作者簡介：石肖雪，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授。文章來源：《法學(xué)研究》2025年第2期，轉(zhuǎn)自法學(xué)研究公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。
摘要
在事中監(jiān)管的語境中，監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準的詳細和清晰程度，關(guān)涉市場主體的遵從成本，監(jiān)管標準體系的建構(gòu)對于營商環(huán)境的優(yōu)化意義重大。作為裁量基準的監(jiān)管標準，旨在通過對監(jiān)管內(nèi)容的標準化，壓縮行政機關(guān)事中監(jiān)管的裁量空間，為監(jiān)管對象提供清晰有效的行為指引?；诜旨壏诸惐O(jiān)管原則，監(jiān)管標準的建構(gòu)要服務(wù)于監(jiān)管內(nèi)容的精準化，以回應(yīng)監(jiān)管風險的差異性；監(jiān)管標準應(yīng)能連接法律規(guī)范與企業(yè)文化，以實現(xiàn)合作治理?；诒O(jiān)管公平性的要求，監(jiān)管標準還需符合平等原則與比例原則，其嚴苛程度應(yīng)與監(jiān)管的必要性相當。在法律的統(tǒng)攝之下，監(jiān)管標準的規(guī)范來源處于不同層級，監(jiān)管標準因之存在干預(yù)強度上的差異；監(jiān)管標準涉及不同的審查環(huán)節(jié)，監(jiān)管標準因之存在干預(yù)深度上的差異。由此，分級分類的監(jiān)管標準呈現(xiàn)為多層級的體系結(jié)構(gòu)，其與監(jiān)管措施相結(jié)合，有助于形成適度的監(jiān)管深度與監(jiān)管強度，從而實現(xiàn)精準監(jiān)管、提升監(jiān)管效能。
引言
2019年出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》提出要健全公開透明的監(jiān)管規(guī)則和標準體系，在此要求之下，各地編制了監(jiān)管事項目錄清單，整理了監(jiān)管部門、監(jiān)管事項、監(jiān)管措施、設(shè)定依據(jù)以及監(jiān)管結(jié)果等信息。至于監(jiān)管的具體內(nèi)容及其審查基準，也就是行政機關(guān)在日常監(jiān)管中檢查何種材料、按照何種標準來判斷監(jiān)管對象是否履行了法定義務(wù)，并未在各地擬定的清單中得以呈現(xiàn)。上述問題在有明確監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)時，似乎不言自明，但落實于具體的監(jiān)督檢查工作中，實則存在很大的解釋空間。例如，食品安全法規(guī)定了食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)，但何為進貨查驗，食品經(jīng)營者提供何種材料能夠證明其履行了進貨查驗義務(wù)（也就是行政機關(guān)在監(jiān)督檢查時會檢查哪些材料），不同的食品經(jīng)營者應(yīng)當履行的進貨查驗義務(wù)是否存在差異，行政機關(guān)在進行監(jiān)督檢查時遵循的標準有何不同，這些監(jiān)管中的細節(jié)僅根據(jù)食品安全法的相關(guān)規(guī)定尚無法得以明確?？梢姡幢惚O(jiān)管存在法律依據(jù)，具體的監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準，仍需要其他規(guī)則予以補充，有時甚至還要依賴于行政監(jiān)督檢查中的慣例來獲得明確。
由于事中監(jiān)管行為并未被定型化為某一類“具體行政行為”，且不會對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，監(jiān)管制度的規(guī)范化和標準化問題，以往并未受到學(xué)界和實務(wù)界的特別關(guān)注。在理論研究方面，學(xué)者主要聚焦特定的監(jiān)管措施，如對于傳統(tǒng)的現(xiàn)場檢查進行反思，以為常態(tài)化行政檢查機制的建立與完善提出新的思路；或者是關(guān)注大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用監(jiān)管等新型監(jiān)管手段，探究其與現(xiàn)有法治框架之間的張力，以及在提升監(jiān)管效能上的優(yōu)勢?？傮w而言，既有研究著重討論各類監(jiān)管手段的實施問題，而對于監(jiān)管的內(nèi)容及其標準化鮮有提及。實踐中，事前許可和事后處罰的權(quán)力清單及其裁量基準，已對行政許可條件、行政處罰事由、行政處罰幅度等作出了比較詳細的規(guī)定；而就事中監(jiān)管，法律規(guī)范往往只寬泛地提及某一類監(jiān)管職權(quán)，具體的監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準，則散見于各類標準和政策性文件之中。審視行政權(quán)的運行過程不難發(fā)現(xiàn)，日常的監(jiān)督檢查恰恰是對市場經(jīng)營活動影響范圍最為廣泛的一類行為，涉及幾乎所有的市場主體，能否通過詳細和清晰的監(jiān)管標準為監(jiān)管對象提供有效的行為指引，對于法治化營商環(huán)境的建構(gòu)和優(yōu)化意義重大。
2024年黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，要加強事中事后監(jiān)管，規(guī)范涉民營企業(yè)行政檢查，同時強調(diào)要完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準制度，以深入推進依法行政水平。2025年初發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格規(guī)范涉企行政檢查的意見》（國辦發(fā)〔2024〕54號）更是明確要求各主管部門在2025年6月底前公布本領(lǐng)域現(xiàn)有的監(jiān)督檢查標準，并建立本領(lǐng)域分級分類檢查制度。在分級分類原則下，不同的監(jiān)督檢查內(nèi)容及其審查基準會給監(jiān)管對象帶來不同的守法成本，監(jiān)管內(nèi)容的標準化因之具有極為重要的意義?；谶@樣的觀察，本文將圍繞分級分類原則下監(jiān)管標準的建構(gòu)與運用，依次探討以下問題：如何理解監(jiān)管標準的涵義及功能，監(jiān)管標準的建構(gòu)應(yīng)遵循何種原理并形成何種體系，基于標準的監(jiān)管如何實現(xiàn)分級分類監(jiān)管的目標。
一、監(jiān)管標準的涵義與功能
監(jiān)管透明度的全面提升，需要從監(jiān)管規(guī)則的確立和標準體系的建構(gòu)兩方面著手，其實質(zhì)是監(jiān)管實施方式的規(guī)范化和監(jiān)管內(nèi)容的標準化。當前實踐中政府部門編制的監(jiān)管事項目錄清單主要梳理了監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管標準體系則尚待建構(gòu)。在分級分類原則下科學(xué)建構(gòu)監(jiān)管標準體系，需要以準確界定監(jiān)管標準的內(nèi)涵與外延，以及正確認識監(jiān)管標準的功能作為前提。
（一）事中監(jiān)管語境下的監(jiān)管標準
要界定監(jiān)管標準，首先需要對行政監(jiān)管及其職權(quán)范圍作初步界定。盡管學(xué)界對于監(jiān)管的基本涵義已有共識，但學(xué)者經(jīng)常在不同層面上使用“監(jiān)管”一詞。對于行政監(jiān)管的概念外延，比較寬泛的界定是將監(jiān)管與政府規(guī)制相等同，認為監(jiān)管包含一切政府機關(guān)對社會市場主體的干預(yù)措施；相對狹義的界定，則是在事中事后監(jiān)管的語境下，將監(jiān)管與執(zhí)法視為一體，認為監(jiān)管包括事中的監(jiān)督檢查及之后的處理措施。本文在研究監(jiān)管標準時，將監(jiān)管界定為事中監(jiān)管，即行政機關(guān)對于監(jiān)管對象是否履行法定義務(wù)的日常監(jiān)督檢查。作此限縮的主要原因在于，實踐中各地政府單獨編制了監(jiān)管事項目錄清單，而與之對應(yīng)的，地方政府權(quán)責清單已就行政許可、行政處罰、行政強制等行為及其要件、程序等內(nèi)容作了全面梳理，新編制的監(jiān)管事項清單所針對的權(quán)力事項與前述清單應(yīng)有所差別。此外，執(zhí)法改革中常被提及的“重審批、輕監(jiān)管”以及“以罰代管”等問題，其實都將日常監(jiān)管與行政許可、行政處罰等行為作了區(qū)分。據(jù)此，編制監(jiān)管事項目錄清單的目的，是通過將法律規(guī)范中規(guī)定的行政監(jiān)管職權(quán)分解和提煉為一個個監(jiān)管事項，并明確其實施主體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管措施等，來實現(xiàn)事中監(jiān)管行為的規(guī)范化。
