規(guī)范行政主體設立行為的基本依據(jù)。我國的行政組織立法進程相對遲緩，有關行政組織的立法主要是《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。前者制定于1982年，直到2024年才首次修訂；后者制定于1979年，幾經(jīng)修改直到2022年修訂。根據(jù)《國務院組織法》（2024）第11條，國務院組成部門的設立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2022）第79條第1款和第3款，地方政府根據(jù)工作需要和優(yōu)化協(xié)同高效以及精干的原則，設立必要的工作部門；省、市、縣政府工作部門的設立、增加、減少或者合并，按照規(guī)定程序報請批準，并報本級人大常委會備案。這些規(guī)定較為原則和籠統(tǒng)，為地方政府設置工作部門預留了較大的裁量空間。實踐中，地方政府根據(jù)相對集中行政處罰權改革的需要，按照優(yōu)化協(xié)同高效以及精干的原則設置綜合行政執(zhí)法機關，符合職權法定原則關于職權主體法定的基本要求。
最后，將行政處罰權集中到綜合行政執(zhí)法機關符合職權法定原則的內容要求。作為職權法定原則重要面向的職權內容法定，要求行政機關的職權清晰、明確且完整，一旦依法配置不能隨意變更。但誠如論者所指出的，調整部門職能分工是一級政府尤其是國務院和省級政府的當然權力?！秶鴦赵航M織法》（1982）第３條立足當時規(guī)定：“國務院行使憲法第89條規(guī)定的職權?！薄秶鴦赵航M織法》（2024）第６條與時俱進規(guī)定：“國務院行使憲法和有關法律規(guī)定的職權?！钡珶o論是《憲法》還是新舊《國務院組織法》，均未對國務院職權的具體分配規(guī)則和部門配置方式作出明確規(guī)定。結合《憲法》第89條有關規(guī)定，國務院有權決定中央部委的任務和職責，以及省級行政機關的職權的具體劃分。因此，國務院決定將省級以及省級以下行政機關的行政處罰權進行整合歸并，通過相對集中行政處罰權的方式調整行政處罰權的具體配置，具有堅實的組織法依據(jù)。即便是在《行政處罰法》（2021）框架下，省級政府決定將行政處罰權集中到綜合行政執(zhí)法機關，亦符合《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2022）第79條等有關規(guī)定。
四、管執(zhí)分離的風險及其構造理性
通過對相對集中行政處罰權是否違憲以及是否違背職權法定原則等問題的脈絡化澄清與回應，從歷史邏輯和規(guī)范邏輯等層面揭示了相對集中行政處罰權制度的法理依據(jù)。與此同時，法律的生命在于實施，相對集中行政處罰權制度更深層次的生命力源于其運行實踐。而在實踐中，相對集中行政處罰權管執(zhí)分離的制度風險得以顯現(xiàn)，對此種風險的回應和化解，則突出體現(xiàn)了相對集中行政處罰權制度的構造理性，進而滋養(yǎng)著該制度行穩(wěn)致遠。
（一）管執(zhí)分離的實踐需求
所謂管執(zhí)分離，是將管理權與執(zhí)法權交由不同的機關分別行使，避免行政機關在管理活動中既當“裁判員”又當“運動員”。相對集中行政處罰權改革旨在確立一種管執(zhí)分離的制度構造，以打破權力壟斷、降低執(zhí)法能耗。
一方面，打破權力壟斷需要邁向管執(zhí)分離。行政權是一種具有自我強化性和持續(xù)擴張性的公權力，只有采取相應的控制措施，才能防止其成為“獨立王國”抑或“脫韁野馬”。在我國計劃經(jīng)濟體制的慣性影響下，大量職能部門對所轄領域的行政權力有著排他性支配和擴張性沖動，甚至衍生出部門本位主義的執(zhí)法痼疾。從部門本位出發(fā)，行政管理不僅要固守“一畝三分地”，而且要因勢利導拓展自身職權邊界。特別是在有利可圖的職能交叉領域，各部門紛紛下場，持續(xù)開展以職權范圍擴張和部門利益實現(xiàn)為目標的執(zhí)法權角逐，出現(xiàn)“八個大蓋帽管一頂破草帽”的執(zhí)法亂象也就不足為奇。