最高人民法院
“行政審判講堂”2025年
第三期答疑
編者按
2025年3月31日，最高人民法院舉辦2025年第三期“行政審判講堂”（總第十三期），在答疑環(huán)節(jié)，針對通過法答網(wǎng)提出的五個疑難復雜問題，受最高人民法院行政審判庭委派，一級高級法官劉濤審判長進行了現(xiàn)場答疑。
答疑實錄
問題1：補償主體作出安置補償決定后，因其他行政機關的違法強拆行為引發(fā)的行政賠償案件中，對未提起訴訟的安置補償決定，是否可以一并審查處理？（提問人：山東省青島市中級人民法院行政庭李國寧）
答疑意見：
為加強行政賠償案件中對當事人實質(zhì)訴求的審查、回應，依法作出有利于實質(zhì)性化解行政爭議的裁判，《最高人民法院關于在審判工作中促進提質(zhì)增效 推動實質(zhì)性化解矛盾糾紛的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）第5條第2款、第14條第2項規(guī)定，對原告同時針對同一行政機關或者不同行政機關作出的兩個以上具有關聯(lián)性的行政行為分別提起訴訟的，人民法院應當逐一認定是否符合法定起訴條件；符合法定起訴條件且合并審理有利于實質(zhì)化解爭議的，可以依法合并審理。在行政賠償案件中能夠一并解決補償問題的，應當一并作出處理。具體把握以下幾點：
第一，審理征收實施過程中因違法強拆導致的行政賠償案件，需同時對相關補償事項進行審查。根據(jù)《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第27條第2款、第32條第3項規(guī)定，該類行政賠償案件認定房屋損失時需查明：被征收人依法應當獲得的安置補償權(quán)益以及原告合法損失是否已經(jīng)通過行政補償?shù)绕渌緩将@得充分救濟。因此，行政賠償與補償爭議的事實緊密關聯(lián)，兩者不能截然分開。
第二，可以采用追加補償主體為被告或者第三人參加訴訟的方式，實現(xiàn)對補償問題的一并處理。在不違反管轄相關規(guī)定的情況下，人民法院可以依據(jù)《指導意見》上述規(guī)定向原告釋明是否對補償決定提起訴訟，原告同意的，可追加補償主體為被告合并審理。原告不同意的，鑒于補償主體可能同行政賠償案件處理結(jié)果有利害關系，可根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第29條第1款規(guī)定，追加其為第三人參加訴訟。
第三，補償主體作為第三人參加訴訟的，人民法院可以依據(jù)當事人的訴訟請求，視情判決第三人承擔補償責任。在人民法院查明補償主體作出的安置補償決定侵害被征收人合法權(quán)益的情形下，可向原告釋明是否增加訴訟請求，要求補償主體承擔補償責任。當事人增加的，人民法院可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第29條第2款規(guī)定，判決補償主體承擔相應補償責任。當事人不增加的，人民法院可依據(jù)《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第27條第2款規(guī)定，判決被告承擔相應賠償責任。
問題2:公安機關以“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”為由作出終止調(diào)查決定，適用《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第259條第1款的兜底條款規(guī)定是否正確?（提問人：浙江省高級人民法院行政庭嚴丹華）
答疑意見：
《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第259條第1款規(guī)定:“經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)行政案件具有下列情形之一的，經(jīng)公安派出所、縣級公安機關辦案部門或者出入境邊防檢查機關以上負責人批準，終止調(diào)查：（一）沒有違法事實的；（二）違法行為已過追究時效的；（三）違法嫌疑人死亡的；（四）其他需要終止調(diào)查的情形?！鄙鲜鰡栴}的實質(zhì)是，如何理解適用該兜底條款。我們認為，設置兜底條款是為了避免法律的不周延性，以適應社會情勢的變遷。適用兜底條款的情形時，應當與同條款中已經(jīng)明確列舉的情形具有相同或相似的價值，在性質(zhì)、影響程度等方面具有一致性，且符合該條款的立法目的。分析如下：
第一，相同或相似的價值。公安機關辦理行政案件查明沒有違法事實、違法行為已過追究時效或者違法嫌疑人死亡時，屬于無法或者沒有必要再針對案件采取任何調(diào)查措施，足以產(chǎn)生終局性、不可逆的終止調(diào)查效果。而“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”情形下，公安機關調(diào)取新證據(jù)或者延長辦案期限后即可繼續(xù)調(diào)查處理，不足以導致終止調(diào)查的后果。因此，兩者體現(xiàn)的價值并不相同或類似。
