裁判要旨
對行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，應(yīng)參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定。1.訴訟時效起算時間。根據(jù)當時有效的《中華人民共和國民法通則》第一百三十五條規(guī)定，向人民法院請求保護民事權(quán)利的訴訟時效為兩年；第一百三十七條規(guī)定，訴訟時效期間從知道或者應(yīng)當知道權(quán)利被侵害時起計算。（《民法典》第一百八十八條）2.訴訟時效是否中斷。根據(jù)當時有效的《中華人民共和國民法通則》第一百四十條規(guī)定，訴訟時效因提起訴訟、當事人一方提出要求或者同意履行義務(wù)而中斷。從中斷時起，訴訟時效期間重新計算。（《民法典》第一百九十五條）3.訴訟時效適用問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規(guī)定》第三條“當事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院不應(yīng)對訴訟時效問題進行釋明及主動適用訴訟時效的規(guī)定進行裁判”的規(guī)定，在被告未提出訴訟時效抗辯的情況下，法院也不應(yīng)主動適用訴訟時效規(guī)定進行裁判。（《民法典》第一百九十三條）
案例詳情
山東省高級人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）魯行再19號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）孫艷麗，女，1980年6月10日出生，漢族，住棗莊市嶧城區(qū)。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）棗莊市嶧城區(qū)人民政府房屋征收管理辦公室，住所地棗莊市嶧城區(qū)建設(shè)局。
法定代表人孔婧，主任。
委托訴訟代理人王福利，該局工作人員。
委托訴訟代理人姜德猛，山東榴園律師事務(wù)所律師。
一審第三人棗莊市濠江地產(chǎn)有限公司，住所地棗莊市嶧城區(qū)承水中路214號。
法定代表人李士利，經(jīng)理。
再審申請人孫艷麗因訴被申請人棗莊市嶧城區(qū)人民政府房屋征收管理辦公室（以下簡稱嶧城區(qū)征收辦）、一審第三人棗莊市濠江地產(chǎn)有限公司房屋征收產(chǎn)權(quán)調(diào)換補償安置協(xié)議糾紛一案，不服棗莊市中級人民法院于2018年6月19日作出的（2018）魯04行終42號行政裁定，向本院申請再審。本院于2019年11月29日作出（2018）魯行申1765號行政裁定，裁定本案由本院提審。2020年3月19日，本院立案再審，并依法組成合議庭對本案進行了審理?，F(xiàn)已審理終結(jié)。
一二審法院查明以下事實：因公共利益需要，為改善糧食局片區(qū)居民居住環(huán)境，實施嶧城區(qū)糧食局片區(qū)棚戶區(qū)改造，嶧城區(qū)征收辦于2013年11月29日制定了《嶧城區(qū)糧食局片區(qū)房屋征收補償安置方案》并對外公示。2013年12月5日，孫艷麗與嶧城區(qū)征收辦簽訂了《拆遷房屋實物補償協(xié)議》（以下簡稱《補償協(xié)議》），并約定過渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日，嶧城區(qū)征收辦在過渡期內(nèi)提供補償房屋。之后，雙方又簽訂了《房屋征收補償協(xié)議簽訂選房單順序單》。合同簽訂后，孫艷麗按照協(xié)議約定搬出。因嶧城區(qū)征收辦未按照約定履行協(xié)議，孫艷麗于2017年6月20日提起民事訴訟，因不屬于民事訴訟受案范圍，棗莊市嶧城區(qū)人民法院駁回起訴，孫艷麗遂于2017年7月31日提起行政訴訟，請求嶧城區(qū)征收辦繼續(xù)履行協(xié)議內(nèi)容并承擔違約責任。雙方對協(xié)議簽訂的事實以及協(xié)議約定的內(nèi)容均無異議。
一審法院認為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項、《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第十一條的規(guī)定，雙方簽訂的《補償協(xié)議》和《房屋征收補償協(xié)議簽訂選房單順序單》為行政協(xié)議，因未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，屬于行政訴訟受案范圍。《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，公民、法人或其他組織提起行政訴訟應(yīng)在法定期間內(nèi)提起。人民法院在審查起訴人起訴時，應(yīng)對法定起訴條件予以全面審查。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效”的規(guī)定，本案亦參照民事法律規(guī)范關(guān)于時效的規(guī)定?！吨腥A人民共和國民法通則》第一百三十五條規(guī)定，向人民法院請求保護民事權(quán)利的訴訟時效為兩年，同時《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過兩年。