在事中監(jiān)管這一定位下，要明確監(jiān)管標準與相關(guān)行為的法律依據(jù)之間的異同，還需厘清監(jiān)管事項與事前許可、事后處罰之間的關(guān)系。如果監(jiān)管所涉行為屬于經(jīng)過事前批準的行為，那么監(jiān)督檢查往往與此前的許可存在關(guān)聯(lián)。所謂批后監(jiān)管，就是對被許可人在獲得許可后是否按照法定要求從事被許可行為的監(jiān)督。同時，監(jiān)督檢查與后續(xù)的處罰也密切相關(guān)：存在事前批準的情況下，如果在批后監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)被許可人未保持許可條件，行政機關(guān)要實施相應(yīng)的處罰；而在無需事先批準的情況下，行為人也需要遵守相關(guān)法律規(guī)范，行政機關(guān)在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法現(xiàn)象，往往是立案后調(diào)查取證需要證明的事實。因此，監(jiān)管事項就是行政機關(guān)為查明行為人是否遵守法定義務(wù)而需監(jiān)督檢查的事項，行為人的法定義務(wù)可以來自于許可條件或者其他法律規(guī)范的明確規(guī)定，而監(jiān)管標準則是關(guān)于行為人是否遵守法定義務(wù)的審查基準。
盡管監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象可能引發(fā)后續(xù)的處罰制裁，但嚴格來講，監(jiān)管事項仍有別于行政處罰所需查證的事實，監(jiān)管標準也并非直接來自與行政處罰相關(guān)的法律規(guī)范。監(jiān)督檢查是一種針對違法風險的監(jiān)測行為，是在監(jiān)管對象尚無明確違法行為的情況下實施的一種信息收集活動，其目的是對違法行為進行篩查和及時糾正。從監(jiān)管對象的角度來說，其在面對監(jiān)督檢查時，如果能夠自覺履行法定義務(wù)并完善經(jīng)營管理制度，則能表明自己尚無違法行為，且因具備較高的守法意識和能力，將來也僅存在較低的違法風險。由此可以看出，監(jiān)管與狹義的行政執(zhí)法或者行政處罰存在兩點區(qū)別：第一，在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，不一定會引發(fā)后續(xù)制裁。一些雖不符合監(jiān)管標準但無社會危害性的情形，只需加以整改以降低風險。例如，對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營活動不符合監(jiān)督檢查要點表的一般項目（不符合監(jiān)管標準），但情節(jié)顯著輕微，不影響食品安全的（無社會危害性），市場監(jiān)管部門會當場責令其整改。即便已構(gòu)成違法，如果情節(jié)輕微，亦可在監(jiān)管中予以糾正，無需處罰。第二，監(jiān)管的事項范圍廣于行政處罰的調(diào)查事項，而監(jiān)管標準可能也實質(zhì)性地高于實施制裁的標準。這是因為，監(jiān)管是對違法風險的監(jiān)測，尚未出現(xiàn)損害后果但存在違法風險的行為，也是監(jiān)管的對象。此外，監(jiān)管標準還可能來自于行政機關(guān)發(fā)布的指導(dǎo)性規(guī)定、行業(yè)或企業(yè)自發(fā)形成的慣例，即由監(jiān)管者與監(jiān)督對象以合作監(jiān)管或自我監(jiān)管的方式來降低違法風險。
綜上，事中的監(jiān)管職權(quán)是比行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)涵蓋范圍更廣的一類職權(quán)，事中監(jiān)管包括批后監(jiān)管和對無事前批準行為的監(jiān)管，其目的在于監(jiān)測違法風險，以及發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為。監(jiān)管標準與行政許可標準、行政處罰基準有一定相關(guān)性，但仍有其獨立內(nèi)涵。
（二）監(jiān)管標準的內(nèi)涵及功能定位
現(xiàn)有監(jiān)管事項清單圍繞監(jiān)管事項羅列了監(jiān)管的主體、對象、措施、依據(jù)、處理方式等，但大多沒有明確監(jiān)督檢查的具體內(nèi)容及其基準。嚴格來講，監(jiān)管事項清單所梳理的主要是監(jiān)管規(guī)則，即監(jiān)管職權(quán)的實施方式。編制監(jiān)管事項清單的目的是通過提升監(jiān)管規(guī)則的透明度來實現(xiàn)監(jiān)管的規(guī)范化，而監(jiān)管標準體系的建構(gòu)，則旨在通過實現(xiàn)監(jiān)管事項中審查內(nèi)容的標準化，來壓縮監(jiān)督檢查行為的裁量空間。監(jiān)管標準的這種功能定位，可以在與相關(guān)概念的比較中得到更清晰的體現(xiàn)。
《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2019〕18號，下稱“事中事后監(jiān)管指導(dǎo)意見”）要求，“加快建立完善各領(lǐng)域國家標準和行業(yè)標準，明確市場主體應(yīng)當執(zhí)行的管理標準、技術(shù)標準、安全標準、產(chǎn)品標準，嚴格依照標準開展監(jiān)管”。國家標準和行業(yè)標準屬于標準化法語境下的技術(shù)標準。技術(shù)標準可以在專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域中作為判斷事實構(gòu)成要件的基準，但實踐中的監(jiān)管內(nèi)容不限于產(chǎn)品或服務(wù)是否符合技術(shù)性指標，很多時候還涉及生產(chǎn)經(jīng)營的過程或管理制度。例如，根據(jù)食品安全法，食品生產(chǎn)經(jīng)營除了需要滿足食品安全標準外，還需要符合一系列場所、設(shè)施、人員管理等要求。此外，針對某一監(jiān)管事項的國家標準往往是唯一的。例如，國家環(huán)境質(zhì)量標準代表了最低限度的環(huán)境質(zhì)量要求。而在分級分類監(jiān)管原則下，監(jiān)管標準體系的建構(gòu)是在標準化基礎(chǔ)上的精準化，其需要為不同監(jiān)管對象分別制定與其特點相匹配的審查基準，如果僅以唯一的技術(shù)標準為依據(jù)，則無法實現(xiàn)分級分類的目標。因此，嚴格依照標準開展監(jiān)管，除了要依照國家標準和行業(yè)標準等技術(shù)標準外，還要依照其他的審查基準。監(jiān)管標準在內(nèi)涵和外延上其實已經(jīng)超出了標準化法所定義的狹義的標準。技術(shù)標準，特別是國家強制性技術(shù)標準，是實施監(jiān)管的重要參照，但其只是監(jiān)管標準的一個子集。除此之外，還有其他不同類型的規(guī)則能夠為監(jiān)管內(nèi)容的標準化提供指引，并成為監(jiān)管標準的規(guī)范來源，從而形成一個多種類、多層級的監(jiān)管標準體系。據(jù)此，從相對廣義的標準概念出發(fā)，監(jiān)管標準是圍繞監(jiān)管內(nèi)容而制定的裁量基準，其既包含技術(shù)規(guī)范，又包含行為規(guī)范、過程規(guī)范和管理規(guī)范，制定監(jiān)管標準的目的在于提升監(jiān)管內(nèi)容的透明度，通過標準化來確保監(jiān)管結(jié)果的統(tǒng)一性。