而在無利可圖的行政管理領域，部門推諉塞責也是常態(tài)，出現(xiàn)“九龍治水無雨可下”的管理悖論更是勢所必然。凡此種種導致的結果可能是，對內形成“弱政府，強部門”的權力倒置結構，對外則呈現(xiàn)出多頭執(zhí)法和執(zhí)法擾民等頑瘴痼疾。行政執(zhí)法領域的部門本位主義衍生出一系列問題，各部門憑借其掌控的權力資源，通過部門立法或者制定政策鞏固已經(jīng)掌握的部門利益，并為進一步開展執(zhí)法權角逐奠定規(guī)范依據(jù)。這種部門本位主義的權力行使邏輯，無疑背離了實現(xiàn)公共利益的目標。特別是在監(jiān)督體系不完善時，外部力量難以監(jiān)控部門權力運作，部門就會成為“獨立王國”。因此，通過相對集中行政處罰權制度改良部門本位主義的生成土壤，打破權力壟斷局面，防止權力肆意擴張，就成為邁向法治國家的行政管理體制改革的應有之義。
另一方面，降低執(zhí)法能耗也需要推進管執(zhí)分離。如果說破解部門本位主義的執(zhí)法權角逐痼疾，是相對集中行政處罰權首要解決的問題，那么應對常態(tài)化行政管理的效能困境，則是相對集中行政處罰權固本培元的基礎功能。行政執(zhí)法是一個紛繁復雜的動態(tài)過程，需要大量執(zhí)法資源以應對日常事務，這就會導致重點領域執(zhí)法投入不足。對于執(zhí)法機關而言，行政處罰活動最終可能體現(xiàn)為寥寥數(shù)語的處罰結論，但卻需要在前期投入大量的執(zhí)法資源。無論是調查取證，還是違法認定，抑或是處罰決定的強制執(zhí)行，都需要執(zhí)法機關投入大量的人力和物力。與此同時，并非所有的行政管理事項都要走到行政處罰這個環(huán)節(jié)。常態(tài)化行政管理實踐中，執(zhí)法機關的管理工作更多體現(xiàn)在前期的監(jiān)管、檢查和審批等環(huán)節(jié)。在政府機構改革愈益強調精簡高效之際，執(zhí)法機關資源和人員配置不可能無序擴張，這就需要統(tǒng)籌全局科學分配工作精力、優(yōu)化配置執(zhí)法資源，以最大程度提升行政管理效能。特別是隨著嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的全面推進，行政處罰呈現(xiàn)出數(shù)量大、種類多、重復性工作占比大、疑難問題出現(xiàn)頻率低、可替代性相對較高等特點，而其他行政管理工作則可能因為專業(yè)程度較高而可替代性相對較低。因此，通過相對集中行政處罰權改革，將主管部門從繁重的處罰工作中解放出來，使其專注于事前事中監(jiān)管，是降低執(zhí)法能耗、提升管理效能的可行之舉。
（二）管執(zhí)分離的制度風險
盡管通過相對集中行政處罰權實現(xiàn)管執(zhí)分離可以回應打破權力壟斷、降低執(zhí)法能耗的執(zhí)法需求，但實事求是來講，管執(zhí)分離模式也存在一定的制度風險。
一方面，部門利益分化的現(xiàn)實格局使得行政機關之間的協(xié)調存在客觀阻礙，管理權與執(zhí)法權的相對分離容易導致新的制度風險。管執(zhí)分離模式下，日常管理與行政處罰等環(huán)節(jié)分由不同主體實施。多重環(huán)節(jié)的多重主體會讓一些復雜事務的管理和執(zhí)法面臨更復雜的部門利益博弈。換言之，同一部門內部的分環(huán)節(jié)式管理與執(zhí)法本就存在部門內部利益協(xié)調成本，管執(zhí)分離模式的推行則可能加劇利益協(xié)調難度。一般來說，行政機關從部門利益最大化的角度來安排工作符合公共選擇理論的基本邏輯，但是資源和利益的有限性使得部門之間不可避免地產生競爭與博弈，繼而在整體上對行政管理工作產生不利影響。