本案中，雙方簽訂的《補償協(xié)議》的時間是2013年12月5日。孫艷麗從協(xié)議簽訂之日起就應(yīng)該知道行政行為內(nèi)容，根據(jù)雙方簽訂的協(xié)議第三條的約定“過渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日，嶧城區(qū)征收辦在過渡期內(nèi)提供補償房屋”，可以看出嶧城區(qū)征收辦應(yīng)在2014年12月31日之前提供補償房屋，且孫艷麗在訴狀中訴稱“合同約定的過渡期到期后，被告未按照合同約定交付房屋，因被告的違約行為，嚴重侵害了原告的權(quán)益”，足以說明孫艷麗自2015年1月1日起就已經(jīng)知道其權(quán)利被侵害，其提起行政訴訟起訴期限的起算點應(yīng)從2015年1月1日開始，而其提起行政訴訟的時間是2017年7月31日，已經(jīng)超過兩年的起訴期限。孫艷麗雖然在2017年6月20日提起民事訴訟，即便在其提起民事訴訟主張權(quán)利之日起計算也已超過兩年，因此孫艷麗提起行政訴訟的起訴期限超過法定期限，應(yīng)駁回起訴。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（二）項、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條、第四十四條第一款第（六）項的規(guī)定，裁定駁回孫艷麗的起訴。
孫艷麗不服一審法院裁定，提出上訴。二審法院認為，根據(jù)本案一審時有效的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定。本案亦參照民事法律規(guī)范關(guān)于時效的規(guī)定。《中華人民共和國民法通則》第一百三十五條規(guī)定，向人民法院請求保護民事權(quán)利的訴訟時效為兩年，法律另有規(guī)定的除外。第一百三十七條規(guī)定，訴訟時效期間從知道或者應(yīng)當知道權(quán)利被侵害時起計算。本案中，安置協(xié)議第三條約定“過渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日，嶧城區(qū)征收辦在過渡期內(nèi)提供補償房屋”，且孫艷麗在起訴狀中訴稱“補償協(xié)議約定的過渡期到期后，被告并沒有依約履行有關(guān)協(xié)議，并沒有交付符合拆遷補償協(xié)議約定的房屋”，“被告的違約行為，嚴重侵害了原告的權(quán)益”，由此可見，孫艷麗自2015年1月1日起就已知其權(quán)利受到侵害，其于2017年7月31日提起行政訴訟，請求嶧城區(qū)征收辦履行《補償協(xié)議》，已超過兩年的訴訟時效。另外，孫艷麗提供的證據(jù)不足以證明其符合訴訟時效中斷及重新計算的法定情形，對該主張，不予支持。遂裁定駁回上訴，維持原裁定。
孫艷麗申請再審稱：一、申請事由符合《中華人民共和國民事訴訟法》第九十一條第（一）項。一二審法院主動適用時效的規(guī)定裁決本案明顯違反我國現(xiàn)行法律明確規(guī)定。一二審法院認定本案的訴訟時效應(yīng)當參照民事訴訟法關(guān)于訴訟時效的規(guī)定，那么依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定：當事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院不應(yīng)對訴訟時效制度進行釋明及主動適用訴訟時效制度進行抗辯。一二審法院在被申請人沒有在庭審中提出關(guān)于訴訟時效抗辯的情況下，主動適用時效制度裁決本案顯然是幫助被申請人逃避其應(yīng)當承擔的責任，不僅有違誠實信用的基本原則，更有違法院居中裁判的中立地位。二、申請事由符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）項、第（四）項、第（八）項。1.一二審法院錯誤認定訴訟時效期間起算點。被申請人與再審申請人簽訂的房屋征收安置補償協(xié)議約定回遷過渡期至2014年12月31日，到期后雖然發(fā)生被申請人違約的情形，但其從2015年1月1日即開始按照上述房屋拆遷補償協(xié)議支付過渡費至2015年8月31日，應(yīng)視為被申請人按照約定繼續(xù)履行協(xié)議的行為。2015年11月7日，被申請人張貼發(fā)布上房通知明確表示不再依約履行協(xié)議義務(wù)。2015年11月9日，再審申請人上房結(jié)算時，才得知交付的回遷房存在無規(guī)劃和驗收手續(xù)、實測面積超出約定和國家標準等問題。因此，2015年11月9日應(yīng)為再審申請人知道和應(yīng)當知道權(quán)利受到損害之日，依法應(yīng)當認定該日為本案訴訟時效期間的起算點。2.本案符合訴訟時效期間中斷和重新計算的法定情況，且應(yīng)適用三年訴訟時效。再審申請人從2015年11月9日期間從未間斷通過多種途徑要求再審被申請人依法按照協(xié)議履行義務(wù)，因此應(yīng)支持再審申請人訴訟時效期間中斷和重新計算的法定訴求。另外本案應(yīng)根據(jù)《民法總則》第一百八十八條，適用三年訴訟時效的規(guī)定。3.審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為。綜上所述，請求撤銷棗莊市中級人民法院（2018）魯04行終38號行政裁定書，將本案發(fā)回進行實體審理或指定其他區(qū)法院審理。