行政監(jiān)管的事項目錄清單以及監(jiān)管標準，與行政許可、行政處罰的權(quán)責清單以及許可標準、處罰裁量基準一起，服務(wù)于行政權(quán)在事前、事中、事后行使的規(guī)范化和標準化。建構(gòu)監(jiān)管事項目錄清單及其標準體系的意義在于：明確行政機關(guān)在日常監(jiān)管過程中，針對哪些事項享有監(jiān)管職權(quán)、具體檢查哪些要件，以及如何判斷在這些事項中監(jiān)管對象是否履行了法定義務(wù)，從而發(fā)現(xiàn)監(jiān)管對象是否存在違法風險。在此過程中，監(jiān)管標準的不斷細化，能進一步壓縮行政機關(guān)日常監(jiān)管中的裁量空間，保證監(jiān)管的公平性。參考監(jiān)管標準，監(jiān)管對象可以自行判斷其行為是否符合法定要求，因而，監(jiān)管標準體系的完善是監(jiān)管對象實現(xiàn)自我監(jiān)管的基礎(chǔ)，監(jiān)督檢查內(nèi)容及其審查基準的詳細和準確程度，關(guān)涉監(jiān)管對象的遵從成本。在分級分類監(jiān)管原則下，對于違法風險低的市場主體，監(jiān)管部門會采取降低檢查頻次的方式予以激勵，其用意正在于引導(dǎo)市場主體按照監(jiān)管標準進行自我監(jiān)管，以及鼓勵其自行采取更嚴格的標準以進一步降低違法可能性。就此而言，從監(jiān)管者和監(jiān)管對象兩個視角出發(fā)來建構(gòu)和完善監(jiān)管標準體系，是更好發(fā)揮監(jiān)管標準功能的題中之義。
二、分級分類原則下監(jiān)管標準建構(gòu)的理論框架
分級分類是事中事后監(jiān)管的一項基本原則，指的是根據(jù)不同領(lǐng)域的特點和風險程度，分別確定監(jiān)管內(nèi)容、方式和頻次，以提升事中事后監(jiān)管的精準化水平。之所以要實施分級分類監(jiān)管，一方面是因為監(jiān)管資源有限，監(jiān)管者需要將注意力更多地分配于高風險的領(lǐng)域和對象，另一方面原因在于，監(jiān)督檢查本身具有干擾性，故應(yīng)避免對低風險對象造成過度侵擾。在法治化的語境下落實分級分類監(jiān)管，主要目標是在依法監(jiān)管的前提下實施精準監(jiān)管、提升監(jiān)管效能。分級分類原則下的監(jiān)管標準服務(wù)于監(jiān)管內(nèi)容的精準化，即根據(jù)不同領(lǐng)域的特點和風險程度精準確定監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準，這必然要求監(jiān)管標準體系的建構(gòu)要兼顧差異性和公平性。
（一）分級分類監(jiān)管的理論基礎(chǔ)
監(jiān)管資源的有限性、監(jiān)管措施的干擾性、監(jiān)管對象的差異性，對均質(zhì)化的單一監(jiān)管模式提出了挑戰(zhàn)。在此背景下，與監(jiān)管效能相關(guān)的規(guī)制理論逐漸興起，為分級分類監(jiān)管提供了原理支撐。
回應(yīng)性規(guī)制理論認為，規(guī)制應(yīng)當與特定領(lǐng)域的行業(yè)特點以及規(guī)制對象的動機相適應(yīng)，有效的規(guī)制策略應(yīng)當能對行業(yè)、組織、個體的差異性作出反應(yīng)。同時，規(guī)制者有權(quán)采取一系列不同程度的干預(yù)措施，并應(yīng)當優(yōu)先采取干預(yù)性較低的措施，只有在低層級的手段失靈時，才能升級至更嚴厲的干預(yù)措施?？梢?，回應(yīng)性規(guī)制理論實為對單線條的“命令—控制”模式的反思，其要求監(jiān)管者根據(jù)監(jiān)管對象的表現(xiàn)來選擇適用不同威懾程度的監(jiān)管手段，并通過反復(fù)互動全面了解監(jiān)管對象的守法意愿，從而進一步調(diào)整監(jiān)管策略。在回應(yīng)性規(guī)制的框架下，有學(xué)者結(jié)合風險規(guī)制理論提出了基于風險的回應(yīng)性規(guī)制，即主張監(jiān)管風險構(gòu)成監(jiān)管資源分配和注意力排序的基礎(chǔ)。據(jù)此，設(shè)定監(jiān)管任務(wù)的第一步就是確定需要監(jiān)管何種風險，并對待監(jiān)管的風險進行排序，包括決定可接受的風險內(nèi)容及其程度；接下來則是在風險評估的基礎(chǔ)上，以一種更靈活和細致的方式來塑造監(jiān)管模式，即根據(jù)監(jiān)管對象的風險等級來制定監(jiān)管內(nèi)容和使用監(jiān)管手段。
如果說回應(yīng)性規(guī)制理論指導(dǎo)著分級分類監(jiān)管下規(guī)制策略的制定與調(diào)整，那么合作治理理念與自我規(guī)制理論則在具體的實現(xiàn)方式層面深度影響著分級分類監(jiān)管的實踐。合作治理理念強調(diào)通過公私合作來完成行政任務(wù)，自我規(guī)制是其中的一種主要形式。自我規(guī)制以規(guī)制者與規(guī)制對象的同一性為根本特征，即通過規(guī)制對象對其自身施加命令來實現(xiàn)監(jiān)管目的。特別是，私人主體可以為了履行任務(wù)而給自己設(shè)定（高于法定標準的）行為準則，在更好獲取商業(yè)利益的同時實現(xiàn)公共利益?；貞?yīng)性規(guī)制理論主張，針對不同行業(yè)領(lǐng)域，規(guī)制策略應(yīng)當有所分級，自我規(guī)制最為溫和，強制性自我規(guī)制次之，“命令—控制”型規(guī)制及相應(yīng)的制裁最為嚴厲。就此而言，自我規(guī)制可謂回應(yīng)性規(guī)制理論的題中之義。
根據(jù)回應(yīng)性規(guī)制理論，無論作為治理對象的被監(jiān)管者及其風險，還是與之對應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容和手段，都應(yīng)當是差異化的，治理對象與監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段的互相匹配是回應(yīng)性的本質(zhì)，也是分級分類監(jiān)管的目標。合作治理理念進一步凸顯了監(jiān)管對象在監(jiān)管中的地位，即監(jiān)管對象不完全是被動的客體，其也可能作為共同防御監(jiān)管風險的主體發(fā)揮作用。回應(yīng)性規(guī)制理論與合作治理理念二者相結(jié)合，對監(jiān)管標準體系的建構(gòu)提出如下要求：第一，需要根據(jù)監(jiān)管風險的差異，為不同的監(jiān)管對象分別確定監(jiān)管內(nèi)容及審查基準；第二，監(jiān)管對象應(yīng)當承擔降低違法風險的社會責任，即通過自我監(jiān)管積累經(jīng)驗，為監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準的完善奠定基礎(chǔ)，從而進一步豐富監(jiān)管標準的規(guī)范來源。
（二）風險分級與監(jiān)管標準的差異化
既然分級分類監(jiān)管的核心是根據(jù)監(jiān)管風險來差異化地配置監(jiān)管資源，那就有必要對監(jiān)管風險作進一步區(qū)分，以明確差異化的監(jiān)管標準所回應(yīng)的是何種風險。監(jiān)管風險有時被等同于違法風險，但嚴格來講，其既包括違法風險，也包括監(jiān)管對象及其行為本身所固有的風險，前者可以被稱為動態(tài)風險，后者則為靜態(tài)風險。動態(tài)風險可以根據(jù)監(jiān)管對象的過往表現(xiàn)所表征的違法可能性以及守法意愿來判斷。例如，市場主體的信用等級綜合反映了市場主體過去的守法履約情況；企業(yè)是否針對可能的違法違規(guī)行為建立內(nèi)部管控措施以及相關(guān)措施的完善程度，反映了企業(yè)自我監(jiān)管和風險控制意識的強弱，這在一定程度上決定了其將來違法的可能性。靜態(tài)風險往往指向監(jiān)管對象的組織規(guī)模、產(chǎn)品類型，以及其生產(chǎn)經(jīng)營活動本身的危險性等。這些特征反映了市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響范圍，以及其一旦違法所可能帶來的社會風險?？傊?，監(jiān)管資源的差異化配置不僅體現(xiàn)于根據(jù)監(jiān)管對象的違法風險而動態(tài)調(diào)整監(jiān)管方式，還要求根據(jù)監(jiān)管對象固有風險的不同而差異化地確定監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準。