第二，性質(zhì)、影響程度等方面具有一致性。上述法條明確列舉的三種情形，均是確定、不可改變的事實，具有客觀性，違法嫌疑人（死亡的除外）得以回歸正常、穩(wěn)定的生活狀態(tài)。而在“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”情形下，公安機關可通過采取行動予以改變，具有主觀性，違法嫌疑人仍處于可能要被追究法律責任的狀態(tài)?？梢?，兩者在性質(zhì)和影響程度上并不一致。
第三，符合立法目的。公安機關查實上述三種情形后，客觀上已無法或者沒有必要追究違法行為的法律責任，故應當終止調(diào)查。該規(guī)定旨在及時確定行政法律關系，保護無需被追責違法嫌疑人的合法權(quán)益；而在“證據(jù)不足、辦案期限屆滿”情形下，若終止調(diào)查不再追究，則有可能出現(xiàn)因公安機關工作人員主觀懈怠而放任違法，無法實現(xiàn)行政管理的目的，背離了立法目的。
問題3：如何理解適用《中華人民共和國行政處罰法》第5條第2款規(guī)定的“過罰相當原則”？（提問人：貴州省黔南州中級人民法院行政庭馬丹）
答疑意見：
人民法院經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)，行政處罰在形式上沒有違反法律、法規(guī)的強制性規(guī)定，結(jié)論亦在法定處罰種類、幅度之內(nèi)，但存在明顯不合理、不適當?shù)那樾?。此時，應結(jié)合具體案情，進一步對行政處罰是否違反“過罰相當原則”進行審查，即“是否考慮了應當考慮的因素、是否符合比例原則”，并視情適用恰當?shù)牟门蟹绞?。分析如下?/p>
第一，考慮應當考慮的因素。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第5條第2款、第33條第2款規(guī)定，行政機關實施行政處罰應當遵循“過罰相當原則”，行使自由裁量權(quán)時需要綜合考慮相對人的主觀過錯程度，違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、后果及危害程度等因素。需要注意以下兩點：一是對于違反社會公序良俗或者基本安全要求，涉及特殊行業(yè)或者重點監(jiān)管領域的違法行為，一般不以其外在表現(xiàn)形式而應以其性質(zhì)作為認定過錯程度的主要考慮因素。二是查明行政處罰存在未考慮應當考慮因素時，不能當然認定其違反“過罰相當原則”，還需結(jié)合案情對是否符合比例原則作進一步審查。
第二，比例原則?！秶鴦赵宏P于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》第5條規(guī)定：“行使自由裁量權(quán)應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應當避免采用損害當事人權(quán)益的方式?！睋?jù)此，實施行政處罰應當以達到行政管理的目的和目標為限，處罰內(nèi)容應當符合“必要”“適當”“最小損害”的要求。比如，行政機關依據(jù)《中華人民共和國商標法》第60條第2款規(guī)定，采用責令相對人停止侵權(quán)行為即可達到保護注冊商標專用權(quán)以及保障消費者和相關公眾利益的行政執(zhí)法目的，但其未考慮違法行為情節(jié)、危害后果等因素，適用高額罰款處罰，則缺乏必要性和適當性。
第三，恰當?shù)牟门蟹绞健Ｐ姓幜P明顯不當?shù)?，人民法院可以依?jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第70條第6項規(guī)定判決撤銷或者部分撤銷行政行為，并可以判決被告重新作出行政行為（以下簡稱撤銷判決），也可以依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第77條第1款規(guī)定判決變更。需要注意的是，變更判決是對撤銷判決的補充，人民法院只有在綜合考量相關因素后，確信什么樣的行政處罰是適當?shù)那闆r下，才可適用變更判決。否則，應當適用撤銷判決。
問題4：訴訟期間，原告申請停止行政行為執(zhí)行的，如何理解適用《中華人民共和國行政訴訟法》第56條第1款第2項規(guī)定的“行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失”“停止執(zhí)行不損害國家利益、社會公共利益”？(提問人:新疆阿克蘇市人民法院綜合審判庭呂濤)
答疑意見：
