政府怎么花錢，今年有了新要求。2025年《政府工作報告》首次提出“開展中央部門零基預(yù)算改革試點，支持地方深化零基預(yù)算改革”，標(biāo)志著這一財政管理工具從地方探索正式上升為國家層面的財政管理革新。

“零基預(yù)算”到底是什么？對政府的“錢袋子”有何影響？

編制預(yù)算以“零”為基點

何為零基預(yù)算？簡單來說，可理解為從“零”開始編制預(yù)算，即在預(yù)算編制時不考慮以往的預(yù)算基數(shù)，而是結(jié)合實際需求和財力狀況，對各項支出逐項審核后，按照輕重緩急安排支出。實際上，從國內(nèi)外實踐看，零基預(yù)算并不是全部從“零”徹底推倒重來，而是更多體現(xiàn)為運用這一理念來完善預(yù)算管理。

在傳統(tǒng)模式下，財政預(yù)算一般以上年支出為基數(shù)，并適當(dāng)考慮一定增長比例來分配資金。雖然具備一定合理性，但也容易出現(xiàn)“為了花錢而花錢”的浪費現(xiàn)象。一些地區(qū)和部門存在資金分散、支出固化、使用效益不高等問題，零基預(yù)算能夠打破基數(shù)觀念和支出結(jié)構(gòu)固化的僵化格局，將更多財力用于保障國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和重點民生，提升財政資金使用效率，與績效預(yù)算管理協(xié)同增效。

中國財政科學(xué)研究院黨委書記、院長楊志勇在接受中國城市報記者采訪時指出，零基預(yù)算改革的目的在于進(jìn)一步提升財政資金使用效率，真正做到“刀刃向內(nèi)”。全國人大代表，甘肅省財政廳黨組書記、廳長呂林邦也表示，零基預(yù)算改革可以打破傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”的模式，優(yōu)化財政資源配置、提高資金使用效益。

預(yù)算管理制度改革是深化財稅體制改革的重要一環(huán)。2021年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出“積極運用零基預(yù)算理念”；2024年，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》在“深化財稅體制改革”相關(guān)部署中，明確提出“深化零基預(yù)算改革”。

從運用理念到深化改革，近年來，中央和地方圍繞零基預(yù)算積極開展試點工作。中央層面，財政部等16個中央部門在2024年率先開展零基預(yù)算改革試點，加強項目梳理、評審、優(yōu)化，推動打破支出固化格局。地方層面，安徽、廣西、甘肅等?。ㄗ灾螀^(qū)）也在積極推動零基預(yù)算改革。

通過“精打細(xì)算”，政府的“錢袋子”將更加透明、高效，財政資金也能更好地服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展，惠及民眾。不過，在改革推進(jìn)過程中，還需持續(xù)關(guān)注編制的科學(xué)性和可持續(xù)性等挑戰(zhàn)。楊志勇表示，零基預(yù)算改革需要“啃硬骨頭”，一旦順利實施，將大幅提升財政資金的使用效率，進(jìn)一步強化資源統(tǒng)籌和保障能力。

地方探索改革初見成效

零基預(yù)算改革涉及既有資金分配格局，需要“動真碰硬”。自2021年以來，多地推動本級零基預(yù)算改革，直擊傳統(tǒng)基數(shù)預(yù)算編制中的“護(hù)盤子、守基數(shù)、爭資金”等突出問題，力爭將無效資金“擠出來”。所謂護(hù)盤子，即各項目資金分配存在“路徑依賴”；守基數(shù)，是指每年編制預(yù)算“只能多、不能少”；爭資金，則是個別部門“要謀事、先要錢”。這些都成為改革著力破解的方面。

在具體推進(jìn)過程中，2021年起，廣西壯族自治區(qū)組織推進(jìn)自治區(qū)本級零基預(yù)算改革；2022年，安徽省發(fā)文提出打破預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴；2024年，河南省鄭州市試點開展零基預(yù)算改革，從編制2025年部門預(yù)算起，以“零”為預(yù)算的基點，對2000萬元以上的延續(xù)項目和2025年所有新增項目進(jìn)行預(yù)算評審。

據(jù)多位財政系統(tǒng)人士介紹，率先開展零基預(yù)算探索的省份中，安徽省的推進(jìn)力度較大，受到廣泛關(guān)注。

具體來看，安徽省在清理超期或效益不高的支出政策時，全面實施零基預(yù)算改革，清退壓減資金85.8億元，并在此基礎(chǔ)上出臺穩(wěn)經(jīng)濟的一攬子政策措施；在產(chǎn)業(yè)、科技等領(lǐng)域，以往分散在110個部門使用的財政資金被統(tǒng)籌整合為15個專項資金，組建15個統(tǒng)籌整合資金工作專班，實現(xiàn)跨部門政策統(tǒng)籌、資金整合、工作協(xié)同。

根據(jù)安徽省的探索，一方面將原有“小而散”的項目整合成重大專項，另一方面對項目立項進(jìn)行事前績效評估，從預(yù)算編制起點就把好“入口關(guān)”，從而更好發(fā)揮財政資金的效益。

實踐顯示，改革已初見成效：廣西壯族自治區(qū)在前兩輪零基預(yù)算審核過程中共盤活存量項目支出181億元；2023年，安徽省級146個預(yù)算項目數(shù)較上年減少482個；鄭州市在2024年試點預(yù)算評審中初步統(tǒng)計壓減資金30億元，審減率達(dá)到39%。