動態(tài)和靜態(tài)監(jiān)管風險的劃分也意味著，分級分類監(jiān)管是一種包含結(jié)果導(dǎo)向和規(guī)則導(dǎo)向的雙重分級分類，兩種導(dǎo)向分別對應(yīng)于監(jiān)管方式的選擇和監(jiān)管標準的制定，這兩者相互配合，共同致力于實現(xiàn)對監(jiān)管對象的適度干預(yù)。結(jié)果導(dǎo)向的邏輯，就是根據(jù)決策可能產(chǎn)生的收益來決定監(jiān)管資源的分配，例如，對守法表現(xiàn)良好的企業(yè)降低監(jiān)督檢查頻次，而對多次違法的企業(yè)則加大監(jiān)管力度。這是因為，如果采取同樣頻次的檢查，對前者而言，將會構(gòu)成監(jiān)管過度，從而導(dǎo)致資源浪費；對后者來說，則會因為監(jiān)管不足而導(dǎo)致出現(xiàn)高違法風險。目前國內(nèi)對于分級分類監(jiān)管的認識主要遵循結(jié)果導(dǎo)向的邏輯，因而更為強調(diào)監(jiān)管方式和頻次的差異性。與之不同，以規(guī)則為基礎(chǔ)的決策過程，是根據(jù)社會規(guī)范對個體身份和行為規(guī)則的預(yù)設(shè)來決定行為方式的，監(jiān)管資源的分配取決于法律規(guī)范對特定領(lǐng)域、對象的監(jiān)管風險的預(yù)判。
在規(guī)則導(dǎo)向的邏輯下，對靜態(tài)風險的認識往往反映了社會的風險偏好，以及對于不同監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管對象所固有的風險狀態(tài)的評價，這些最終將體現(xiàn)在與監(jiān)管相關(guān)的法律規(guī)范中。因此，靜態(tài)風險的分級與特定領(lǐng)域的監(jiān)管原則、監(jiān)管內(nèi)容的制定密切相關(guān)。例如，針對新興產(chǎn)業(yè)的包容審慎監(jiān)管體現(xiàn)了社會對于該領(lǐng)域風險的容忍性，甚至在行業(yè)發(fā)展初期允許其采取某種程度上的自我監(jiān)管模式，法律規(guī)范僅寬泛地規(guī)定一些監(jiān)管事項，而將具體的標準交由行業(yè)自行決定。同一領(lǐng)域中的不同監(jiān)管對象也存在固有風險的差異，如在食品安全監(jiān)管中，普通預(yù)包裝食品銷售企業(yè)屬于靜態(tài)風險較低的食品經(jīng)營者，冷凍冷藏食品的銷售企業(yè)靜態(tài)風險較高，而為老人、學(xué)生等特定人群提供餐飲服務(wù)的中央廚房、單位食堂等，就屬于靜態(tài)風險最高的食品經(jīng)營者。當然，既有規(guī)則對于監(jiān)管對象靜態(tài)風險的評價可能是錯誤的，這就需要適時修正風險等級，并調(diào)整監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準。特別需要指出的是，社會對于靜態(tài)風險的預(yù)先評價，以及形成的差異化的監(jiān)管標準，為不同主體設(shè)定了不同的義務(wù)。正因如此，無論評價還是分級，都應(yīng)當受到嚴格的法治約束。
（三）法治約束與監(jiān)管標準的公平性
與監(jiān)管效能相關(guān)的規(guī)制原理以及風險分級的邏輯，對監(jiān)管標準提出了差異化的要求。在依法監(jiān)管的框架之下，監(jiān)管標準的差異化應(yīng)當是法治原則約束下的差異化。這就要求監(jiān)管職權(quán)及其內(nèi)容應(yīng)當有明確的規(guī)范來源，監(jiān)管標準作為一種裁量基準，在形式上應(yīng)實現(xiàn)規(guī)則內(nèi)容的清晰化，以提升監(jiān)管的透明度，在實質(zhì)上應(yīng)當符合平等原則與比例原則，以保障監(jiān)管的公平性。
第一，監(jiān)管事項應(yīng)有明確的職權(quán)來源，監(jiān)管職權(quán)和監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)有規(guī)范依據(jù)。監(jiān)管職權(quán)和內(nèi)容的規(guī)范依據(jù)之所以重要，是因為標準本身并無直接法律效力，其法律效力源于其所解釋的法律規(guī)范。行政機關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管職權(quán)，一般概括性地來自于法律規(guī)范中監(jiān)督管理部分的規(guī)定。監(jiān)管內(nèi)容的規(guī)范依據(jù)則主要源于法律規(guī)范對于行為人法定義務(wù)和法律責任的規(guī)定，義務(wù)和責任在內(nèi)容上往往有一定的對應(yīng)關(guān)系。例如，對于“出租汽車駕駛員以不文明手段招徠顧客”這一監(jiān)管事項，蘇州市交通運輸局發(fā)布的監(jiān)管事項目錄清單明確其設(shè)定依據(jù)主要包括三部分：《蘇州市客運出租汽車管理辦法》第5條關(guān)于市、縣級市交通主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)出租汽車的監(jiān)督管理工作的規(guī)定（監(jiān)管職權(quán)的概括性來源）；第23條第7項關(guān)于出租汽車駕駛員營運時不得以不文明手段招徠顧客的規(guī)定（行為人法定義務(wù)）；第38條關(guān)于對違反前述規(guī)定者予以警告并處罰款的規(guī)定（法律責任）。但是，僅有監(jiān)管事項的職權(quán)來源與規(guī)范依據(jù)，仍無法為監(jiān)管內(nèi)容提供明確的審查基準，比如，哪些行為屬于不文明手段，達到何種程度者即構(gòu)成違法進而需要被處罰。規(guī)則的清晰性和透明度，不僅體現(xiàn)在規(guī)則應(yīng)當公布，而且體現(xiàn)在規(guī)則能夠被受眾所理解并用以指導(dǎo)實踐，而這正是監(jiān)管標準需要實現(xiàn)的功能。
第二，監(jiān)管標準應(yīng)當將法定義務(wù)細化為審查要件，從而為監(jiān)管對象提供清晰有效的行為指引。監(jiān)管標準是關(guān)于監(jiān)管內(nèi)容的具體審查要件及其判斷基準，作為一種要件裁量的基準，它與行政處罰的效果裁量基準存在差異。行政處罰裁量基準旨在根據(jù)不同的違法情形及其危害程度確定不同的處罰種類和幅度，以實現(xiàn)過罰相當。因此，行政處罰裁量基準是在被處罰行為要件成立前提下的效果裁量，裁量基準的清晰化能為行為人提供有關(guān)行為后果的預(yù)期。而作為要件裁量基準的監(jiān)管標準，為行為人提供的是關(guān)于何為違法以及如何守法的細則，其功能是為行為人提供行為指引。在自我規(guī)制的原理下，對要件基準的清晰度要求應(yīng)當高于效果基準的清晰度要求，如此方能為行為人提供更明確的行為指引，以更好實現(xiàn)降低違法風險的目標。當然，清晰度要求并不排斥法律用模糊或抽象的規(guī)則來提供引導(dǎo)，這一方面是考慮立法成本問題，另一方面是因為有必要以適度開放的語詞來為監(jiān)管策略的調(diào)適預(yù)留空間。因此，實現(xiàn)規(guī)則清晰性的最佳方式，不是在法律中作進一步的細化，而是通過其他不同層級的規(guī)則來為監(jiān)管內(nèi)容注入常識性的判斷標準。法律規(guī)范中抽象的法定義務(wù)，應(yīng)通過監(jiān)管標準轉(zhuǎn)化為具體的審查要件，并進一步與經(jīng)驗事實和日常行為相銜接。
第三，監(jiān)管標準的設(shè)定和實施應(yīng)當符合平等原則與比例原則。平等原則強調(diào)監(jiān)管標準的統(tǒng)一適用。相同類型、相同級別的監(jiān)管對象應(yīng)當適用相同的監(jiān)管標準，這是分級分類監(jiān)管的題中應(yīng)有之義，其目的是保證監(jiān)管標準及其執(zhí)行中的公平性。當然，平等原則并不意味著形式上的絕對均等，適度的差異化往往更符合實質(zhì)平等的要求，對于風險程度不同的監(jiān)管對象適用相同的監(jiān)管標準，同樣不符合平等原則。這就進一步涉及監(jiān)管對象及其風險與監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準的匹配度問題，對此需要結(jié)合比例原則加以討論。
比例原則要求監(jiān)管所能帶來的收益大于其所帶來的成本。監(jiān)管的成本主要包括監(jiān)督檢查給監(jiān)管對象帶來的負擔以及監(jiān)管資源的耗費。監(jiān)管的主要收益是對監(jiān)管風險的防范，包括對違法行為的查處和對違法風險的預(yù)防。根據(jù)比例原則，應(yīng)以有限的監(jiān)管資源實現(xiàn)更大范圍的風險防范，并盡量減少對監(jiān)管對象的影響。在監(jiān)管內(nèi)容方面，比例原則要求監(jiān)管標準的嚴苛程度應(yīng)當與監(jiān)管必要性相當。監(jiān)管標準的嚴苛程度，一是體現(xiàn)于監(jiān)管標準的密度，即監(jiān)管內(nèi)容的細分程度；二是體現(xiàn)于監(jiān)管標準的高度，即符合審查基準的難易程度，這兩者都與監(jiān)管對象所承受的負擔呈正相關(guān)。監(jiān)管者查驗內(nèi)容的細密程度越高，則監(jiān)管對象的自治空間越小，而監(jiān)管者也會耗費更高的人力和行政成本；標準越高則意味著監(jiān)管對象符合要求的難度越大。如果說許可標準給私人帶來的是事前準入的成本，標準設(shè)定的合比例是事前規(guī)制的正當性基礎(chǔ)，那么監(jiān)管標準給私人帶來的則是守法成本，其給監(jiān)管對象造成的負擔應(yīng)當與違法風險的防控需要相匹配。由于監(jiān)管成本的兩個方面，即給監(jiān)管對象帶來的負擔與監(jiān)管資源的耗費其實是正相關(guān)的，比例原則實為法治約束與監(jiān)管效能的統(tǒng)一。
