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作者簡介：石肖雪，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授。文章來源：《法學(xué)研究》2025年第2期，轉(zhuǎn)自法學(xué)研究公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。

摘要

在事中監(jiān)管的語境中，監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)的詳細(xì)和清晰程度，關(guān)涉市場主體的遵從成本，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)對(duì)于營商環(huán)境的優(yōu)化意義重大。作為裁量基準(zhǔn)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，旨在通過對(duì)監(jiān)管內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化，壓縮行政機(jī)關(guān)事中監(jiān)管的裁量空間，為監(jiān)管對(duì)象提供清晰有效的行為指引?；诜旨?jí)分類監(jiān)管原則，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)要服務(wù)于監(jiān)管內(nèi)容的精準(zhǔn)化，以回應(yīng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的差異性；監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)能連接法律規(guī)范與企業(yè)文化，以實(shí)現(xiàn)合作治理?；诒O(jiān)管公平性的要求，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)還需符合平等原則與比例原則，其嚴(yán)苛程度應(yīng)與監(jiān)管的必要性相當(dāng)。在法律的統(tǒng)攝之下，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范來源處于不同層級(jí)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)因之存在干預(yù)強(qiáng)度上的差異；監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)涉及不同的審查環(huán)節(jié)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)因之存在干預(yù)深度上的差異。由此，分級(jí)分類的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)為多層級(jí)的體系結(jié)構(gòu)，其與監(jiān)管措施相結(jié)合，有助于形成適度的監(jiān)管深度與監(jiān)管強(qiáng)度，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管、提升監(jiān)管效能。

引言

2019年出臺(tái)的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》提出要健全公開透明的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系，在此要求之下，各地編制了監(jiān)管事項(xiàng)目錄清單，整理了監(jiān)管部門、監(jiān)管事項(xiàng)、監(jiān)管措施、設(shè)定依據(jù)以及監(jiān)管結(jié)果等信息。至于監(jiān)管的具體內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)，也就是行政機(jī)關(guān)在日常監(jiān)管中檢查何種材料、按照何種標(biāo)準(zhǔn)來判斷監(jiān)管對(duì)象是否履行了法定義務(wù)，并未在各地?cái)M定的清單中得以呈現(xiàn)。上述問題在有明確監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)時(shí)，似乎不言自明，但落實(shí)于具體的監(jiān)督檢查工作中，實(shí)則存在很大的解釋空間。例如，食品安全法規(guī)定了食品經(jīng)營者的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，但何為進(jìn)貨查驗(yàn)，食品經(jīng)營者提供何種材料能夠證明其履行了進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)（也就是行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查時(shí)會(huì)檢查哪些材料），不同的食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)履行的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)是否存在差異，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)遵循的標(biāo)準(zhǔn)有何不同，這些監(jiān)管中的細(xì)節(jié)僅根據(jù)食品安全法的相關(guān)規(guī)定尚無法得以明確?？梢?，即便監(jiān)管存在法律依據(jù)，具體的監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)，仍需要其他規(guī)則予以補(bǔ)充，有時(shí)甚至還要依賴于行政監(jiān)督檢查中的慣例來獲得明確。

由于事中監(jiān)管行為并未被定型化為某一類“具體行政行為”，且不會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，監(jiān)管制度的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化問題，以往并未受到學(xué)界和實(shí)務(wù)界的特別關(guān)注。在理論研究方面，學(xué)者主要聚焦特定的監(jiān)管措施，如對(duì)于傳統(tǒng)的現(xiàn)場檢查進(jìn)行反思，以為常態(tài)化行政檢查機(jī)制的建立與完善提出新的思路；或者是關(guān)注大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用監(jiān)管等新型監(jiān)管手段，探究其與現(xiàn)有法治框架之間的張力，以及在提升監(jiān)管效能上的優(yōu)勢。總體而言，既有研究著重討論各類監(jiān)管手段的實(shí)施問題，而對(duì)于監(jiān)管的內(nèi)容及其標(biāo)準(zhǔn)化鮮有提及。實(shí)踐中，事前許可和事后處罰的權(quán)力清單及其裁量基準(zhǔn)，已對(duì)行政許可條件、行政處罰事由、行政處罰幅度等作出了比較詳細(xì)的規(guī)定；而就事中監(jiān)管，法律規(guī)范往往只寬泛地提及某一類監(jiān)管職權(quán)，具體的監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)，則散見于各類標(biāo)準(zhǔn)和政策性文件之中。審視行政權(quán)的運(yùn)行過程不難發(fā)現(xiàn)，日常的監(jiān)督檢查恰恰是對(duì)市場經(jīng)營活動(dòng)影響范圍最為廣泛的一類行為，涉及幾乎所有的市場主體，能否通過詳細(xì)和清晰的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)為監(jiān)管對(duì)象提供有效的行為指引，對(duì)于法治化營商環(huán)境的建構(gòu)和優(yōu)化意義重大。

2024年黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，規(guī)范涉民營企業(yè)行政檢查，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，以深入推進(jìn)依法行政水平。2025年初發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查的意見》（國辦發(fā)〔2024〕54號(hào)）更是明確要求各主管部門在2025年6月底前公布本領(lǐng)域現(xiàn)有的監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)，并建立本領(lǐng)域分級(jí)分類檢查制度。在分級(jí)分類原則下，不同的監(jiān)督檢查內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)會(huì)給監(jiān)管對(duì)象帶來不同的守法成本，監(jiān)管內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化因之具有極為重要的意義?；谶@樣的觀察，本文將圍繞分級(jí)分類原則下監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)與運(yùn)用，依次探討以下問題：如何理解監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的涵義及功能，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)應(yīng)遵循何種原理并形成何種體系，基于標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管如何實(shí)現(xiàn)分級(jí)分類監(jiān)管的目標(biāo)。

一、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的涵義與功能

監(jiān)管透明度的全面提升，需要從監(jiān)管規(guī)則的確立和標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)兩方面著手，其實(shí)質(zhì)是監(jiān)管實(shí)施方式的規(guī)范化和監(jiān)管內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化。當(dāng)前實(shí)踐中政府部門編制的監(jiān)管事項(xiàng)目錄清單主要梳理了監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系則尚待建構(gòu)。在分級(jí)分類原則下科學(xué)建構(gòu)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，需要以準(zhǔn)確界定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵與外延，以及正確認(rèn)識(shí)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的功能作為前提。