在此基礎上推進管執(zhí)分離，不僅會在客觀上增加行政管理事項的處理環(huán)節(jié)，讓利益交織的執(zhí)法現(xiàn)狀更加復雜化，而且面臨著統(tǒng)籌協(xié)調多部門工作的新的難題。值得注意的是，與原行政機關相比，綜合行政執(zhí)法機關往往處于相對弱勢的地位，在部門協(xié)調過程中難以發(fā)揮牽頭和主導作用。但其作為執(zhí)法機關，又容易在部門角力中被牽扯，甚至可能要為部門博弈而導致的效率低下等問題承擔責任。此外，管執(zhí)分離模式在客觀上為原行政機關選擇性轉移工作事項創(chuàng)造了條件，原行政機關可以名正言順地將一些可獲利益小、工作難度大、配套資金少的工作轉移給綜合行政執(zhí)法機關，讓后者面臨“不可承受之重”。這就會使得綜合行政執(zhí)法機關在實踐中淪為“不管衙門”，一些管理難度較大的事項就會面臨監(jiān)管缺位的風險。
另一方面，行政處罰權的剝離使得原行政機關的日常管理缺乏必要手段，客觀上增加了事前事中監(jiān)管的困難。在傳統(tǒng)的部門執(zhí)法模式下，行政機關對于行政管理事項通常采取“一條龍”的執(zhí)法模式進行處理，完整地享有行政管理所需各項權力。對于眾多行政機關而言，行政處罰權已經(jīng)完整地融入行政管理的鏈條中，成為保證執(zhí)法效果和實現(xiàn)部門利益的重要手段。雖然政府職能轉變要求行政機關在管理活動中盡可能采取靈活、柔和、彈性的方式實現(xiàn)行政目的，但行政處罰權作為一種彰顯行政管理權威的羈束性手段，在打擊違法行為和穩(wěn)定社會秩序方面仍然具有不可替代的重要作用。但是在管執(zhí)分離模式下，原行政機關的行政處罰權被剝離，轉由綜合行政執(zhí)法機關來相對集中行使，這就帶來新的執(zhí)法風險，即不僅原行政管理機制的正常運行會受到不利影響，而且綜合行政執(zhí)法機關可能會因為專業(yè)性不足而在行政處罰中生搬硬套。當然，綜合性地剝離原行政機關行政處罰權的做法，不可避免會受到原行政機關的抵觸，實踐中更多的是對行政處罰權的非綜合性剝離。所謂非綜合性的剝離，是指以減少原行政機關行政處罰權數(shù)量為導向的剝離，而不是從執(zhí)法功能的有效發(fā)揮以及行政處罰權的結構優(yōu)化為出發(fā)點的剝離。行政處罰權作為一種法定職權，對行政機關的影響是整體全面的，簡單機械的非綜合性剝離會使得原行政機關的管理工作受到嚴重影響，綜合行政執(zhí)法機關對于被劃撥而來的行政處罰權也可能缺乏承接能力。
（三）管執(zhí)分離的構造理性
盡管相對集中行政處罰權制度的管執(zhí)分離模式存在一定風險，但經(jīng)過長期實踐檢驗，相關制度風險并非無可回避、不可控制。也正是在回應現(xiàn)實需求與化解制度風險的過程中，相對集中行政處罰權制度的構造理性得以凸顯。
一方面，通過管執(zhí)分離打破權力壟斷格局，推動實現(xiàn)權力和利益脫鉤。以權力制約權力，是遏制腐敗的重要手段。在行政執(zhí)法領域，這突出體現(xiàn)為行政執(zhí)法相關權力的科學配置與有序運行。在相對集中行政處罰權改革前，原行政機關把控了所轄領域內的絕大部分行政管理權力，形成了“一條龍”式的權力運作模式，實現(xiàn)了對行政管理各環(huán)節(jié)的全局把控。在很大程度上，這種全局把控力會成為滋生部門本位主義和行政執(zhí)法腐敗的溫床和土壤。行政處罰權的運用并非隨心所欲，其位處行政管理鏈條的末端，需要以一系列前端權力發(fā)生作用為出場前提。但部門本位的權力壟斷為非法利益的排他實現(xiàn)提供了場域條件，逐利執(zhí)法者只要在自己的“一畝三分地”得出相對人應受行政處罰的結論，即可自主行使行政處罰權將壟斷利益直接變現(xiàn)。通過相對集中，將行政處罰權進行綜合性剝離，交由另一行政機關行使，可以在很大程度上斬斷原行政機關變現(xiàn)壟斷利益的操作路徑，也能在一定程度上減少行政執(zhí)法腐敗的可能性。