三、分級分類原則下監(jiān)管標準的分類及體系化
要根據(jù)不同領(lǐng)域的特點和風險程度來確定差異化的監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準，首先需對標準本身進行細分。在法律的統(tǒng)攝之下，監(jiān)管標準有著豐富的規(guī)范來源，這些規(guī)范來源處于不同層級，監(jiān)管標準因之存在強度上的差異。此外，監(jiān)管標準涉及不同的審查環(huán)節(jié)，審查環(huán)節(jié)不同，監(jiān)管的干預(yù)深度也不一樣。由此，分級分類原則下的監(jiān)管標準呈現(xiàn)為多層級的體系結(jié)構(gòu)。
（一）監(jiān)管標準的規(guī)范來源
1.法律規(guī)范與國家標準
鑒于監(jiān)管行為特別是現(xiàn)場檢查類行為的干擾性，行政監(jiān)管事項應(yīng)當有明確的法律規(guī)范依據(jù)。但是，法律規(guī)范通常規(guī)定的是行為人的法定義務(wù)及違法責任，作為監(jiān)管標準的規(guī)范來源，其僅就監(jiān)管內(nèi)容作了比較抽象的描述。因此，要形成詳細的監(jiān)管標準，還需要其他的規(guī)范來源予以補充。在能夠發(fā)揮補充作用的規(guī)范來源中，國家標準是非常重要的一種。國家標準對法律規(guī)范加以補充，具體涉及兩種情形。一種情形是，法律規(guī)范直接將遵守國家標準列為一項法定義務(wù)，如食品安全法明確規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者不得采購或者使用不符合食品安全標準的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品。食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為是否符合食品安全標準本身就構(gòu)成一項監(jiān)管事項。另一種情形是，法律規(guī)范在規(guī)定某一監(jiān)管事項的同時，將具體的判斷基準指向相關(guān)標準，如產(chǎn)品質(zhì)量法第46條在定義“產(chǎn)品缺陷”時提到，“產(chǎn)品有保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的，是指不符合該標準”?？傊谏婕敖y(tǒng)一的技術(shù)性要求時，法律規(guī)范可能直接或者間接地涉及相關(guān)國家標準，從而使相關(guān)國家標準成為確定監(jiān)管標準的權(quán)威依據(jù)。有時國家標準對于監(jiān)管內(nèi)容的標準化程度仍然較低，無法為監(jiān)管對象提供充分有效的行為指引。例如，食品安全法要求食品經(jīng)營者按照保證食品安全的要求貯存食品，對于貯存條件，《食品安全國家標準 食品經(jīng)營過程衛(wèi)生規(guī)范》（GB 31621-2014）提出，“對溫度、濕度有特殊要求的食品，應(yīng)確保貯存設(shè)備、設(shè)施滿足相應(yīng)的食品安全要求”。至于滿足何種溫度和濕度條件方能保證食品安全，相關(guān)標準仍然不夠清晰，需要監(jiān)管部門制定其他規(guī)定來予以細化。
2.行政指導(dǎo)性文件
行政機關(guān)可以發(fā)布規(guī)定，就如何遵守法律規(guī)范或者國家標準為監(jiān)管對象提供更詳盡的指導(dǎo)，從而進一步降低監(jiān)管風險。此類規(guī)定的具體形式可以是行政主管部門組織制定的行業(yè)標準、地方標準，而更重要的則是監(jiān)管部門針對特定監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)布的指導(dǎo)性文件。例如，食品安全法第40條第2款規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當按照食品安全國家標準使用食品添加劑，《食品安全國家標準 食品添加劑使用標準》（GB 2760-2024）詳細規(guī)定了各類食品添加劑的允許使用品種、使用范圍以及最大使用量或殘留量。為確保前述技術(shù)標準得到落實，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》，要求餐飲服務(wù)提供者在使用食品添加劑時，專冊記錄使用的食品添加劑名稱、生產(chǎn)日期或批號、添加的食品品種、添加量、添加時間、操作人員等信息。這是食品添加劑使用過程中的管理要求，其目的是通過相關(guān)信息的記錄，避免因錯誤添加或多次添加而導(dǎo)致不當或過量使用食品添加劑。在監(jiān)管過程中，行政機關(guān)既可對食品進行抽樣檢驗，也可通過查閱相關(guān)記錄來實現(xiàn)監(jiān)管目的。
3.行業(yè)團體慣例與企業(yè)規(guī)章制度
除了前述監(jiān)管部門主導(dǎo)制定的規(guī)范，一些由監(jiān)管對象自發(fā)形成的規(guī)則也構(gòu)成監(jiān)管標準的重要來源。特定行業(yè)或者企業(yè)為了降低違法風險，往往會自行制定一些管理、技術(shù)、安全、產(chǎn)品等方面的準則，典型的如團體標準、企業(yè)標準，行業(yè)自發(fā)形成的其他規(guī)范指引，企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度等。行業(yè)團體慣例和企業(yè)規(guī)章制度并不能直接構(gòu)成行政監(jiān)管的依據(jù)?；谧晕乙?guī)制的原理，自發(fā)性規(guī)則成為監(jiān)管標準的來源，主要通過兩種途徑。
其一，監(jiān)管部門在制定監(jiān)管標準的過程中，吸納行業(yè)團體或企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營方面的慣例，使其轉(zhuǎn)化為行政監(jiān)管的法定標準。合作治理理論認為，行政機關(guān)會直接或間接地將標準設(shè)定權(quán)授予私人主體。行業(yè)規(guī)范或標準通常有巨大的經(jīng)濟或社會影響力，從而會被行政機關(guān)直接援引，或者通過行政機關(guān)的規(guī)則制定程序，間接地轉(zhuǎn)化為法定標準。例如，在對具有高度不確定性的新興領(lǐng)域進行監(jiān)管時，由于缺乏用于監(jiān)管的規(guī)范和標準，監(jiān)管部門可能會將相關(guān)行業(yè)當前的平均水準直接設(shè)定為監(jiān)管標準。當然，如果根據(jù)行業(yè)內(nèi)的平均做法設(shè)定標準可能導(dǎo)致標準過低，則需要對此作進一步甄別和調(diào)整。
其二，在監(jiān)管標準的執(zhí)行過程中，企業(yè)自行制定的標準或者規(guī)章制度，通過特定的監(jiān)管方式，也可以成為監(jiān)管標準。企業(yè)有可能為了遵守法定義務(wù)、提高守法能力而通過制定規(guī)章制度進行自我管理，也可能為了提高市場競爭力，自行制定高于國家標準的產(chǎn)品或服務(wù)標準并自覺執(zhí)行。此類行為都屬于市場主體的自我規(guī)制行為，一般而言不受行政機關(guān)的干預(yù)。但是，在強制性自我規(guī)制的情況下，行政機關(guān)會對照企業(yè)自行制定的標準來對企業(yè)的自我規(guī)制進行監(jiān)督。此時，這些企業(yè)自行制定的標準或者規(guī)章制度，就將轉(zhuǎn)化為針對特定企業(yè)的監(jiān)管標準。
（二）監(jiān)管標準的強度等級
基于合作治理與自我規(guī)制的原理，監(jiān)管標準應(yīng)當能夠連接法律規(guī)范（強制性）與企業(yè)文化（任意性），使市場主體在遵守法定義務(wù)的前提下充分發(fā)揮自治優(yōu)勢，實現(xiàn)合法高效發(fā)展。這一方面解釋了，為何監(jiān)管標準有著豐富的規(guī)范來源，另一方面也表明，不同的監(jiān)管標準對于監(jiān)管對象的干預(yù)強度不同。在對監(jiān)管標準按強度進行分類時，首先要區(qū)分強制性監(jiān)管事項和任意性監(jiān)管事項。強制性監(jiān)管事項的監(jiān)管標準，可以是強制性規(guī)則或者任意性規(guī)則，而任意性監(jiān)管事項的監(jiān)管標準一般是任意性規(guī)則。
