編者按：近日，國家市場監(jiān)督管理總局出臺(tái)《公平競爭審查條例實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），進(jìn)一步細(xì)化去年8月1日生效的《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）?！秾?shí)施辦法》在《條例》框架下，細(xì)化完善了公平競爭審查總體要求、部門職責(zé)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)制、審查程序以及監(jiān)督保障措施等內(nèi)容。在涉稅方面，再生資源、靈活用工等行業(yè)領(lǐng)域普遍存在依托財(cái)稅優(yōu)惠政策運(yùn)營的業(yè)務(wù)模式，在《實(shí)施辦法》進(jìn)一步明確公平競爭審查要求后，相關(guān)涉稅風(fēng)險(xiǎn)需引起重視。本文基于《實(shí)施辦法》對(duì)公平競爭審查范圍及審查標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化要點(diǎn)，分析三大涉稅風(fēng)險(xiǎn)，供讀者參考。
一、明范圍：涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政協(xié)議、備忘錄均需經(jīng)公平競爭審查
《實(shí)施辦法》第二條明確了公平競爭審查的范圍為起草單位起草的涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施，主要包括兩類：一是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，二是具體政策措施，如政策性文件、與經(jīng)營者簽訂的行政協(xié)議以及備忘錄等。
實(shí)踐中，投資企業(yè)通常通過與地方政府訂立投資協(xié)議或形成會(huì)議紀(jì)要等方式約定財(cái)稅優(yōu)惠政策，根據(jù)《實(shí)施辦法》明確的審查范圍，對(duì)于涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的諸如稅收優(yōu)惠、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等措施均需經(jīng)公平競爭審查。我們建議，投資企業(yè)、地方政府在擬定招商引資合作協(xié)議或會(huì)議紀(jì)要時(shí)，應(yīng)關(guān)注相關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠條款的合法性，判斷是否存在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)給予特定經(jīng)營者財(cái)稅優(yōu)惠的內(nèi)容，防范財(cái)稅優(yōu)惠政策違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
二、明確稅收優(yōu)惠政策審查標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)適用核定征收面臨嚴(yán)監(jiān)管
《條例》第十條規(guī)定，起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠政策?！秾?shí)施辦法》則進(jìn)一步明確了稅收優(yōu)惠政策的審查標(biāo)準(zhǔn)，列舉了起草政策措施未經(jīng)授權(quán)不得含有減輕或免除特定經(jīng)營者稅收繳納義務(wù)、通過違法轉(zhuǎn)換經(jīng)營者組織形式或?qū)μ囟óa(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)行核定征收等方式變相支持特定經(jīng)營者少繳或者不繳稅款等內(nèi)容。
《立法法》及《稅收征收管理法》均規(guī)定了稅收的減免退應(yīng)于法有據(jù)，隨著過往對(duì)違規(guī)稅收優(yōu)惠的清理，稅收減免、稅收返還等直接體現(xiàn)稅收的優(yōu)惠政策收緊，但部分地方政府違規(guī)允許企業(yè)適用核定征收，企業(yè)通過轉(zhuǎn)換組織形式、轉(zhuǎn)換經(jīng)營范圍以適用核定征收等政策偷逃稅的行為屢見不鮮，利用核定征收等政策形成“稅收洼地”已成為近年審計(jì)、稅務(wù)監(jiān)管的重點(diǎn)。如2024年10月國家稅務(wù)總局紅河哈尼族彝族自治州稅務(wù)局稽查局發(fā)布的一則《稅務(wù)事項(xiàng)通知書》顯示，某公司在實(shí)際經(jīng)營業(yè)務(wù)為從事股權(quán)投資的情況下，將公司經(jīng)營范圍由“股權(quán)投資、投資咨詢”虛假變更為“企業(yè)管理咨詢、文化創(chuàng)意策劃咨詢服務(wù)”，并以公司賬務(wù)不健全成本費(fèi)用無法正常核算為理由申請(qǐng)核定征收，從而進(jìn)行虛假的納稅申報(bào)，造成少繳企業(yè)所得稅267,572,039.94元。
作為查賬征收的補(bǔ)充方式，核定征收有明確的適用范圍，《稅收征收管理法》第三十五條規(guī)定，納稅人未設(shè)置賬簿、擅自銷毀賬簿或拒不提供納稅資料、雖設(shè)賬簿但賬目混亂難以查賬征收、計(jì)稅依據(jù)明顯偏低又無正當(dāng)理由，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)采取合理的方法核定納稅人應(yīng)納稅額?！秾?shí)施辦法》對(duì)稅收優(yōu)惠政策審查標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化回應(yīng)了實(shí)踐中常見的違規(guī)實(shí)行核定征收等政策形成“稅收洼地”的現(xiàn)象，以往的遷址、轉(zhuǎn)變組織形式、更換經(jīng)營范圍等變相適用核定征收“節(jié)稅安排”面臨極大的調(diào)整補(bǔ)稅風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于擬適用核定征收政策企業(yè)，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確判斷是否符合核定征收的適用范圍，防范調(diào)整補(bǔ)稅的風(fēng)險(xiǎn)。