根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第56條第1款第2項規(guī)定，訴訟期間原則上不停止行政行為的執(zhí)行。但原告或者利害關系人申請停止執(zhí)行，同時符合“行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失”“停止執(zhí)行不損害國家利益、社會公共利益”兩個條件時，人民法院應當裁定停止執(zhí)行。我們認為，理解適用該規(guī)定時，應當結(jié)合個案證據(jù)和審理情況，平衡好私權(quán)保護與公益維護的關系，具體把握以下幾點：
第一，關于“難以彌補的損失”。作為訴訟不停止執(zhí)行的例外情形，上述條款對執(zhí)行行政行為將造成的損失作了較為嚴格的規(guī)定，即要求達到難以彌補的程度。人民法院應當結(jié)合原告在提出停止執(zhí)行申請時的舉證和說明情況，綜合考慮停止執(zhí)行對原告權(quán)益保護的緊迫性，不停止執(zhí)行造成損失的重大性、不可恢復性以及行政行為繼續(xù)執(zhí)行的必要性等因素后作出認定。
第二，關于“不損害國家利益、社會公共利益”。在原告就“難以彌補的損失”進行舉證和說明后，行政機關可以對停止執(zhí)行是否有損公益作出說明。人民法院可以從以下三個方面進行審查：一是行政行為的執(zhí)行有無時間上的迫切要求，遲延執(zhí)行是否會造成嚴重后果；二是從行政行為的種類、與社會秩序關聯(lián)程度等角度考察停止執(zhí)行是否具有社會危險性；三是行政行為是否僅對原告或者少數(shù)人的私權(quán)產(chǎn)生重大影響，而對公益影響甚微。
第三，需要注意的是，人民法院裁定停止行政行為的執(zhí)行，只是行政行為的執(zhí)行力被暫時停止，如果發(fā)生新情況導致停止執(zhí)行事由消滅的，人民法院可依申請或依職權(quán)審查并決定撤銷，以保證行政管理目的得以實現(xiàn)。
問題5：對稅務機關出具《已證實虛開通知單》不服提起的訴訟，是否屬于行政訴訟受案范圍？（提問人：江西省景德鎮(zhèn)市中級人民法院行政庭章汝秀）
答疑意見：
根據(jù)《稅收違法案件發(fā)票協(xié)查管理辦法（試行）》相關規(guī)定，《已證實虛開通知單》是查辦開票企業(yè)稅收違法案件的稅務機關（以下簡稱委托方）出于協(xié)查的需要，向受票企業(yè)所在地稅務機關（以下簡稱受托方）出具的文書。文書內(nèi)容主要為：“經(jīng)查證，現(xiàn)將已證實虛開的發(fā)票××份、涉案發(fā)票金額××元告知你局，請按有關規(guī)定處理，并將有關情況及稅務處理結(jié)果反饋我局。附相關發(fā)票?！蔽蟹匠鼍咴撐臅闹饕康模皇橇私夂驼莆掌洳檗k案件的相關情況，二是為受托方提供稅收違法案件線索。我們認為，不服稅務機關出具《已證實虛開通知單》提起的訴訟，在受托方僅作為稅收違法案件線索使用，《已證實虛開通知單》不發(fā)生外部效力的情形下，不屬于行政訴訟受案范圍。如果受托方將其作為作出處理或者處罰決定的主要依據(jù)，已發(fā)生外部效力的，應當結(jié)合權(quán)利救濟的直接性、經(jīng)濟性等因素，視情決定是否納入受案范圍。
第一，通常情況下，受托方依據(jù)《已證實虛開通知單》對受票企業(yè)立案后，仍需依據(jù)通知單所附的相關發(fā)票通過核查賬簿、詢問等方式收集證據(jù)認定虛開發(fā)票的事實，并結(jié)合是否存在真實交易、是否善意取得發(fā)票、是否故意開具發(fā)票等事實，依法作出進項稅額轉(zhuǎn)出，補繳所得稅、滯納金的處理決定或者偷稅的處罰決定，受票企業(yè)不服的可依法尋求救濟。但是，受托方將《已證實虛開通知單》作為認定虛開發(fā)票事實的主要證據(jù)，即把該通知單作為行政機關出具的證明文件使用時，人民法院審理受托方作出的處理或處罰決定案件中，逕行認定證明文件的合法性而不賦予受票企業(yè)救濟權(quán)，則有可能侵犯其合法權(quán)益。
第二，前述情形下，賦予受票企業(yè)針對《已證實虛開通知單》的救濟權(quán)，還需區(qū)分情形處理。如果委托方出具通知單后未作出相關處理或者處罰決定的，可針對通知單尋求救濟。如果后續(xù)作出了相關處理或者處罰決定，通知單作為過程性行為其法律效果被處理或者處罰決定吸收的，一般應當針對處理或者處罰決定尋求救濟。但是人民法院審查發(fā)現(xiàn)，通知單作為過程性行為具有獨立的價值且對當事人權(quán)利義務產(chǎn)生重大影響，受票企業(yè)針對處理或者處罰決定尋求救濟，具有客觀障礙或者明顯不公平的，亦可賦予其救濟權(quán)，以切實保障其合法權(quán)益。
責任編輯：臧 震 章文英
執(zhí)行編輯：唐斯斯 周梅君
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