強制性監(jiān)管事項主要由法律規(guī)范明文規(guī)定，無論對于相對人還是行政機關(guān)都具有強制性。對于相對人而言，有關(guān)強制性監(jiān)管事項的規(guī)定明確了其應(yīng)當履行的法定義務(wù)，而對于行政機關(guān)，強制性監(jiān)管事項意味著其負有監(jiān)督相對人履行義務(wù)的法定職責。強制性監(jiān)管事項的具體標準，通常由國家標準或者行政機關(guān)自行制定的監(jiān)管細則予以明確，其中可能包括強制性規(guī)則，也可能包括任意性規(guī)則。前者如國家標準中的強制性標準，后者如國家標準中的推薦性標準或者監(jiān)管部門發(fā)布的其他規(guī)定。例如，食品安全法規(guī)定，預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當有標簽，并應(yīng)標注名稱、成分、生產(chǎn)者、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期等相關(guān)信息，進口的預(yù)包裝食品的包裝上還應(yīng)當有中文標簽。預(yù)包裝食品是否通過標簽提供必要信息，屬于強制性監(jiān)管事項，至于具體的標注內(nèi)容、標注方法等，法律未作詳細規(guī)定，行政機關(guān)在實踐中通常依據(jù)《食品安全國家標準 預(yù)包裝食品標簽通則》（GB 7718-2011）來進行監(jiān)管。其中，進口預(yù)包裝食品標簽中的外文應(yīng)與中文有對應(yīng)關(guān)系，這屬于一種強制性規(guī)則，食品經(jīng)營者如果違反這一規(guī)則，將要承擔不利后果。至于預(yù)包裝食品標簽上是否進一步標注食用方法或致敏物質(zhì)以及如何標注，則屬于可由食品經(jīng)營者自行決定的推薦標示內(nèi)容，此類監(jiān)管標準即任意性規(guī)則。此外，為了提升預(yù)包裝食品中生產(chǎn)日期和保質(zhì)期的可辨識度，國家市場監(jiān)督管理總局還就前述信息的標注位置、大小、顏色等發(fā)布了指導(dǎo)性文件，這些標準主要發(fā)揮鼓勵和引導(dǎo)作用，也屬于任意性規(guī)則。
任意性監(jiān)管事項及其標準通常是自發(fā)形成的，對于相關(guān)規(guī)則，相對人并無遵守的法定義務(wù)。例如，食品銷售者可以在日常的管理工作中定期開展食品安全事故應(yīng)急演練，這是一種有效降低食品安全事故風險的方法。對此，行政機關(guān)可以在日常監(jiān)管中予以宣傳引導(dǎo)，但食品銷售者是否采納相關(guān)建議以及按照何種方式實施，則由其自行決定。需要說明的是，監(jiān)管標準實際具有的強制性程度，還需要結(jié)合具體的執(zhí)行方式來判斷。針對同一個強制性監(jiān)管事項，監(jiān)管對象的差異性會影響監(jiān)管標準的強制性程度，對于一些主體屬于強制性要求的監(jiān)管標準，對于其他主體則可能具有任意性，而任意性監(jiān)管標準在特定情況下也可能具有強制性的執(zhí)行效力。
（三）監(jiān)管標準的審查深度
監(jiān)管標準根據(jù)監(jiān)管針對的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，可被細分為行為或產(chǎn)品細則、程序細則、管理細則。行為或產(chǎn)品細則，是關(guān)于監(jiān)管對象應(yīng)當或不得實施特定行為，或者所提供的產(chǎn)品應(yīng)當達到何種狀態(tài)的法定要求。程序細則主要用于明確生產(chǎn)操作規(guī)程和過程化管控的要求。管理細則主要針對組織架構(gòu)、人員管理、違法風險的內(nèi)部防范機制等。從末端的行為或產(chǎn)品標準，到上游的程序和管理標準，外部監(jiān)管對監(jiān)管對象行為方式的干預(yù)逐漸加深。
從規(guī)范來源講，行為或產(chǎn)品細則主要來自于法律中的義務(wù)性規(guī)定與禁止性規(guī)定，以及國家標準對這些規(guī)定的細化。例如，食品安全法要求餐飲服務(wù)提供者對餐具、飲具進行清洗消毒，未經(jīng)清洗消毒或者清洗消毒不合格者將面臨處罰?！妒称钒踩珖覙藴?消毒餐（飲）具》（GB 14934-2016）進一步對清洗消毒的感官要求、洗消劑殘留量、微生物限量等作出了規(guī)定，明確了清洗消毒不合格的審查要件和判斷標準。
對于程序細則或者過程性的監(jiān)管標準，法律規(guī)范、國家標準可以提供一些指引，但具體的操作規(guī)程，往往來自于監(jiān)管部門制定的指導(dǎo)性文件或者監(jiān)督檢查中的慣例。例如，針對前述餐用具清洗消毒義務(wù)，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》明確了餐用具清洗消毒和保潔的主要環(huán)節(jié)和操作方法；《食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督檢查要點表》專門規(guī)定了“餐用具清洗水池專用，標有明顯標識”的檢查要求。當然，行業(yè)團體也可以就生產(chǎn)操作過程制定自我監(jiān)管性質(zhì)的標準。例如，上海市餐飲烹飪行業(yè)協(xié)會受上海市市場監(jiān)督管理局委托，制定了《學(xué)校復(fù)用餐用具清洗消毒管理規(guī)范》，該規(guī)范以全過程管理為目的，細化了餐用具衛(wèi)生控制關(guān)鍵點、清洗消毒的流程以及工藝、保潔重點等內(nèi)容，并強調(diào)了清洗劑的配制、消毒方法的選取及參數(shù)設(shè)定。此項由監(jiān)管部門主導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會制定的標準，能為相關(guān)餐飲服務(wù)提供者提供更為詳細的行為指引。
與行為或產(chǎn)品細則相關(guān)的法定義務(wù)及其審查基準，旨在要求行為人不得侵害特定法益，如避免因餐具清洗消毒不合格而損害消費者的健康。而程序細則和管理細則，主要涉及與守法能力相關(guān)的注意義務(wù)及其審查基準，其目的是要求行為人將避免侵害結(jié)果發(fā)生的能力維持在一定水平之上，如通過規(guī)范操作和人員管理，降低餐具消毒不合格的可能性。原則上，市場主體有權(quán)自行決定如何履行注意義務(wù)以避免違法。特別是在管理細則方面，組織架構(gòu)、人員管理等內(nèi)部事宜，主要應(yīng)當由市場主體通過規(guī)章制度自行決定，也可在行業(yè)團體內(nèi)自發(fā)形成相關(guān)準則。但是，有時特定監(jiān)管對象的內(nèi)部管理制度需要由國家標準予以明確，如《食品安全國家標準餐（飲）具集中消毒衛(wèi)生規(guī)范》（GB31651-2021）詳細規(guī)定了餐（飲）具集中消毒服務(wù)單位所應(yīng)當建立的清潔消毒管理制度的具體內(nèi)容，以及人員健康管理的基本要求。這反映了集中消毒服務(wù)單位與其他餐飲服務(wù)提供者在監(jiān)管風險上的差異，以及行政監(jiān)管對于前者干預(yù)的加深。
（四）分級分類原則下監(jiān)管標準的體系化
監(jiān)管標準的各種分類之間存在一定關(guān)聯(lián)，可以形成一種多層級的體系結(jié)構(gòu)。對于各類監(jiān)管標準而言，其規(guī)范來源的效力級別與強度等級之間有比較明顯的對應(yīng)關(guān)系。基于行業(yè)團體慣例與企業(yè)規(guī)章制度形成的監(jiān)管標準，在未被吸收轉(zhuǎn)化為法定標準，或者未作為強制性自我規(guī)制的依據(jù)時，僅是任意性規(guī)則。而特定領(lǐng)域的法律規(guī)范、國家標準或行政指導(dǎo)性文件，盡管都是由監(jiān)管部門主導(dǎo)制定的，它們所形成的監(jiān)管標準，在效力和功能上仍可作進一步細分。法律規(guī)范一般是監(jiān)管目標標準的來源，其規(guī)定了禁止性行為及其后果（如禁止超范圍、超限量使用食品添加劑）；國家強制性技術(shù)標準，主要是性能或產(chǎn)出標準，其明確了產(chǎn)品或服務(wù)必須滿足的質(zhì)量條件（如允許使用的食品添加劑品種、范圍和限量）；而行政機關(guān)發(fā)布的效力級別較低的文件，通常會提供一些方法或輸入標準，用以指導(dǎo)監(jiān)管對象采取特定的方式，來達成法定監(jiān)管目標（如使用食品添加劑的操作流程）。因而，作為規(guī)范載體的法律規(guī)范和國家標準、行政指導(dǎo)性文件、行業(yè)團體慣例和企業(yè)規(guī)章制度，與適用于不同審查環(huán)節(jié)的行為或產(chǎn)品細則、程序細則、管理細則之間，大體上也存在一定的對應(yīng)關(guān)系。由此，監(jiān)管標準體系呈現(xiàn)為一種干預(yù)強度與干預(yù)深度趨勢相反的層級結(jié)構(gòu)。在分級分類原則下，需要根據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域和對象的特點以及風險程度，對監(jiān)管標準的規(guī)范載體、強制性等級、審查環(huán)節(jié)作出選擇，從而在回應(yīng)監(jiān)管風險的同時避免干預(yù)過度。