換言之，在管執(zhí)一體模式下，行政相對人有理由相信行政機關作出的管理決定能夠自主落實，對自己產生的不利影響將會是直接的，為避免這種不利影響的切實發(fā)生，行政相對人會選擇采取賄賂等不正當手段。而在管執(zhí)分離模式下，原行政機關的行政處罰權被綜合性剝離，集中交由綜合行政執(zhí)法機關行使，決定的作出和處罰的實現(xiàn)并不一定直接關聯(lián)，相對人需要承擔的賄賂成本和風險顯著增加，從而有效壓縮執(zhí)法腐敗空間、斬斷利益輸送路徑，同時有效減少為實現(xiàn)部門利益而進行非正常執(zhí)法的沖動。此外，由于綜合行政執(zhí)法機關并不能憑空決定是否實施行政處罰行為，而是需要以原行政機關給出的處理結論作為依據(jù)，故而自主裁量的空間并不大，對應的權力尋租空間也就大為壓縮。可以說，以管執(zhí)分離為顯著特征的行政處罰權的相對集中，是在行政執(zhí)法權力運行鏈條上增加了一道可靠的防火墻，通過建立權力阻斷機制來打破權力壟斷格局，從而有助于實現(xiàn)權力與利益的脫鉤。
另一方面，通過管執(zhí)分離提升行政管理效能，加大重點領域執(zhí)法力度。行政管理實踐中，需要花費大量精力和資源的，通常是事前事中的非處罰性監(jiān)管工作。與此同時，行政處罰作為一種制裁性的行政行為，會對行政相對人的權利產生不利影響，會受到行政相對人的排斥、抵觸甚至反抗，因此行政處罰工作的順利開展，同樣需要投入大量的精力和資源。但是，執(zhí)法機關的人員編制及其擁有的執(zhí)法資源終究是有限的。當行政處罰工作增多，難度加大，執(zhí)法機關難免會陷入左支右絀的境地。通過相對集中行政處罰權，實行管執(zhí)分離的權力配置模式，則能夠極大地緩解行政機關在執(zhí)法資源分配方面的窘迫，減少其在執(zhí)法性事務上的非必要投入，使其將更多的精力和資源投入事前事中監(jiān)管和重點領域執(zhí)法。以棚戶區(qū)改造執(zhí)法管理為例，這是一項多部門聯(lián)動的行政管理工作。從棚戶區(qū)改造建設用地取得到建設工程規(guī)劃許可證核發(fā)，關涉國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃等多個行政機關。僅就國土資源部門而言，其需要根據(jù)項目信息發(fā)布土地預提供信息，并接受企業(yè)預報價，再在綜合評定的基礎上，要求報價合理的企業(yè)按照項目征拆啟動資金的需求交納保證金，用于實施征遷，此外還需辦理土地出讓等手續(xù)。這些工作事項關系土地資源的科學利用，也是行政執(zhí)法的重難點環(huán)節(jié)，理應投入更多的精力。在改革前的管執(zhí)一體模式下，棚戶區(qū)改造所涉及的國土資源行政處罰事項，通常與國土資源部門的其他棚戶區(qū)改造工作交織重疊、互為牽扯，從而耗費大量的執(zhí)法資源，影響主線的執(zhí)法工作。而在改革后的管執(zhí)分離模式下，行政處罰事項由綜合行政執(zhí)法部門實施，國土資源部門的執(zhí)法資源得到釋放，可有效增加對主線執(zhí)法工作的投入。伴隨著綜合行政執(zhí)法標準的統(tǒng)一和綜合行政執(zhí)法隊伍的組建，重點領域相對集中行政處罰的力度和效率也得到極大增強。
（四）管執(zhí)銜接的補強機制
相對集中行政處罰權制度下的管執(zhí)分離模式有其現(xiàn)實需求和構造理性，但也存在必然的制度風險。
為保障管執(zhí)分離模式的平穩(wěn)運行，還需要輔以必要的管執(zhí)銜接機制，以實現(xiàn)風險規(guī)避和實踐糾偏。管執(zhí)分離模式的風險根源在于管執(zhí)分離后機關與機關之間、機關與事務之間銜接不當。從各地實踐探索出的有益經(jīng)驗來看，可從如下方面對管執(zhí)分離可能造成的銜接漏洞進行補強或者糾偏。
