行政復(fù)議工作是一項法律性極強的工作，這離不開長期積累的法律理論素養(yǎng)和法律實務(wù)操作經(jīng)驗。鑒于工作人員在法律職業(yè)能力上的差異，如何審查行政申請人在申請復(fù)議程序后的行為，往往難以把握，導(dǎo)致工作陷入被動。本文就復(fù)議程序中應(yīng)注意的幾個問題進(jìn)行梳理，以供參考，旨在幫助復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員在復(fù)議程序啟動后能夠順利推進(jìn)。
一、關(guān)于行政機(jī)關(guān)可否作為申請人的問題
《行政復(fù)議法》第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請……”實踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此推斷，行政復(fù)議制度作為”民告官”的基本架構(gòu)，通常將行政機(jī)關(guān)作為申請人的情形排除在外，如果行政機(jī)關(guān)可以提出行政復(fù)議申請，并對復(fù)議結(jié)果不服尋求行政訴訟救濟(jì)時，將會陷入政府部門起訴一級政府的“悖論”。筆者認(rèn)為，申請人應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)。
基于公法領(lǐng)域“法無授權(quán)不可為”法律原則，在《行政復(fù)議法》的立法并未通過“但書條款”將行政機(jī)關(guān)排除在申請人之外。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在面臨另一行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)時，它作為“被管理者”、“被支配者”同樣符合“有侵害必有救濟(jì)”的原則。同時，依據(jù)行政組織法的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)與作為行政機(jī)關(guān)的申請人之間天然的行政管理關(guān)系，因此很難陷入上述“悖論”之中。
二、關(guān)于被申請人可否委托律師代理人的問題
《行政復(fù)議法》并未對被申請人的行政機(jī)關(guān)是否可以委托律師代為參加行政復(fù)議作出明確規(guī)定，然而，筆者認(rèn)為，在行政復(fù)議程序中并不適宜出現(xiàn)被申請人委托律師的情形。
一方面，《行政復(fù)議法》明確允許申請人委托律師代為參加行政復(fù)議，并為符合法援受理條件的申請人提供法援的便利。另一方面，該法對于被申請人參加聽證時委托人員身份限制為相應(yīng)的工作人員。立法者似乎試圖通過這種方式平衡申請人與被申請人之間天然的地位不平衡。行政復(fù)議制度是對被申請人的“既往行為”進(jìn)行評判的一種機(jī)制。在復(fù)議程序中，僅要求被申請人作出書面答復(fù)，并提供當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)。立法者推斷，作為一個能夠作出行政行為的行政執(zhí)法主體，應(yīng)當(dāng)具備這種要求并不高的能力，因此并不需要他人來代為完成。
三、關(guān)于第三人參加復(fù)議選擇權(quán)問題
《行政復(fù)議法》第十六條賦予了第三人參加行政復(fù)議的權(quán)利。筆者認(rèn)為，對于是否選擇參加行政復(fù)議程序應(yīng)由其自行決定，而非復(fù)議機(jī)關(guān)。
無論是基于發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用的立法宗旨，還是為了遵循正當(dāng)程序原則，保障當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)，亦或是考慮到新修訂的《行政復(fù)議法》與尚未修訂的《行政復(fù)議法實施條例》之間存在的不一致，謹(jǐn)慎起見，都應(yīng)當(dāng)盡可能地將第三人納入復(fù)議程序，以期減少不必要的訴爭。在實踐中，許多地方法院的判例也是傾向于支持這一立場。
四、關(guān)于行政復(fù)議受理范圍問題
《行政復(fù)議法》第十一條、第十二條通過“肯定式”與“否定式”舉例的方式，概況界定了行政復(fù)議的范圍。在審查復(fù)議的范圍時，復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員不應(yīng)僅拘泥于形式，而應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。
例如，如果信訪機(jī)構(gòu)以外的其他行政機(jī)關(guān)處理信訪事項時，其作出的處理意見、復(fù)查復(fù)核意見中包含新的行政行為，且對當(dāng)事人實體性權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了新的實質(zhì)性的影響。申請人對此不服時，可以申請復(fù)議。同樣，對于那些對特定行政相對人就特定事項產(chǎn)生必然、確定的權(quán)利義務(wù)影響的“內(nèi)部通知”，也可以申請復(fù)議。
五、關(guān)于駁回申請裁量權(quán)問題
《行政復(fù)議法》第三十三條規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的“程序回轉(zhuǎn)”制度，即自我救濟(jì)機(jī)制。然而，關(guān)于受理后又發(fā)現(xiàn)不符合受理條件的復(fù)議案件中，是否有必要進(jìn)行實體性審查的問題，筆者認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)不具有自由裁量權(quán)，只能駁回復(fù)議申請。
在實踐中，對于已受理的復(fù)議案件中，如果申請人和被申請人都存在瑕疵，即申請人不符合受理條件且被申請人存在違法行為，存在一種觀點認(rèn)為可以忽視程序性審查，繼續(xù)進(jìn)行實體性審理。這種觀點基于“違法必究”的原則，對被申請人的違法行為進(jìn)行否定性法律評價，其出發(fā)點是值得肯定的。但是，需要注意的是，《行政復(fù)議法》第三十三條使用了“應(yīng)當(dāng)”而非“可以”決定予以駁回的強制性規(guī)定的立法術(shù)語，表明法律并未給予復(fù)議機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。不僅被申請人應(yīng)當(dāng)受到“違法必究”的制約，復(fù)議機(jī)關(guān)亦當(dāng)如此。復(fù)議機(jī)關(guān)在處理案件時，更應(yīng)當(dāng)遵從法律規(guī)定。對于那些在受理后發(fā)現(xiàn)不符合受理條件的案件，如果徑直進(jìn)行實體性審查并進(jìn)行法律評價，就會陷入“通過違法來糾正違法”的自相矛盾之中。復(fù)議機(jī)關(guān)可以采取《行政復(fù)議意見書》的形式，對被申請人的違法行進(jìn)行獨立評價。
六、關(guān)于提級審理問題
《行政復(fù)議法》第三十八條規(guī)定了上下級行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間的提級審理制度。筆者認(rèn)為，在行政復(fù)議提級審理中，也應(yīng)考慮涉訴后提級管轄問題。
相較于行政訴訟制度，行政復(fù)議制度借以上下級行政機(jī)關(guān)天然的命令與服從關(guān)系以及同級政府部門之間便利的溝通條件，成為緩解行政爭議的“潤滑劑”和分流行政爭議的“解壓閥”，這些都是復(fù)議提級審理的有利條件。然而，需要注意的是，無論是上級提審還是下級報審，復(fù)議機(jī)關(guān)在處理涉案金額巨大、涉案人數(shù)眾多、可能引發(fā)群體性事件、影響地方社會穩(wěn)定的重大案件時，都應(yīng)考慮復(fù)議后訴訟中提級管轄的問題，以防涉訴相關(guān)問題不利因素的擴(kuò)大甚至失控。此外，對于下級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理的涉及上級部門為申請人或第三人的案件，應(yīng)及時將案件情況上報上級行政復(fù)議機(jī)關(guān)，以便上級行政復(fù)議機(jī)關(guān)提供指導(dǎo)監(jiān)督。
來源 | 隴南司法
終審 | 李克炯
復(fù)審 | 黃 艷
初審 | 丁文福
編輯 | 丁文福
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