今年，更多地方將改革提上日程。廣東省全省一盤棋推進(jìn)零基預(yù)算改革，2025年省級預(yù)算優(yōu)化調(diào)整專項資金項目112個，騰出超過100億元資金；山東省提出將零基預(yù)算理念貫穿預(yù)算編制全過程，并大力推進(jìn)績效評價“末位淘汰制”等創(chuàng)新性舉措；江蘇省則提出推進(jìn)成本預(yù)算績效管理改革等。

全國人大代表、廣東省東莞市市長呂成蹊曾在采訪中表示，東莞市的實踐表明，深化零基預(yù)算改革能有效轉(zhuǎn)變條塊分割、各管一塊的傳統(tǒng)思維，使得財力得以集中、支出方向得到因時因勢的優(yōu)化，推動實現(xiàn)“聚財力、保大事、干成事”。

概括而言，地方推進(jìn)零基預(yù)算的核心在于，為各項開支決策設(shè)定優(yōu)先級，優(yōu)先保障大事要事所需的資金，壓減非重點、非剛性支出。對此，各地在實踐中普遍將“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)）支出、政府債務(wù)還本付息支出，以及年度大事要事保障清單事項支出等優(yōu)先納入預(yù)算。簡言之，就是讓資金跟著項目走、項目跟著政策走，先謀事、再排錢，將有限的資金花在刀刃上。

今年3月，浙江省金華市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局開展舊房裝修、廚衛(wèi)改造補貼專項咨詢活動，也正是基于“優(yōu)先保障大事要事、聚焦民生需求”的考量。金華市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，通過“資金跟著項目走、項目跟著政策走”，地方財政的資源統(tǒng)籌能力不斷增強，也為不同部門間的協(xié)作帶來更多可能。

深化零基預(yù)算改革如何發(fā)力

鑒于國內(nèi)外環(huán)境變化帶來的影響將持續(xù)向財政傳導(dǎo)，財政部在《關(guān)于2024年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2025年中央和地方預(yù)算草案的報告》中作出“2025年財政收支矛盾仍然突出”的判斷。當(dāng)前，在重點支出剛性增長的情況下，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅實財政保障，成為各級政府的重點任務(wù)，零基預(yù)算改革也因此成為打破支出固化格局的重要途徑。

零基預(yù)算改革的核心在于為各項開支決策設(shè)定優(yōu)先級，優(yōu)先保障大事要事所需的資金。一些到期項目資金沒有及時清理，或被簡單套用先進(jìn)地區(qū)政策甚至加碼，并未真正起到支持某一領(lǐng)域或行業(yè)發(fā)展的目的，還加重了財政負(fù)擔(dān)。安徽省財政廳在總結(jié)階段性成效時亦警示，立項審批不嚴(yán)與政策“疊床架屋”問題并存，“小而散”項目需要整合。

在進(jìn)一步明確優(yōu)先性排序之后，預(yù)算編制需要“以事定錢”，按照一定標(biāo)準(zhǔn)來確定具體事項的支出。“我們編制省本級預(yù)算時，經(jīng)常面對數(shù)百上千個項目，要想真正‘以事定錢’，就需要資金與政策緊密銜接?！币晃恢胁渴》葚斦ぷ魅藛T直言，零基預(yù)算改革方向清晰，但要打破基數(shù)限制仍需大量基礎(chǔ)性工作以及多部門協(xié)同推進(jìn)。

與此同時，推進(jìn)零基預(yù)算改革，信息不對稱依舊是難點。上述中部省份財政工作人員也提到：“部分業(yè)務(wù)部門對自身存量資金、經(jīng)營收入情況守口如瓶，統(tǒng)籌難度不小?！?/p>

江蘇省、湖南省等地紛紛將部門各類收入全部納入單位預(yù)算，優(yōu)先使用非財政撥款，推動財政資金使用更靈活高效。

“零基預(yù)算是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)控制支出的有效辦法，更是實現(xiàn)預(yù)算決策理性化、民主化的良性機制?！睆B門國家會計學(xué)院黨委委員、紀(jì)委書記、副院長鄭涌認(rèn)為，要將零基理念貫穿重大行政決策評估全過程，加強新老政策銜接，通過績效評價來確定優(yōu)先級，讓資金真正跟著項目走、項目跟著政策走。

記者在采訪中聽到不少地方財政人員反映，改革過程中既要注重頂層設(shè)計，還要分步漸進(jìn)，根據(jù)不同地區(qū)、部門和支出項目的實際情況，逐批次、分階段推進(jìn)，既保障基本支出，又有選擇地對新增項目采用零基預(yù)算方式。

在談到未來應(yīng)如何深化零基預(yù)算改革時，楊志勇提出：“零基預(yù)算編制時，應(yīng)建立完整的支出標(biāo)準(zhǔn)體系，讓預(yù)算編制有據(jù)可依。未來深化零基預(yù)算改革，還需與中期預(yù)算管理、全面預(yù)算績效管理有效結(jié)合。”

楊志勇還建議：“通過第三方評估和政府信息公開機制，讓社會監(jiān)督參與進(jìn)來，從而打破部門間的信息壁壘，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)度?！?/p>

此外，中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授李燕指出，中期預(yù)算為未來規(guī)劃預(yù)留空間，與零基預(yù)算形成互補；對新增項目可優(yōu)先實施零基預(yù)算，對存量項目分批評估，穩(wěn)步推進(jìn)。

■來源：中國城市報記者 孫雪霏