裁判要旨
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條第一款規(guī)定：“在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補償。”
本案中，行政機(jī)關(guān)在城區(qū)規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致項目用地性質(zhì)發(fā)生變化的情況下，為防止國家利益的損害以及協(xié)議相對方損失的進(jìn)一步擴(kuò)大，及時發(fā)出通知，對項目履行地進(jìn)行變更，并且考慮到搬遷可能造成的損失，主動要求當(dāng)事人提供相關(guān)資產(chǎn)資料以進(jìn)行評估并確定補償價格，該協(xié)議變更行為具有正當(dāng)性和合法性。而從通知的內(nèi)容來看，僅系告知當(dāng)事人搬遷并要求其提供項目建設(shè)投資依據(jù)以進(jìn)行評估，并無解除協(xié)議的意思表示。
案例詳情
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申3928號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）桂陽大千建材有限公司。
法定代表人張經(jīng)文，總經(jīng)理。
法定代表人張經(jīng)文，總經(jīng)理。
再審申請人的共同委托訴訟代理人馬家文，湖南聯(lián)合創(chuàng)業(yè)律師事務(wù)所律師。
再審申請人的共同委托訴訟代理人孟婷，湖南聯(lián)合創(chuàng)業(yè)律師所事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南桂陽工業(yè)園區(qū)管理委員會。
法定代表人黃龍，主任。
委托訴訟代理人李宇峰，湖南桂陽工業(yè)園區(qū)管理委員會黨工委委員。
委托訴訟代理人何昌亮，湖南星河（桂陽）律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審上訴人）湖南省桂陽縣人民政府。
法定代表人朱陽輝，縣長。
委托訴訟代理人徐永強，桂陽縣司法局副局長。
委托訴訟代理人鄧瑞仁，桂陽縣自然資源局法規(guī)股股長。
再審申請人桂陽大千建材有限公司（以下簡稱桂陽大千公司）、長沙大千建材有限公司（以下簡稱長沙大千公司）因訴被申請人湖南桂陽工業(yè)園區(qū)管理委員會（以下簡稱桂陽園區(qū)管委會）、湖南省桂陽縣人民政府（以下簡稱桂陽縣政府）行政協(xié)議一案，不服湖南省高級人民法院（2019）湘行終1448號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進(jìn)行審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。
桂陽大千公司、長沙大千公司申請再審稱：（一）一審判決以判決形式駁回再審申請人對桂陽縣政府的起訴，二審予以維持，違反法定程序；（二）桂陽園區(qū)管委會并非行政單位，沒有獨立的管理職權(quán)，其由桂陽縣政府授權(quán)行使相關(guān)職能，桂陽縣政府為適格被告；（三）二審判決確認(rèn)《關(guān)于桂陽大千建材有限公司提供項目建設(shè)相關(guān)投資依據(jù)的通知》（桂園〔2015〕13號）（以下簡稱13號《通知》）為變更協(xié)議履行地的行為，僅支持搬遷損失，認(rèn)定事實、適用法律錯誤。請求撤銷二審判決及一審判決第一項、第三項、第五項；維持一審判決第二項、第四項；支持再審申請人的全部訴訟請求。
桂陽園區(qū)管委會、桂陽縣政府提交意見稱：（一）桂陽縣政府并非本案適格被告；（二）13號《通知》為變更協(xié)議履行地，而非通知解除協(xié)議；（三）生產(chǎn)線地址的變更對項目環(huán)境影響評價、規(guī)劃審批、林業(yè)評價等手續(xù)的辦理沒有實質(zhì)性影響；（四）再審申請人拒絕搬遷的唯一原因是擬遷入地?zé)o生產(chǎn)原料可采，但案涉協(xié)議并未約定再審申請人可在原址就地開采原材料，再審申請人的就地開采屬非法開采。13號《通知》發(fā)出前，再審申請人因違法開采處于停業(yè)狀態(tài)。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，根據(jù)再審申請人的再審請求、理由與被申請人的答辯，本案的審查焦點問題為：（一）桂陽縣政府是否系本案適格被告；（二）一、二審判決駁回對桂陽縣政府起訴是否違反法定程序；（三）13號《通知》是否合法以及二審判決對其性質(zhì)的認(rèn)定是否正確；（四）二審判決對損失補償?shù)恼J(rèn)定是否正確。
關(guān)于桂陽縣政府是否系本案適格被告的問題。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十一條規(guī)定，當(dāng)事人對由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告。本案系行政協(xié)議糾紛，根據(jù)一、二審法院查明的事實，湖南桂陽工業(yè)園區(qū)系湖南省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，桂陽園區(qū)管委會以自己的名義與長沙大千公司簽訂《協(xié)議書》，行使行政管理職權(quán)。桂陽縣政府既非協(xié)議簽訂主體，亦非委托主體，一、二審判決認(rèn)定桂陽縣政府并非本案適格被告，符合法律規(guī)定。
以判決形式駁回起訴是否符合法定程序的問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十六條的規(guī)定，原告所起訴的被告不適格的，應(yīng)以裁定而非判決駁回起訴。但《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第五項規(guī)定，違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審。本案中，一審法院應(yīng)以裁定方式駁回桂陽大千公司、長沙大千公司對桂陽縣政府的起訴，其以判決方式駁回起訴，確與法律規(guī)定不符，本院予以指正。但該審判程序問題并未影響案件的公正審理，不構(gòu)成本案再審的理由。再審申請人以此為由申請再審，不予支持。
關(guān)于13號《通知》是否合法以及二審判決對其性質(zhì)認(rèn)定是否正確的問題。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條第一款規(guī)定：“在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補償?！北景钢校痍枅@區(qū)管委會在城區(qū)規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致項目用地性質(zhì)發(fā)生變化的情況下，為防止國家利益的損害以及協(xié)議相對方損失的進(jìn)一步擴(kuò)大，及時發(fā)出13號《通知》，對項目履行地進(jìn)行變更，并且考慮到搬遷可能造成的損失，主動要求桂陽大千公司提供相關(guān)資產(chǎn)資料以進(jìn)行評估并確定補償價格，該協(xié)議變更行為具有正當(dāng)性和合法性。而從13號《通知》的內(nèi)容來看，僅系告知桂陽大千公司搬遷并要求其提供項目建設(shè)投資依據(jù)以進(jìn)行評估，并無解除協(xié)議的意思表示，二審法院認(rèn)定13號《通知》系單方變更協(xié)議履行地的行政行為，事實認(rèn)定清楚、準(zhǔn)確。
關(guān)于二審判決對損失補償?shù)恼J(rèn)定是否正確的問題。因13號《通知》為變更協(xié)議行為而非解除協(xié)議行為，二審判決僅支持因變更協(xié)議履行地造成的搬遷損失，對于搬遷損失以外的其他資產(chǎn)價值未予補償，符合法律規(guī)定。如桂陽大千公司不愿繼續(xù)履行協(xié)議，或因出現(xiàn)其他情形，無法實現(xiàn)合同目的，可根據(jù)《中華人民共和國合同法》第九十三條的規(guī)定，與桂陽園區(qū)管委會協(xié)商一致解除協(xié)議，或根據(jù)《中華人民共和國合同法》第九十四條、《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條的規(guī)定，另行主張權(quán)利。
綜上所述，桂陽大千公司、長沙大千公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人桂陽大千建材有限公司、長沙大千建材有限公司的再審申請。
審判長 耿寶建
審判員 李光琴
審判員 寇秉輝
二〇二〇年十二月三十日
法官助理 鄧畫文
書記員 閆 冰
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