（一）事中監(jiān)管語境下的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

要界定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，首先需要對(duì)行政監(jiān)管及其職權(quán)范圍作初步界定。盡管學(xué)界對(duì)于監(jiān)管的基本涵義已有共識(shí)，但學(xué)者經(jīng)常在不同層面上使用“監(jiān)管”一詞。對(duì)于行政監(jiān)管的概念外延，比較寬泛的界定是將監(jiān)管與政府規(guī)制相等同，認(rèn)為監(jiān)管包含一切政府機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)市場主體的干預(yù)措施；相對(duì)狹義的界定，則是在事中事后監(jiān)管的語境下，將監(jiān)管與執(zhí)法視為一體，認(rèn)為監(jiān)管包括事中的監(jiān)督檢查及之后的處理措施。本文在研究監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將監(jiān)管界定為事中監(jiān)管，即行政機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)管對(duì)象是否履行法定義務(wù)的日常監(jiān)督檢查。作此限縮的主要原因在于，實(shí)踐中各地政府單獨(dú)編制了監(jiān)管事項(xiàng)目錄清單，而與之對(duì)應(yīng)的，地方政府權(quán)責(zé)清單已就行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行為及其要件、程序等內(nèi)容作了全面梳理，新編制的監(jiān)管事項(xiàng)清單所針對(duì)的權(quán)力事項(xiàng)與前述清單應(yīng)有所差別。此外，執(zhí)法改革中常被提及的“重審批、輕監(jiān)管”以及“以罰代管”等問題，其實(shí)都將日常監(jiān)管與行政許可、行政處罰等行為作了區(qū)分。據(jù)此，編制監(jiān)管事項(xiàng)目錄清單的目的，是通過將法律規(guī)范中規(guī)定的行政監(jiān)管職權(quán)分解和提煉為一個(gè)個(gè)監(jiān)管事項(xiàng)，并明確其實(shí)施主體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管措施等，來實(shí)現(xiàn)事中監(jiān)管行為的規(guī)范化。

在事中監(jiān)管這一定位下，要明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)行為的法律依據(jù)之間的異同，還需厘清監(jiān)管事項(xiàng)與事前許可、事后處罰之間的關(guān)系。如果監(jiān)管所涉行為屬于經(jīng)過事前批準(zhǔn)的行為，那么監(jiān)督檢查往往與此前的許可存在關(guān)聯(lián)。所謂批后監(jiān)管，就是對(duì)被許可人在獲得許可后是否按照法定要求從事被許可行為的監(jiān)督。同時(shí)，監(jiān)督檢查與后續(xù)的處罰也密切相關(guān)：存在事前批準(zhǔn)的情況下，如果在批后監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)被許可人未保持許可條件，行政機(jī)關(guān)要實(shí)施相應(yīng)的處罰；而在無需事先批準(zhǔn)的情況下，行為人也需要遵守相關(guān)法律規(guī)范，行政機(jī)關(guān)在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法現(xiàn)象，往往是立案后調(diào)查取證需要證明的事實(shí)。因此，監(jiān)管事項(xiàng)就是行政機(jī)關(guān)為查明行為人是否遵守法定義務(wù)而需監(jiān)督檢查的事項(xiàng)，行為人的法定義務(wù)可以來自于許可條件或者其他法律規(guī)范的明確規(guī)定，而監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)則是關(guān)于行為人是否遵守法定義務(wù)的審查基準(zhǔn)。

盡管監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象可能引發(fā)后續(xù)的處罰制裁，但嚴(yán)格來講，監(jiān)管事項(xiàng)仍有別于行政處罰所需查證的事實(shí)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也并非直接來自與行政處罰相關(guān)的法律規(guī)范。監(jiān)督檢查是一種針對(duì)違法風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測行為，是在監(jiān)管對(duì)象尚無明確違法行為的情況下實(shí)施的一種信息收集活動(dòng)，其目的是對(duì)違法行為進(jìn)行篩查和及時(shí)糾正。從監(jiān)管對(duì)象的角度來說，其在面對(duì)監(jiān)督檢查時(shí)，如果能夠自覺履行法定義務(wù)并完善經(jīng)營管理制度，則能表明自己尚無違法行為，且因具備較高的守法意識(shí)和能力，將來也僅存在較低的違法風(fēng)險(xiǎn)。由此可以看出，監(jiān)管與狹義的行政執(zhí)法或者行政處罰存在兩點(diǎn)區(qū)別：第一，在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，不一定會(huì)引發(fā)后續(xù)制裁。一些雖不符合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)但無社會(huì)危害性的情形，只需加以整改以降低風(fēng)險(xiǎn)。例如，對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營活動(dòng)不符合監(jiān)督檢查要點(diǎn)表的一般項(xiàng)目（不符合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)），但情節(jié)顯著輕微，不影響食品安全的（無社會(huì)危害性），市場監(jiān)管部門會(huì)當(dāng)場責(zé)令其整改。即便已構(gòu)成違法，如果情節(jié)輕微，亦可在監(jiān)管中予以糾正，無需處罰。第二，監(jiān)管的事項(xiàng)范圍廣于行政處罰的調(diào)查事項(xiàng)，而監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)可能也實(shí)質(zhì)性地高于實(shí)施制裁的標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)椋O(jiān)管是對(duì)違法風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測，尚未出現(xiàn)損害后果但存在違法風(fēng)險(xiǎn)的行為，也是監(jiān)管的對(duì)象。此外，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)還可能來自于行政機(jī)關(guān)發(fā)布的指導(dǎo)性規(guī)定、行業(yè)或企業(yè)自發(fā)形成的慣例，即由監(jiān)管者與監(jiān)督對(duì)象以合作監(jiān)管或自我監(jiān)管的方式來降低違法風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，事中的監(jiān)管職權(quán)是比行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)涵蓋范圍更廣的一類職權(quán)，事中監(jiān)管包括批后監(jiān)管和對(duì)無事前批準(zhǔn)行為的監(jiān)管，其目的在于監(jiān)測違法風(fēng)險(xiǎn)，以及發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與行政許可標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰基準(zhǔn)有一定相關(guān)性，但仍有其獨(dú)立內(nèi)涵。