三、明確財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼政策審查標(biāo)準(zhǔn)，先征后返、即征即退等財(cái)政返還監(jiān)管趨嚴(yán)
《條例》第十條規(guī)定，起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得給予特定經(jīng)營者選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼?！秾?shí)施辦法》第十九條則明確了何為“選擇性、差異化財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼”政策，如未經(jīng)授權(quán)不得違法違規(guī)采取先征后返、即征即退等形式對(duì)特定經(jīng)營者進(jìn)行返還等。
隨著近年來多部門開展違規(guī)返稅清理行動(dòng)，實(shí)踐中常見的“與稅收收入掛鉤”的財(cái)政返還、獎(jiǎng)補(bǔ)政策存在較大的適用風(fēng)險(xiǎn)，此次《實(shí)施辦法》進(jìn)一步明確財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼的審查標(biāo)準(zhǔn)，明確提出了未經(jīng)授權(quán)通過“先征后返、即征即退等形式”進(jìn)行返還均屬于禁止的范疇，隨著公平競爭審查制度的落實(shí)，“與稅收收入掛鉤”的財(cái)政返還政策將進(jìn)一步收緊，企業(yè)或?qū)⒚媾R被追回財(cái)政返還款的風(fēng)險(xiǎn)。
此外，適用財(cái)政返還開展業(yè)務(wù)的企業(yè)還應(yīng)當(dāng)關(guān)注虛開的風(fēng)險(xiǎn)。在過往的招商引資實(shí)踐及構(gòu)成虛開的案例中，通過財(cái)政返還開展業(yè)務(wù)的多為再生資源、靈活用工等源頭發(fā)票不足的行業(yè)企業(yè)，財(cái)政返還是這些企業(yè)平抑稅負(fù)、解決進(jìn)項(xiàng)短缺的方法之一。對(duì)于此種業(yè)務(wù)模式，實(shí)踐中容易引發(fā)利用財(cái)政返還虛開牟利的懷疑，一是基于行業(yè)的特殊性與慣例，前述行業(yè)企業(yè)的業(yè)務(wù)模式合理性與業(yè)務(wù)真實(shí)性容易受到質(zhì)疑，如貿(mào)易鏈條過長、未實(shí)際參與運(yùn)輸?shù)鹊?，二是此類企業(yè)在業(yè)務(wù)開展過程中存在的操作不規(guī)范問題也容易引致虛開懷疑，三是在目前嚴(yán)查違規(guī)返稅、公平競爭審查制度進(jìn)一步落實(shí)推進(jìn)的背景下，適用財(cái)政返還開展的業(yè)務(wù)備受關(guān)注，其業(yè)務(wù)的合理性與真實(shí)性面臨更大的考驗(yàn)。
我們認(rèn)為，享受財(cái)政返還并不意味著必定存在虛開，在財(cái)政返還與虛開之間，表面上是企業(yè)基于發(fā)票開具確認(rèn)收入、繳納稅款后取得財(cái)政返還，但發(fā)票開具合法與否的背后實(shí)質(zhì)還是要判斷業(yè)務(wù)是否具有真實(shí)性，而對(duì)業(yè)務(wù)真實(shí)性的判斷，則需回歸行業(yè)的特殊性與操作慣例，理解業(yè)務(wù)鏈條設(shè)置的合理性與必要性。如若企業(yè)有真實(shí)業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)流程合規(guī)，那么其發(fā)票開具行為就不應(yīng)認(rèn)定虛開，此時(shí)再談財(cái)政返還政策的合法性問題，若財(cái)政返還政策違反法律、法規(guī)的規(guī)定，地方政府要求企業(yè)繳回有一定的法律依據(jù)；若企業(yè)與地方政府訂立的合作協(xié)議或政府會(huì)議紀(jì)要、文件等符合規(guī)定，則企業(yè)理應(yīng)取得約定的財(cái)政返還，地方政府無權(quán)要求企業(yè)退回。
四、小結(jié)
《實(shí)施辦法》將于今年4月20日開始施行，公平競爭審查制度的落實(shí)將進(jìn)一步促進(jìn)增量政策措施的規(guī)范與存量政策措施的清理。對(duì)于擬適用地方財(cái)稅優(yōu)惠政策的企業(yè)，需審查與地方政府簽署的合作協(xié)議，重點(diǎn)核查財(cái)稅優(yōu)惠政策的合法性，關(guān)注獎(jiǎng)補(bǔ)資金來源與獎(jiǎng)補(bǔ)條件，分析評(píng)估財(cái)稅政策的可行性和兌付風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于已適用財(cái)稅優(yōu)惠政策的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)定期“回頭看”，審查已簽訂的招商引資協(xié)議的合法性，關(guān)注最新的監(jiān)管動(dòng)態(tài)，及時(shí)調(diào)整業(yè)務(wù)模式。
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