四、分級分類原則下監(jiān)管標準的運用場景
分級分類原則下監(jiān)管標準的具體運用，從監(jiān)管效能角度言，目的在于精準應(yīng)對監(jiān)管風險；從法治約束角度言，目的在于實現(xiàn)監(jiān)管公平。因此，兼顧合法性與合理性的監(jiān)管標準，應(yīng)能反映監(jiān)管領(lǐng)域和對象的差異性，并通過與監(jiān)管措施相配合，形成適度的監(jiān)管深度和監(jiān)管強度。
（一）根據(jù)領(lǐng)域和對象特點精準確定監(jiān)管內(nèi)容
在宏觀層面，靜態(tài)監(jiān)管風險的差異，決定了不同的監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)當適用不同的監(jiān)管原則。例如，在實施包容審慎監(jiān)管的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，法律規(guī)范通常只設(shè)定了比較寬泛的監(jiān)管目標，而關(guān)于產(chǎn)品或服務(wù)的統(tǒng)一國家標準也尚不存在，故監(jiān)管標準的設(shè)定非常依賴監(jiān)管部門與新經(jīng)濟企業(yè)的合作。從鼓勵創(chuàng)新的目的來看，為新興產(chǎn)業(yè)設(shè)定監(jiān)管標準，需要充分考慮相關(guān)行業(yè)的發(fā)展需求。在這些領(lǐng)域，無論出于對政策不確定性的顧慮，還是出于為行業(yè)留足發(fā)展空間的考慮，初期的監(jiān)管實踐往往都需要大量參考行業(yè)自發(fā)形成的標準。而在傳統(tǒng)行業(yè)，特別是傳統(tǒng)行業(yè)的重點監(jiān)管領(lǐng)域中，監(jiān)管標準基本是自上而下地由監(jiān)管部門主導(dǎo)制定的。
諸如安全生產(chǎn)、食品安全、生態(tài)環(huán)境等直接涉及公共安全和人民群眾生命健康，一旦發(fā)生違法違規(guī)行為就可能造成嚴重不良后果的高風險領(lǐng)域，往往需要分配更多的監(jiān)管資源，設(shè)定更多的監(jiān)管事項。在這類領(lǐng)域中，監(jiān)管范圍不僅包括末端的產(chǎn)品質(zhì)量檢測，還應(yīng)包括生產(chǎn)經(jīng)營的各主要環(huán)節(jié)。由此，不同級別和種類的規(guī)則相互配合，形成細密而嚴格的監(jiān)管標準體系。例如，就食品安全領(lǐng)域而言，監(jiān)管標準來自于食品安全法、食品安全國家標準、《食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督檢查管理辦法》以及與之配套的《食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督檢查要點表》，此外還有大量的指導(dǎo)性文件，如《食品銷售者食品安全主體責任指南（試行）》《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》等。而行業(yè)團體自發(fā)形成的慣例或者標準，主要是在已有標準體系的基礎(chǔ)上進行補充，或者是提出更高的自我監(jiān)管標準。
在微觀層面上，即便是同一監(jiān)管事項，不同監(jiān)管對象受監(jiān)管標準的強制程度也可能不同。例如，對于特定的餐飲服務(wù)提供者，建立供貨者評價和退出機制是一項強制性監(jiān)管事項，而對其他餐飲服務(wù)提供者來說，則僅構(gòu)成任意性監(jiān)管事項。這是因為，特定餐飲服務(wù)提供者的供餐對象比較特殊，或者其供餐行為面向大規(guī)模消費者，原料質(zhì)量的穩(wěn)定性和安全性應(yīng)當符合更高要求。在同一監(jiān)管事項中，不同監(jiān)管對象也可能適用不同的標準。例如，進貨查驗，是食品經(jīng)營者為避免采購不合格食品而需要履行的一項注意義務(wù)，是否充分履行該義務(wù)，關(guān)涉食品經(jīng)營者能否適用盡職免責條款。至于如何判斷該義務(wù)的履行是否充分，對于不同類型的食品經(jīng)營者需要適用不同的標準。根據(jù)經(jīng)營規(guī)模，可將食品經(jīng)營者分為一般食品經(jīng)營者、食品經(jīng)營企業(yè)。前者只要留存供貨者許可證、食品出場檢驗合格證等證明文件即可證明已充分履行了進貨查驗義務(wù)，而后者還需要進一步建立進貨查驗記錄制度，僅有查驗行為尚不足以達到盡職的要求?？梢?，食品經(jīng)營企業(yè)在進貨查驗這一事項上需要滿足更高的標準，而這主要是因為，企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模較大，其一旦違法，影響的群體范圍要遠大于一般食品經(jīng)營者。
（二）基于風險差異區(qū)分監(jiān)管干預(yù)深度
一般而言，行政監(jiān)管的直接目的是防止特定的公共利益或個人利益受到侵害，因此，不合格產(chǎn)品或者具有危險性的行為應(yīng)當受到監(jiān)管。但是，隨著風險監(jiān)測和危險預(yù)防要求的提高，行政監(jiān)管會深入到市場主體的組織經(jīng)營活動內(nèi)部，從而提升監(jiān)管的縱深度。監(jiān)管內(nèi)容越是涉及生產(chǎn)經(jīng)營的上游階段，或者涉及企業(yè)的內(nèi)部管理制度，監(jiān)管的干預(yù)性就越強。在監(jiān)管標準的分類細則中，行為或產(chǎn)品細則、程序細則、管理細則三者對市場主體的干預(yù)程度是遞進式地逐漸深入的。在監(jiān)管標準的規(guī)范來源層面，監(jiān)管部門主導(dǎo)制定的法律規(guī)范、國家標準、指導(dǎo)性文件等，其強制性程度伴隨規(guī)范效力等級的遞減而遞減，低級別的指導(dǎo)性文件一般不具有正式的強制執(zhí)行力。但是，就標準的功能分類而言，目標標準（法律規(guī)范）、性能標準（國家標準）、方法標準（行政指導(dǎo)性文件），在干預(yù)性上又呈逐漸增強的趨勢。行政機關(guān)制定的指導(dǎo)性文件，往往涉及達成法律目標、實現(xiàn)產(chǎn)品或服務(wù)性能的方法，因而對市場主體來說干預(yù)程度更為深入。
監(jiān)管標準的強制性程度一般應(yīng)當與監(jiān)管的深入程度呈相反趨勢，如此方能保持對監(jiān)管對象的適度干預(yù)。為減少監(jiān)管對于市場主體的過度干涉，涉及內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管事項，應(yīng)當盡量避免實施強制性的監(jiān)管標準。只要監(jiān)管對象提供的產(chǎn)品或服務(wù)能達到法律規(guī)范和國家標準，原則上應(yīng)允許其自行選擇組織管理和生產(chǎn)經(jīng)營的方法。因此，強制性監(jiān)管標準一般主要圍繞與法定行為義務(wù)相關(guān)的行為或產(chǎn)品細則來展開，其目的是直接遏制具有社會危害性的行為。至于與注意義務(wù)相關(guān)的程序和管理事項，則主要為任意性監(jiān)管事項，其標準可由行政機關(guān)提供以作為參考與引導(dǎo)，但更多的還是應(yīng)留給市場主體自行決定。