（二）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵及功能定位

現(xiàn)有監(jiān)管事項(xiàng)清單圍繞監(jiān)管事項(xiàng)羅列了監(jiān)管的主體、對(duì)象、措施、依據(jù)、處理方式等，但大多沒有明確監(jiān)督檢查的具體內(nèi)容及其基準(zhǔn)。嚴(yán)格來講，監(jiān)管事項(xiàng)清單所梳理的主要是監(jiān)管規(guī)則，即監(jiān)管職權(quán)的實(shí)施方式。編制監(jiān)管事項(xiàng)清單的目的是通過提升監(jiān)管規(guī)則的透明度來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的規(guī)范化，而監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)，則旨在通過實(shí)現(xiàn)監(jiān)管事項(xiàng)中審查內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化，來壓縮監(jiān)督檢查行為的裁量空間。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的這種功能定位，可以在與相關(guān)概念的比較中得到更清晰的體現(xiàn)。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2019〕18號(hào)，下稱“事中事后監(jiān)管指導(dǎo)意見”）要求，“加快建立完善各領(lǐng)域國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確市場主體應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依照標(biāo)準(zhǔn)開展監(jiān)管”。國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)屬于標(biāo)準(zhǔn)化法語境下的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以在專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域中作為判斷事實(shí)構(gòu)成要件的基準(zhǔn)，但實(shí)踐中的監(jiān)管內(nèi)容不限于產(chǎn)品或服務(wù)是否符合技術(shù)性指標(biāo)，很多時(shí)候還涉及生產(chǎn)經(jīng)營的過程或管理制度。例如，根據(jù)食品安全法，食品生產(chǎn)經(jīng)營除了需要滿足食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，還需要符合一系列場所、設(shè)施、人員管理等要求。此外，針對(duì)某一監(jiān)管事項(xiàng)的國家標(biāo)準(zhǔn)往往是唯一的。例如，國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)代表了最低限度的環(huán)境質(zhì)量要求。而在分級(jí)分類監(jiān)管原則下，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)是在標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上的精準(zhǔn)化，其需要為不同監(jiān)管對(duì)象分別制定與其特點(diǎn)相匹配的審查基準(zhǔn)，如果僅以唯一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，則無法實(shí)現(xiàn)分級(jí)分類的目標(biāo)。因此，嚴(yán)格依照標(biāo)準(zhǔn)開展監(jiān)管，除了要依照國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)外，還要依照其他的審查基準(zhǔn)。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)涵和外延上其實(shí)已經(jīng)超出了標(biāo)準(zhǔn)化法所定義的狹義的標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是國家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)施監(jiān)管的重要參照，但其只是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)子集。除此之外，還有其他不同類型的規(guī)則能夠?yàn)楸O(jiān)管內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化提供指引，并成為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范來源，從而形成一個(gè)多種類、多層級(jí)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系。據(jù)此，從相對(duì)廣義的標(biāo)準(zhǔn)概念出發(fā)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是圍繞監(jiān)管內(nèi)容而制定的裁量基準(zhǔn)，其既包含技術(shù)規(guī)范，又包含行為規(guī)范、過程規(guī)范和管理規(guī)范，制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的目的在于提升監(jiān)管內(nèi)容的透明度，通過標(biāo)準(zhǔn)化來確保監(jiān)管結(jié)果的統(tǒng)一性。

行政監(jiān)管的事項(xiàng)目錄清單以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，與行政許可、行政處罰的權(quán)責(zé)清單以及許可標(biāo)準(zhǔn)、處罰裁量基準(zhǔn)一起，服務(wù)于行政權(quán)在事前、事中、事后行使的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。建構(gòu)監(jiān)管事項(xiàng)目錄清單及其標(biāo)準(zhǔn)體系的意義在于：明確行政機(jī)關(guān)在日常監(jiān)管過程中，針對(duì)哪些事項(xiàng)享有監(jiān)管職權(quán)、具體檢查哪些要件，以及如何判斷在這些事項(xiàng)中監(jiān)管對(duì)象是否履行了法定義務(wù)，從而發(fā)現(xiàn)監(jiān)管對(duì)象是否存在違法風(fēng)險(xiǎn)。在此過程中，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不斷細(xì)化，能進(jìn)一步壓縮行政機(jī)關(guān)日常監(jiān)管中的裁量空間，保證監(jiān)管的公平性。參考監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管對(duì)象可以自行判斷其行為是否符合法定要求，因而，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系的完善是監(jiān)管對(duì)象實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)管的基礎(chǔ)，監(jiān)督檢查內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)的詳細(xì)和準(zhǔn)確程度，關(guān)涉監(jiān)管對(duì)象的遵從成本。在分級(jí)分類監(jiān)管原則下，對(duì)于違法風(fēng)險(xiǎn)低的市場主體，監(jiān)管部門會(huì)采取降低檢查頻次的方式予以激勵(lì)，其用意正在于引導(dǎo)市場主體按照監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我監(jiān)管，以及鼓勵(lì)其自行采取更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)以進(jìn)一步降低違法可能性。就此而言，從監(jiān)管者和監(jiān)管對(duì)象兩個(gè)視角出發(fā)來建構(gòu)和完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，是更好發(fā)揮監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)功能的題中之義。

二、分級(jí)分類原則下監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)的理論框架

分級(jí)分類是事中事后監(jiān)管的一項(xiàng)基本原則，指的是根據(jù)不同領(lǐng)域的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)程度，分別確定監(jiān)管內(nèi)容、方式和頻次，以提升事中事后監(jiān)管的精準(zhǔn)化水平。之所以要實(shí)施分級(jí)分類監(jiān)管，一方面是因?yàn)楸O(jiān)管資源有限，監(jiān)管者需要將注意力更多地分配于高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域和對(duì)象，另一方面原因在于，監(jiān)督檢查本身具有干擾性，故應(yīng)避免對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象造成過度侵?jǐn)_。在法治化的語境下落實(shí)分級(jí)分類監(jiān)管，主要目標(biāo)是在依法監(jiān)管的前提下實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管、提升監(jiān)管效能。分級(jí)分類原則下的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)于監(jiān)管內(nèi)容的精準(zhǔn)化，即根據(jù)不同領(lǐng)域的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)程度精準(zhǔn)確定監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)，這必然要求監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)要兼顧差異性和公平性。