嶧城區(qū)征收辦提交意見稱，一、我國行政訴訟法律中沒有關(guān)于限制法院對行政訴訟期限主動審查的規(guī)定，法院有權(quán)主動審查行政訴訟的起訴期限，一二審法院程序合法。二、再審申請人提起的行政訴訟已經(jīng)超過法定期限，而且行政訴訟并不適用訴訟時效中斷制度。再審申請人在過渡期滿時就已經(jīng)知道權(quán)利受到了侵害，訴訟期限起算點應(yīng)為2015年1月1日，其于2017年7月24日提起訴訟時已過訴訟時效，且我國《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋沒有關(guān)于行政訴訟起訴期限中斷的規(guī)定。三、再審申請人稱原裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤，以及審判人員在審理此案時有徇私舞弊、枉法裁判行為，這些均系再審申請人個人的主觀臆斷，無任何事實依據(jù)，不能成立。一二審法院認定事實及適用法律完全正確，審理程序合法。
一審第三人棗莊市濠江地產(chǎn)有限公司未向本院提交書面陳述意見。
各方當事人在一二審中提交的證據(jù)已經(jīng)隨案移送本院，經(jīng)審理，本院對一二審查明的事實予以認可。
本院認為，本案起訴時有效的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定；對行政機關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。”該條文對行政協(xié)議糾紛中起訴期限和訴訟時效適用問題作出了明確規(guī)定。本案是再審申請人對被申請人未按約定履行《補償協(xié)議》提起的行政訴訟，根據(jù)上述法律規(guī)定，應(yīng)參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定。
關(guān)于本案訴訟時效的問題，第一，本案訴訟時效的起算時間。根據(jù)當時有效的《中華人民共和國民法通則》第一百三十五條規(guī)定，向人民法院請求保護民事權(quán)利的訴訟時效為兩年；第一百三十七條規(guī)定，訴訟時效期間從知道或者應(yīng)當知道權(quán)利被侵害時起計算。本案中，被申請人未能按照雙方簽訂的《補償協(xié)議》的約定于2014年12月31日向再審申請人交付房屋，該日應(yīng)為再審申請人知道或者應(yīng)當知道權(quán)利被侵害的時間，本案訴訟時效應(yīng)自次日起即2015年1月1日起算。第二，關(guān)于訴訟時效是否中斷。根據(jù)當時有效的《中華人民共和國民法通則》第一百四十條規(guī)定，訴訟時效因提起訴訟、當事人一方提出要求或者同意履行義務(wù)而中斷。從中斷時起，訴訟時效期間重新計算。本案中，被申請人于2015年11月9日通知再審申請人交房結(jié)算，屬于繼續(xù)履行協(xié)議義務(wù)的行為，應(yīng)當視為發(fā)生訴訟時效中斷的效果，自2015年11月9日起訴訟時效期間重新計算二年,且再審申請人于2017年6月20日提起民事訴訟。因此，再審申請人以提供的安置房屋不符合協(xié)議約定和法律規(guī)定為由,于2017年7月31日提起本案行政訴訟并未超過法律規(guī)定的兩年訴訟時效，一二審法院裁定認定再審申請人的起訴超過訴訟時效屬認定事實錯誤。第三，關(guān)于訴訟時效適用問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規(guī)定》第三條“當事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院不應(yīng)對訴訟時效問題進行釋明及主動適用訴訟時效的規(guī)定進行裁判”的規(guī)定，在被申請人未提出訴訟時效抗辯的情況下，一二審法院也不應(yīng)主動適用訴訟時效規(guī)定進行裁判。另外，再審申請人關(guān)于審判人員在審理本案時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的主張，缺乏證據(jù)證明，此項申請事由不予支持。
綜上，一二審法院裁定駁回再審申請人的起訴，適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十二條之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷棗莊市中級人民法院（2018）魯04行終42號行政裁定；
二、撤銷棗莊市嶧城區(qū)人民法院（2017）魯0404行初15號行政裁定；
三、本案指令棗莊市嶧城區(qū)人民法院繼續(xù)審理。
審 判 長 侯希民
審 判 員 肖 彬
審 判 員 劉念虎
二〇二〇年六月三日
法官助理 李延禹
書 記 員 王露爽
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