在部分監(jiān)管領(lǐng)域，違法會導(dǎo)致嚴重的不利后果，為有效降低此類領(lǐng)域的違法風險，相關(guān)法律規(guī)范會就特定的生產(chǎn)經(jīng)營過程和內(nèi)部管理制度作出強制性規(guī)定。例如，食品安全法要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立并執(zhí)行從業(yè)人員健康管理制度，一般的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)從業(yè)人員，需要取得健康證并每年進行健康檢查。而餐飲服務(wù)從業(yè)人員，還需要進行每日健康檢查（晨檢）記錄，此為餐飲服務(wù)從業(yè)人員健康管理事項中的重點檢查內(nèi)容。每日健康檢查（晨檢）記錄，既是一種內(nèi)部的人員管理制度，也是健康風險的預(yù)防制度，其被規(guī)定在強制性的檢查細則中，目的在于要求餐飲服務(wù)企業(yè)以特定方式對從業(yè)人員進行管理，從而降低侵害公眾身體健康和生命安全的可能性。更為典型的是安全生產(chǎn)領(lǐng)域，根據(jù)安全生產(chǎn)法，生產(chǎn)經(jīng)營單位有防止和減少生產(chǎn)安全事故的義務(wù)。對此，法律要求一些高危企業(yè)設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員，并對相關(guān)從業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)。如何通過組織機構(gòu)的設(shè)立和相關(guān)人員的管理來防止生產(chǎn)安全事故，一般屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位的內(nèi)部管理事項，當其被設(shè)定為強制性監(jiān)管事項，并配備有明確的監(jiān)管標準以供審查時，行政機關(guān)就不僅會監(jiān)督企業(yè)是否遵守防止和減少生產(chǎn)安全事故的義務(wù)，還會對履行前述義務(wù)的方法加以干預(yù)。
監(jiān)管干預(yù)的加深，通常與行政監(jiān)管所希望實現(xiàn)的風險預(yù)防功能密切相關(guān)。當監(jiān)管風險很難從外部予以監(jiān)測，且一旦發(fā)生違法違規(guī)行為就會導(dǎo)致難以彌補的重大損害，而一般的事后懲戒措施又收效甚微時，就會出現(xiàn)預(yù)防義務(wù)法定化和內(nèi)部化的客觀需要。
（三）結(jié)合監(jiān)管措施形成適當?shù)谋O(jiān)管干預(yù)強度
監(jiān)管干預(yù)強度的分級分類可以通過幾個方面來體現(xiàn)：一是監(jiān)管措施對監(jiān)管對象的干擾性。例如，現(xiàn)場檢查、書面檢查、信用信息監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管等監(jiān)管方式，對于監(jiān)管對象的干擾程度不同。隨機抽樣檢查、全覆蓋檢查、跟蹤監(jiān)管等不同頻率的監(jiān)管，對于監(jiān)管對象的干擾程度也存在差異。二是監(jiān)管標準特別是強制性監(jiān)管標準的細密程度。通常來說，監(jiān)督檢查的事項越多、監(jiān)管標準越高，意味著監(jiān)管對象自我管理的空間越小、受到的監(jiān)管干預(yù)越強。三是監(jiān)管的結(jié)果處置。監(jiān)管的處置措施既可以是激勵引導(dǎo)性手段，或約談、警告、責令改正等柔性手段，也可以是行政處罰、移送司法機關(guān)等強制性手段。
一般而言，監(jiān)管措施以及監(jiān)管標準的密度，與監(jiān)管對象的特點、監(jiān)管干預(yù)深度有一定匹配性。例如，在采取全過程質(zhì)量管理的食品安全領(lǐng)域，針對食品生產(chǎn)者的日常監(jiān)管事項就包括資格資質(zhì)、生產(chǎn)環(huán)境條件、進貨查驗、生產(chǎn)過程控制、產(chǎn)品檢驗、食品安全事故處置等14項檢查項目，其中的每一項還包含若干檢查細則。監(jiān)管措施以現(xiàn)場檢查、抽樣檢測為主，對于重點監(jiān)管的生產(chǎn)經(jīng)營單位，還要進行跟蹤監(jiān)管。監(jiān)管標準的強制性程度，又與監(jiān)管結(jié)果處置措施的強制程度相關(guān)。與強制性監(jiān)管標準相匹配的往往是制裁措施，與任意性監(jiān)管標準相匹配的通常是激勵措施?？傊?，根據(jù)標準的效力等級以及監(jiān)管對象的風險程度，可以匹配不同強制程度的處置措施。
值得注意的是，在規(guī)制理論和執(zhí)法實踐中也存在一種任意性監(jiān)管標準與強制性監(jiān)管手段相結(jié)合的情況，即強制性自我規(guī)制。這種監(jiān)管模式具體是指，由企業(yè)在法定監(jiān)管標準的基礎(chǔ)上自行制定標準和實施方案，然后提交監(jiān)管部門予以批準，并由監(jiān)管部門監(jiān)督執(zhí)行。強制性自我規(guī)制屬于一種對自我監(jiān)管的監(jiān)管。就嚴格意義上的強制性自我規(guī)制來說，在企業(yè)未執(zhí)行自我監(jiān)管方案時，執(zhí)法機關(guān)可予以制裁。但是，私人制定的規(guī)則是否能被賦予公開執(zhí)行的法律地位，這在理論上仍然存在爭議。例如，企業(yè)可以通過國家統(tǒng)一的企業(yè)標準信息公共服務(wù)平臺，對自行制定或者聯(lián)合制定的企業(yè)標準進行自我聲明公開，并言明將按照公開的標準來組織生產(chǎn)經(jīng)營活動，但這一公開承諾在行政執(zhí)法中的強制性存疑。若企業(yè)違反自我制定的標準，目前的監(jiān)督方式主要還是追究其侵權(quán)責任。此外，公開承諾也會帶來社會監(jiān)督及相應(yīng)后果。但是，考慮到執(zhí)法統(tǒng)一性以及職權(quán)法定的要求，行政制裁往往無法適用。
在新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管中，現(xiàn)有法律規(guī)范尚未對相關(guān)領(lǐng)域提供全面有效的監(jiān)管標準，這意味著已有監(jiān)管標準的密度相對較低；而為了給新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展留出充足空間，行政機關(guān)也往往采取包容審慎的監(jiān)管手段。這兩者之疊加表明，在這些領(lǐng)域中，由行政機關(guān)主導(dǎo)的自上而下的監(jiān)管干預(yù)強度整體較低。不過，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的違法違規(guī)風險也不容忽視。為應(yīng)對上述問題，一個可行方案是，一方面設(shè)定相對較低的法定監(jiān)管標準，為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供寬松環(huán)境，另一方面，鼓勵企業(yè)和行業(yè)制定更高的自我監(jiān)管標準并承諾執(zhí)行，同時由監(jiān)管部門對企業(yè)自我監(jiān)管標準的實施情況進行監(jiān)督。企業(yè)制定和實施自我監(jiān)管標準的過程，也正是新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管標準自發(fā)形成和修正的過程。行政機關(guān)可以通過企業(yè)的上述實踐來獲取這些領(lǐng)域的監(jiān)管信息，并在法定監(jiān)管標準的制定和修改過程中予以吸收。這正是合作治理的一種體現(xiàn)，也是監(jiān)管標準不同規(guī)范來源之間的互動。
結(jié)語
分級分類監(jiān)管原則，要求根據(jù)不同監(jiān)管領(lǐng)域的特點和風險程度，分別確定監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管措施?，F(xiàn)有研究已經(jīng)注意到應(yīng)根據(jù)監(jiān)管對象的違法風險來確定監(jiān)管的方式和頻次，而較少關(guān)注監(jiān)管標準及其給監(jiān)管對象帶來的遵從成本問題。在法治化營商環(huán)境建設(shè)的語境下談?wù)摲旨壏诸惐O(jiān)管，為的是在依法監(jiān)管的前提下實施精準監(jiān)管、提升監(jiān)管效能。基于規(guī)則和標準的監(jiān)管，是監(jiān)管職權(quán)規(guī)范化的必然要求，其目的在于實現(xiàn)監(jiān)管的公平性；基于監(jiān)管風險分級來分別確定監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準，并動態(tài)調(diào)整監(jiān)管措施及其處理方式，是監(jiān)管差異化的體現(xiàn)，其旨在實現(xiàn)監(jiān)管資源的高效分配。這兩者的有機結(jié)合，構(gòu)成行政監(jiān)管法治化、精準化的題中之義。
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