（一）分級(jí)分類監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

監(jiān)管資源的有限性、監(jiān)管措施的干擾性、監(jiān)管對(duì)象的差異性，對(duì)均質(zhì)化的單一監(jiān)管模式提出了挑戰(zhàn)。在此背景下，與監(jiān)管效能相關(guān)的規(guī)制理論逐漸興起，為分級(jí)分類監(jiān)管提供了原理支撐。

回應(yīng)性規(guī)制理論認(rèn)為，規(guī)制應(yīng)當(dāng)與特定領(lǐng)域的行業(yè)特點(diǎn)以及規(guī)制對(duì)象的動(dòng)機(jī)相適應(yīng)，有效的規(guī)制策略應(yīng)當(dāng)能對(duì)行業(yè)、組織、個(gè)體的差異性作出反應(yīng)。同時(shí)，規(guī)制者有權(quán)采取一系列不同程度的干預(yù)措施，并應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取干預(yù)性較低的措施，只有在低層級(jí)的手段失靈時(shí)，才能升級(jí)至更嚴(yán)厲的干預(yù)措施?？梢?，回應(yīng)性規(guī)制理論實(shí)為對(duì)單線條的“命令—控制”模式的反思，其要求監(jiān)管者根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的表現(xiàn)來選擇適用不同威懾程度的監(jiān)管手段，并通過反復(fù)互動(dòng)全面了解監(jiān)管對(duì)象的守法意愿，從而進(jìn)一步調(diào)整監(jiān)管策略。在回應(yīng)性規(guī)制的框架下，有學(xué)者結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理論提出了基于風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性規(guī)制，即主張監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成監(jiān)管資源分配和注意力排序的基礎(chǔ)。據(jù)此，設(shè)定監(jiān)管任務(wù)的第一步就是確定需要監(jiān)管何種風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)待監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序，包括決定可接受的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及其程度；接下來則是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，以一種更靈活和細(xì)致的方式來塑造監(jiān)管模式，即根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)來制定監(jiān)管內(nèi)容和使用監(jiān)管手段。

如果說回應(yīng)性規(guī)制理論指導(dǎo)著分級(jí)分類監(jiān)管下規(guī)制策略的制定與調(diào)整，那么合作治理理念與自我規(guī)制理論則在具體的實(shí)現(xiàn)方式層面深度影響著分級(jí)分類監(jiān)管的實(shí)踐。合作治理理念強(qiáng)調(diào)通過公私合作來完成行政任務(wù)，自我規(guī)制是其中的一種主要形式。自我規(guī)制以規(guī)制者與規(guī)制對(duì)象的同一性為根本特征，即通過規(guī)制對(duì)象對(duì)其自身施加命令來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的。特別是，私人主體可以為了履行任務(wù)而給自己設(shè)定（高于法定標(biāo)準(zhǔn)的）行為準(zhǔn)則，在更好獲取商業(yè)利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共利益?；貞?yīng)性規(guī)制理論主張，針對(duì)不同行業(yè)領(lǐng)域，規(guī)制策略應(yīng)當(dāng)有所分級(jí)，自我規(guī)制最為溫和，強(qiáng)制性自我規(guī)制次之，“命令—控制”型規(guī)制及相應(yīng)的制裁最為嚴(yán)厲。就此而言，自我規(guī)制可謂回應(yīng)性規(guī)制理論的題中之義。

根據(jù)回應(yīng)性規(guī)制理論，無論作為治理對(duì)象的被監(jiān)管者及其風(fēng)險(xiǎn)，還是與之對(duì)應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容和手段，都應(yīng)當(dāng)是差異化的，治理對(duì)象與監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段的互相匹配是回應(yīng)性的本質(zhì)，也是分級(jí)分類監(jiān)管的目標(biāo)。合作治理理念進(jìn)一步凸顯了監(jiān)管對(duì)象在監(jiān)管中的地位，即監(jiān)管對(duì)象不完全是被動(dòng)的客體，其也可能作為共同防御監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的主體發(fā)揮作用?；貞?yīng)性規(guī)制理論與合作治理理念二者相結(jié)合，對(duì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)提出如下要求：第一，需要根據(jù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的差異，為不同的監(jiān)管對(duì)象分別確定監(jiān)管內(nèi)容及審查基準(zhǔn)；第二，監(jiān)管對(duì)象應(yīng)當(dāng)承擔(dān)降低違法風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)責(zé)任，即通過自我監(jiān)管積累經(jīng)驗(yàn)，為監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)的完善奠定基礎(chǔ)，從而進(jìn)一步豐富監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范來源。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的差異化

既然分級(jí)分類監(jiān)管的核心是根據(jù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)來差異化地配置監(jiān)管資源，那就有必要對(duì)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)作進(jìn)一步區(qū)分，以明確差異化的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)所回應(yīng)的是何種風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)有時(shí)被等同于違法風(fēng)險(xiǎn)，但嚴(yán)格來講，其既包括違法風(fēng)險(xiǎn)，也包括監(jiān)管對(duì)象及其行為本身所固有的風(fēng)險(xiǎn)，前者可以被稱為動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，后者則為靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)可以根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的過往表現(xiàn)所表征的違法可能性以及守法意愿來判斷。例如，市場主體的信用等級(jí)綜合反映了市場主體過去的守法履約情況；企業(yè)是否針對(duì)可能的違法違規(guī)行為建立內(nèi)部管控措施以及相關(guān)措施的完善程度，反映了企業(yè)自我監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)的強(qiáng)弱，這在一定程度上決定了其將來違法的可能性。靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)往往指向監(jiān)管對(duì)象的組織規(guī)模、產(chǎn)品類型，以及其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)本身的危險(xiǎn)性等。這些特征反映了市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的影響范圍，以及其一旦違法所可能帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，監(jiān)管資源的差異化配置不僅體現(xiàn)于根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的違法風(fēng)險(xiǎn)而動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管方式，還要求根據(jù)監(jiān)管對(duì)象固有風(fēng)險(xiǎn)的不同而差異化地確定監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)。