第一，系統(tǒng)推進綜合行政執(zhí)法相關的立改廢釋工作。相對集中行政處罰權制度已進入綜合行政執(zhí)法改革新階段，但是一些彼此之間重復矛盾、飽含部門利益色彩的制度規(guī)范并未完全退出歷史舞臺，這從根本上制約著綜合行政執(zhí)法改革的深化和完善，也為實踐中因客觀的利益分歧而造成的管執(zhí)銜接不當提供了一定的“依據(jù)”。因此應針對模糊、矛盾和重復的制度規(guī)范進行全面清理，并在此基礎上積極開展新的立法制訂工作，對權力來源不明、職權劃分不清、執(zhí)法尺度不一、管執(zhí)銜接不暢等問題進行系統(tǒng)回應，從而在制度供給層面為管執(zhí)銜接提供支撐和保障。
第二，積極探索相對集中行政處罰權執(zhí)法協(xié)同機制。壟斷的權力是腐敗的溫床，部門之間的利益割據(jù)也會造成客觀上的施政縫隙。具體到相對集中行政處罰權領域，由于綜合行政執(zhí)法機關的權力來源缺乏充分的上位法依據(jù)，故而在執(zhí)法協(xié)同過程中處于弱勢地位。盡管立法可為破解此問題提供制度設計上的思路，但是要想真正收獲實踐成效，還需要在執(zhí)法協(xié)同機制的創(chuàng)新上下功夫。例如，在部門設置方面，可建立專門的協(xié)調機構，統(tǒng)籌推進綜合行政執(zhí)法工作；在部門和人員考評問題上，要將管執(zhí)銜接效能作為重要考核指標，切實提高部門協(xié)同的積極性；在部門溝通合作層面，要暢通線上和線下兩個渠道，線上積極開展部門間執(zhí)法業(yè)務的聯(lián)動和融合，形成從案件受理到辦結的全流程無縫對接，線下利用部門聯(lián)席會議、工作備忘錄等形式統(tǒng)籌推進管理與執(zhí)法部門之間的聯(lián)通與協(xié)調。
第三，持續(xù)優(yōu)化綜合行政執(zhí)法機構設置和執(zhí)法力量。首先，需要加強執(zhí)法部門的組織體系建設，在法律總體框定的職權范圍內，合理界定部門間的職責權限，對有悖“大綜合”目標的部門機構進行整合，以減少部門利益壁壘，降低管執(zhí)銜接難度。還可在部門之間開展領導干部或者執(zhí)法人員的內部交流和掛職鍛煉，改變其固守部門利益的慣性立場。其次，可以考慮建立專門監(jiān)督機構。有了相應的制度和機制，還需配備專門監(jiān)督力量來保證施行。在行政管理過程中，部門之間的職權罅隙通常處于無人想管也無人能管的尷尬境地。通過賦予其相應的部門、人事考評督責權力，可以有效減少工作中的不作為和亂作為，從而彌補管執(zhí)分離模式下的工作罅隙。最后，還需要提升管理人員和執(zhí)法人員的綜合素質。相關人員要強化政治學習和業(yè)務學習，在執(zhí)法理念和價值上守正創(chuàng)新。
總之，新制度的建立實施不可避免地伴隨著風險，但風險不是拒絕創(chuàng)新的理由。相對集中行政處罰權制度下的管執(zhí)分離模式有其制度風險，但可采取相應措施對可能出現(xiàn)的銜接不當進行規(guī)避和糾偏。這進一步凸顯了管執(zhí)分離模式的構造理性，也進一步補強了相對集中行政處罰權制度的正當性與合理性。
結語
相對集中行政處罰權制度在我國建立運行已近30年。在豐碩的改革實踐成果面前，有關該制度的理論爭議逐漸消弭。但是，相對集中行政處罰權制度和綜合行政執(zhí)法改革的長遠發(fā)展，仍然需要立足于堅實的行政法理基礎之上。通過對相對集中行政處罰權制度是否違憲以及是否違背職權法定原則等問題的脈絡化澄清與回應，本文從歷史邏輯和規(guī)范邏輯等層面揭示了該制度的法理依據(jù)。行政處罰權的相對集中旨在實現(xiàn)管理權與執(zhí)法權的相對分離，在回應現(xiàn)實需求與化解制度風險的過程中，以管執(zhí)分離為核心的相對集中行政處罰權制度的構造理性得以凸顯。雖然管執(zhí)分離也會面臨執(zhí)法風險，但可通過建立適當?shù)你暯訖C制來進行補強和糾偏。展望未來，在深入推進綜合行政執(zhí)法改革的新征程上，相對集中行政處罰權制度還將煥發(fā)出新的生機與活力。
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