動(dòng)態(tài)和靜態(tài)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的劃分也意味著，分級(jí)分類監(jiān)管是一種包含結(jié)果導(dǎo)向和規(guī)則導(dǎo)向的雙重分級(jí)分類，兩種導(dǎo)向分別對(duì)應(yīng)于監(jiān)管方式的選擇和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定，這兩者相互配合，共同致力于實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的適度干預(yù)。結(jié)果導(dǎo)向的邏輯，就是根據(jù)決策可能產(chǎn)生的收益來決定監(jiān)管資源的分配，例如，對(duì)守法表現(xiàn)良好的企業(yè)降低監(jiān)督檢查頻次，而對(duì)多次違法的企業(yè)則加大監(jiān)管力度。這是因?yàn)?，如果采取同樣頻次的檢查，對(duì)前者而言，將會(huì)構(gòu)成監(jiān)管過度，從而導(dǎo)致資源浪費(fèi)；對(duì)后者來說，則會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管不足而導(dǎo)致出現(xiàn)高違法風(fēng)險(xiǎn)。目前國內(nèi)對(duì)于分級(jí)分類監(jiān)管的認(rèn)識(shí)主要遵循結(jié)果導(dǎo)向的邏輯，因而更為強(qiáng)調(diào)監(jiān)管方式和頻次的差異性。與之不同，以規(guī)則為基礎(chǔ)的決策過程，是根據(jù)社會(huì)規(guī)范對(duì)個(gè)體身份和行為規(guī)則的預(yù)設(shè)來決定行為方式的，監(jiān)管資源的分配取決于法律規(guī)范對(duì)特定領(lǐng)域、對(duì)象的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判。

在規(guī)則導(dǎo)向的邏輯下，對(duì)靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)往往反映了社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)偏好，以及對(duì)于不同監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管對(duì)象所固有的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的評(píng)價(jià)，這些最終將體現(xiàn)在與監(jiān)管相關(guān)的法律規(guī)范中。因此，靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的分級(jí)與特定領(lǐng)域的監(jiān)管原則、監(jiān)管內(nèi)容的制定密切相關(guān)。例如，針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的包容審慎監(jiān)管體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)于該領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的容忍性，甚至在行業(yè)發(fā)展初期允許其采取某種程度上的自我監(jiān)管模式，法律規(guī)范僅寬泛地規(guī)定一些監(jiān)管事項(xiàng)，而將具體的標(biāo)準(zhǔn)交由行業(yè)自行決定。同一領(lǐng)域中的不同監(jiān)管對(duì)象也存在固有風(fēng)險(xiǎn)的差異，如在食品安全監(jiān)管中，普通預(yù)包裝食品銷售企業(yè)屬于靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)較低的食品經(jīng)營者，冷凍冷藏食品的銷售企業(yè)靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)較高，而為老人、學(xué)生等特定人群提供餐飲服務(wù)的中央廚房、單位食堂等，就屬于靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)最高的食品經(jīng)營者。當(dāng)然，既有規(guī)則對(duì)于監(jiān)管對(duì)象靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)可能是錯(cuò)誤的，這就需要適時(shí)修正風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并調(diào)整監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)。特別需要指出的是，社會(huì)對(duì)于靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)先評(píng)價(jià)，以及形成的差異化的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為不同主體設(shè)定了不同的義務(wù)。正因如此，無論評(píng)價(jià)還是分級(jí)，都應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的法治約束。

（三）法治約束與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的公平性

與監(jiān)管效能相關(guān)的規(guī)制原理以及風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的邏輯，對(duì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)提出了差異化的要求。在依法監(jiān)管的框架之下，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的差異化應(yīng)當(dāng)是法治原則約束下的差異化。這就要求監(jiān)管職權(quán)及其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)范來源，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)作為一種裁量基準(zhǔn)，在形式上應(yīng)實(shí)現(xiàn)規(guī)則內(nèi)容的清晰化，以提升監(jiān)管的透明度，在實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)符合平等原則與比例原則，以保障監(jiān)管的公平性。

第一，監(jiān)管事項(xiàng)應(yīng)有明確的職權(quán)來源，監(jiān)管職權(quán)和監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)有規(guī)范依據(jù)。監(jiān)管職權(quán)和內(nèi)容的規(guī)范依據(jù)之所以重要，是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)本身并無直接法律效力，其法律效力源于其所解釋的法律規(guī)范。行政機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管職權(quán)，一般概括性地來自于法律規(guī)范中監(jiān)督管理部分的規(guī)定。監(jiān)管內(nèi)容的規(guī)范依據(jù)則主要源于法律規(guī)范對(duì)于行為人法定義務(wù)和法律責(zé)任的規(guī)定，義務(wù)和責(zé)任在內(nèi)容上往往有一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系。例如，對(duì)于“出租汽車駕駛員以不文明手段招徠顧客”這一監(jiān)管事項(xiàng)，蘇州市交通運(yùn)輸局發(fā)布的監(jiān)管事項(xiàng)目錄清單明確其設(shè)定依據(jù)主要包括三部分：《蘇州市客運(yùn)出租汽車管理辦法》第5條關(guān)于市、縣級(jí)市交通主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)出租汽車的監(jiān)督管理工作的規(guī)定（監(jiān)管職權(quán)的概括性來源）；第23條第7項(xiàng)關(guān)于出租汽車駕駛員營運(yùn)時(shí)不得以不文明手段招徠顧客的規(guī)定（行為人法定義務(wù)）；第38條關(guān)于對(duì)違反前述規(guī)定者予以警告并處罰款的規(guī)定（法律責(zé)任）。但是，僅有監(jiān)管事項(xiàng)的職權(quán)來源與規(guī)范依據(jù)，仍無法為監(jiān)管內(nèi)容提供明確的審查基準(zhǔn)，比如，哪些行為屬于不文明手段，達(dá)到何種程度者即構(gòu)成違法進(jìn)而需要被處罰。規(guī)則的清晰性和透明度，不僅體現(xiàn)在規(guī)則應(yīng)當(dāng)公布，而且體現(xiàn)在規(guī)則能夠被受眾所理解并用以指導(dǎo)實(shí)踐，而這正是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)需要實(shí)現(xiàn)的功能。

第二，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)將法定義務(wù)細(xì)化為審查要件，從而為監(jiān)管對(duì)象提供清晰有效的行為指引。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)于監(jiān)管內(nèi)容的具體審查要件及其判斷基準(zhǔn)，作為一種要件裁量的基準(zhǔn)，它與行政處罰的效果裁量基準(zhǔn)存在差異。行政處罰裁量基準(zhǔn)旨在根據(jù)不同的違法情形及其危害程度確定不同的處罰種類和幅度，以實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)。因此，行政處罰裁量基準(zhǔn)是在被處罰行為要件成立前提下的效果裁量，裁量基準(zhǔn)的清晰化能為行為人提供有關(guān)行為后果的預(yù)期。而作為要件裁量基準(zhǔn)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為行為人提供的是關(guān)于何為違法以及如何守法的細(xì)則，其功能是為行為人提供行為指引。在自我規(guī)制的原理下，對(duì)要件基準(zhǔn)的清晰度要求應(yīng)當(dāng)高于效果基準(zhǔn)的清晰度要求，如此方能為行為人提供更明確的行為指引，以更好實(shí)現(xiàn)降低違法風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。當(dāng)然，清晰度要求并不排斥法律用模糊或抽象的規(guī)則來提供引導(dǎo)，這一方面是考慮立法成本問題，另一方面是因?yàn)橛斜匾赃m度開放的語詞來為監(jiān)管策略的調(diào)適預(yù)留空間。因此，實(shí)現(xiàn)規(guī)則清晰性的最佳方式，不是在法律中作進(jìn)一步的細(xì)化，而是通過其他不同層級(jí)的規(guī)則來為監(jiān)管內(nèi)容注入常識(shí)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。法律規(guī)范中抽象的法定義務(wù)，應(yīng)通過監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為具體的審查要件，并進(jìn)一步與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和日常行為相銜接。

第三，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)符合平等原則與比例原則。平等原則強(qiáng)調(diào)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一適用。相同類型、相同級(jí)別的監(jiān)管對(duì)象應(yīng)當(dāng)適用相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這是分級(jí)分類監(jiān)管的題中應(yīng)有之義，其目的是保證監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及其執(zhí)行中的公平性。當(dāng)然，平等原則并不意味著形式上的絕對(duì)均等，適度的差異化往往更符合實(shí)質(zhì)平等的要求，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)程度不同的監(jiān)管對(duì)象適用相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，同樣不符合平等原則。這就進(jìn)一步涉及監(jiān)管對(duì)象及其風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)的匹配度問題，對(duì)此需要結(jié)合比例原則加以討論。

比例原則要求監(jiān)管所能帶來的收益大于其所帶來的成本。監(jiān)管的成本主要包括監(jiān)督檢查給監(jiān)管對(duì)象帶來的負(fù)擔(dān)以及監(jiān)管資源的耗費(fèi)。監(jiān)管的主要收益是對(duì)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的防范，包括對(duì)違法行為的查處和對(duì)違法風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。根據(jù)比例原則，應(yīng)以有限的監(jiān)管資源實(shí)現(xiàn)更大范圍的風(fēng)險(xiǎn)防范，并盡量減少對(duì)監(jiān)管對(duì)象的影響。在監(jiān)管內(nèi)容方面，比例原則要求監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)苛程度應(yīng)當(dāng)與監(jiān)管必要性相當(dāng)。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)苛程度，一是體現(xiàn)于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的密度，即監(jiān)管內(nèi)容的細(xì)分程度；二是體現(xiàn)于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的高度，即符合審查基準(zhǔn)的難易程度，這兩者都與監(jiān)管對(duì)象所承受的負(fù)擔(dān)呈正相關(guān)。監(jiān)管者查驗(yàn)內(nèi)容的細(xì)密程度越高，則監(jiān)管對(duì)象的自治空間越小，而監(jiān)管者也會(huì)耗費(fèi)更高的人力和行政成本；標(biāo)準(zhǔn)越高則意味著監(jiān)管對(duì)象符合要求的難度越大。如果說許可標(biāo)準(zhǔn)給私人帶來的是事前準(zhǔn)入的成本，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的合比例是事前規(guī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)，那么監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)給私人帶來的則是守法成本，其給監(jiān)管對(duì)象造成的負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)與違法風(fēng)險(xiǎn)的防控需要相匹配。由于監(jiān)管成本的兩個(gè)方面，即給監(jiān)管對(duì)象帶來的負(fù)擔(dān)與監(jiān)管資源的耗費(fèi)其實(shí)是正相關(guān)的，比例原則實(shí)為法治約束與監(jiān)管效能的統(tǒng)一。

三、分級(jí)分類原則下監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的分類及體系化

要根據(jù)不同領(lǐng)域的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)程度來確定差異化的監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)，首先需對(duì)標(biāo)準(zhǔn)本身進(jìn)行細(xì)分。在法律的統(tǒng)攝之下，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有著豐富的規(guī)范來源，這些規(guī)范來源處于不同層級(jí)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)因之存在強(qiáng)度上的差異。此外，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)涉及不同的審查環(huán)節(jié)，審查環(huán)節(jié)不同，監(jiān)管的干預(yù)深度也不一樣。由此，分級(jí)分類原則下的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)為多層級(jí)的體系結(jié)構(gòu)。

（一）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范來源

1.法律規(guī)范與國家標(biāo)準(zhǔn)

鑒于監(jiān)管行為特別是現(xiàn)場檢查類行為的干擾性，行政監(jiān)管事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)范依據(jù)。但是，法律規(guī)范通常規(guī)定的是行為人的法定義務(wù)及違法責(zé)任，作為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范來源，其僅就監(jiān)管內(nèi)容作了比較抽象的描述。因此，要形成詳細(xì)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，還需要其他的規(guī)范來源予以補(bǔ)充。在能夠發(fā)揮補(bǔ)充作用的規(guī)范來源中，國家標(biāo)準(zhǔn)是非常重要的一種。國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法律規(guī)范加以補(bǔ)充，具體涉及兩種情形。一種情形是，法律規(guī)范直接將遵守國家標(biāo)準(zhǔn)列為一項(xiàng)法定義務(wù)，如食品安全法明確規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者不得采購或者使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品。食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為是否符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)本身就構(gòu)成一項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)。另一種情形是，法律規(guī)范在規(guī)定某一監(jiān)管事項(xiàng)的同時(shí)，將具體的判斷基準(zhǔn)指向相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如產(chǎn)品質(zhì)量法第46條在定義“產(chǎn)品缺陷”時(shí)提到，“產(chǎn)品有保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，是指不符合該標(biāo)準(zhǔn)”?？傊?，在涉及統(tǒng)一的技術(shù)性要求時(shí)，法律規(guī)范可能直接或者間接地涉及相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，從而使相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)成為確定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威依據(jù)。有時(shí)國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于監(jiān)管內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化程度仍然較低，無法為監(jiān)管對(duì)象提供充分有效的行為指引。例如，食品安全法要求食品經(jīng)營者按照保證食品安全的要求貯存食品，對(duì)于貯存條件，《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品經(jīng)營過程衛(wèi)生規(guī)范》（GB 31621-2014）提出，“對(duì)溫度、濕度有特殊要求的食品，應(yīng)確保貯存設(shè)備、設(shè)施滿足相應(yīng)的食品安全要求”。至于滿足何種溫度和濕度條件方能保證食品安全，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)仍然不夠清晰，需要監(jiān)管部門制定其他規(guī)定來予以細(xì)化。

2.行政指導(dǎo)性文件

行政機(jī)關(guān)可以發(fā)布規(guī)定，就如何遵守法律規(guī)范或者國家標(biāo)準(zhǔn)為監(jiān)管對(duì)象提供更詳盡的指導(dǎo)，從而進(jìn)一步降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。此類規(guī)定的具體形式可以是行政主管部門組織制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)，而更重要的則是監(jiān)管部門針對(duì)特定監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)布的指導(dǎo)性文件。例如，食品安全法第40條第2款規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)使用食品添加劑，《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》（GB 2760-2024）詳細(xì)規(guī)定了各類食品添加劑的允許使用品種、使用范圍以及最大使用量或殘留量。為確保前述技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得到落實(shí)，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》，要求餐飲服務(wù)提供者在使用食品添加劑時(shí)，專冊(cè)記錄使用的食品添加劑名稱、生產(chǎn)日期或批號(hào)、添加的食品品種、添加量、添加時(shí)間、操作人員等信息。這是食品添加劑使用過程中的管理要求，其目的是通過相關(guān)信息的記錄，避免因錯(cuò)誤添加或多次添加而導(dǎo)致不當(dāng)或過量使用食品添加劑。在監(jiān)管過程中，行政機(jī)關(guān)既可對(duì)食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，也可通過查閱相關(guān)記錄來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的。

3.行業(yè)團(tuán)體慣例與企業(yè)規(guī)章制度

除了前述監(jiān)管部門主導(dǎo)制定的規(guī)范，一些由監(jiān)管對(duì)象自發(fā)形成的規(guī)則也構(gòu)成監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的重要來源。特定行業(yè)或者企業(yè)為了降低違法風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)自行制定一些管理、技術(shù)、安全、產(chǎn)品等方面的準(zhǔn)則，典型的如團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)自發(fā)形成的其他規(guī)范指引，企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度等。行業(yè)團(tuán)體慣例和企業(yè)規(guī)章制度并不能直接構(gòu)成行政監(jiān)管的依據(jù)?；谧晕乙?guī)制的原理，自發(fā)性規(guī)則成為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的來源，主要通過兩種途徑。

其一，監(jiān)管部門在制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的過程中，吸納行業(yè)團(tuán)體或企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營方面的慣例，使其轉(zhuǎn)化為行政監(jiān)管的法定標(biāo)準(zhǔn)。合作治理理論認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)會(huì)直接或間接地將標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定權(quán)授予私人主體。行業(yè)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)通常有巨大的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)影響力，從而會(huì)被行政機(jī)關(guān)直接援引，或者通過行政機(jī)關(guān)的規(guī)則制定程序，間接地轉(zhuǎn)化為法定標(biāo)準(zhǔn)。例如，在對(duì)具有高度不確定性的新興領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，由于缺乏用于監(jiān)管的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管部門可能會(huì)將相關(guān)行業(yè)當(dāng)前的平均水準(zhǔn)直接設(shè)定為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，如果根據(jù)行業(yè)內(nèi)的平均做法設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)過低，則需要對(duì)此作進(jìn)一步甄別和調(diào)整。

其二，在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行過程中，企業(yè)自行制定的標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)章制度，通過特定的監(jiān)管方式，也可以成為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)有可能為了遵守法定義務(wù)、提高守法能力而通過制定規(guī)章制度進(jìn)行自我管理，也可能為了提高市場競爭力，自行制定高于國家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并自覺執(zhí)行。此類行為都屬于市場主體的自我規(guī)制行為，一般而言不受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。但是，在強(qiáng)制性自我規(guī)制的情況下，行政機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)照企業(yè)自行制定的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)企業(yè)的自我規(guī)制進(jìn)行監(jiān)督。此時(shí)，這些企業(yè)自行制定的標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)章制度，就將轉(zhuǎn)化為針對(duì)特定企業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

（二）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)度等級(jí)

基于合作治理與自我規(guī)制的原理，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)能夠連接法律規(guī)范（強(qiáng)制性）與企業(yè)文化（任意性），使市場主體在遵守法定義務(wù)的前提下充分發(fā)揮自治優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)合法高效發(fā)展。這一方面解釋了，為何監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有著豐富的規(guī)范來源，另一方面也表明，不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于監(jiān)管對(duì)象的干預(yù)強(qiáng)度不同。在對(duì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)按強(qiáng)度進(jìn)行分類時(shí)，首先要區(qū)分強(qiáng)制性監(jiān)管事項(xiàng)和任意性監(jiān)管事項(xiàng)。強(qiáng)制性監(jiān)管事項(xiàng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，可以是強(qiáng)制性規(guī)則或者任意性規(guī)則，而任意性監(jiān)管事項(xiàng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一般是任意性規(guī)則。

強(qiáng)制性監(jiān)管事項(xiàng)主要由法律規(guī)范明文規(guī)定，無論對(duì)于相對(duì)人還是行政機(jī)關(guān)都具有強(qiáng)制性。對(duì)于相對(duì)人而言，有關(guān)強(qiáng)制性監(jiān)管事項(xiàng)的規(guī)定明確了其應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，而對(duì)于行政機(jī)關(guān)，強(qiáng)制性監(jiān)管事項(xiàng)意味著其負(fù)有監(jiān)督相對(duì)人履行義務(wù)的法定職責(zé)。強(qiáng)制性監(jiān)管事項(xiàng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，通常由國家標(biāo)準(zhǔn)或者行政機(jī)關(guān)自行制定的監(jiān)管細(xì)則予以明確，其中可能包括強(qiáng)制性規(guī)則，也可能包括任意性規(guī)則。前者如國家標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，后者如國家標(biāo)準(zhǔn)中的推薦性標(biāo)準(zhǔn)或者監(jiān)管部門發(fā)布的其他規(guī)定。例如，食品安全法規(guī)定，預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽，并應(yīng)標(biāo)注名稱、成分、生產(chǎn)者、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期等相關(guān)信息，進(jìn)口的預(yù)包裝食品的包裝上還應(yīng)當(dāng)有中文標(biāo)簽。預(yù)包裝食品是否通過標(biāo)簽提供必要信息，屬于強(qiáng)制性監(jiān)管事項(xiàng)，至于具體的標(biāo)注內(nèi)容、標(biāo)注方法等，法律未作詳細(xì)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中通常依據(jù)《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB 7718-2011）來進(jìn)行監(jiān)管。其中，進(jìn)口預(yù)包裝食品標(biāo)簽中的外文應(yīng)與中文有對(duì)應(yīng)關(guān)系，這屬于一種強(qiáng)制性規(guī)則，食品經(jīng)營者如果違反這一規(guī)則，將要承擔(dān)不利后果。至于預(yù)包裝食品標(biāo)簽上是否進(jìn)一步標(biāo)注食用方法或致敏物質(zhì)以及如何標(biāo)注，則屬于可由食品經(jīng)營者自行決定的推薦標(biāo)示內(nèi)容，此類監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)即任意性規(guī)則。此外，為了提升預(yù)包裝食品中生產(chǎn)日期和保質(zhì)期的可辨識(shí)度，國家市場監(jiān)督管理總局還就前述信息的標(biāo)注位置、大小、顏色等發(fā)布了指導(dǎo)性文件，這些標(biāo)準(zhǔn)主要發(fā)揮鼓勵(lì)和引導(dǎo)作用，也屬于任意性規(guī)則。

任意性監(jiān)管事項(xiàng)及其標(biāo)準(zhǔn)通常是自發(fā)形成的，對(duì)于相關(guān)規(guī)則，相對(duì)人并無遵守的法定義務(wù)。例如，食品銷售者可以在日常的管理工作中定期開展食品安全事故應(yīng)急演練，這是一種有效降低食品安全事故風(fēng)險(xiǎn)的方法。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)可以在日常監(jiān)管中予以宣傳引導(dǎo)，但食品銷售者是否采納相關(guān)建議以及按照何種方式實(shí)施，則由其自行決定。需要說明的是，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際具有的強(qiáng)制性程度，還需要結(jié)合具體的執(zhí)行方式來判斷。針對(duì)同一個(gè)強(qiáng)制性監(jiān)管事項(xiàng)，監(jiān)管對(duì)象的差異性會(huì)影響監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性程度，對(duì)于一些主體屬于強(qiáng)制性要求的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于其他主體則可能具有任意性，而任意性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在特定情況下也可能具有強(qiáng)制性的執(zhí)行效力。

（三）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的審查深度

監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)監(jiān)管針對(duì)的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，可被細(xì)分為行為或產(chǎn)品細(xì)則、程序細(xì)則、管理細(xì)則。行為或產(chǎn)品細(xì)則，是關(guān)于監(jiān)管對(duì)象應(yīng)當(dāng)或不得實(shí)施特定行為，或者所提供的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種狀態(tài)的法定要求。程序細(xì)則主要用于明確生產(chǎn)操作規(guī)程和過程化管控的要求。管理細(xì)則主要針對(duì)組織架構(gòu)、人員管理、違法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部防范機(jī)制等。從末端的行為或產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，到上游的程序和管理標(biāo)準(zhǔn)，外部監(jiān)管對(duì)監(jiān)管對(duì)象行為方式的干預(yù)逐漸加深。

從規(guī)范來源講，行為或產(chǎn)品細(xì)則主要來自于法律中的義務(wù)性規(guī)定與禁止性規(guī)定，以及國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這些規(guī)定的細(xì)化。例如，食品安全法要求餐飲服務(wù)提供者對(duì)餐具、飲具進(jìn)行清洗消毒，未經(jīng)清洗消毒或者清洗消毒不合格者將面臨處罰?！妒称钒踩珖覙?biāo)準(zhǔn) 消毒餐（飲）具》（GB 14934-2016）進(jìn)一步對(duì)清洗消毒的感官要求、洗消劑殘留量、微生物限量等作出了規(guī)定，明確了清洗消毒不合格的審查要件和判斷標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于程序細(xì)則或者過程性的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，法律規(guī)范、國家標(biāo)準(zhǔn)可以提供一些指引，但具體的操作規(guī)程，往往來自于監(jiān)管部門制定的指導(dǎo)性文件或者監(jiān)督檢查中的慣例。例如，針對(duì)前述餐用具清洗消毒義務(wù)，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》明確了餐用具清洗消毒和保潔的主要環(huán)節(jié)和操作方法；《食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督檢查要點(diǎn)表》專門規(guī)定了“餐用具清洗水池專用，標(biāo)有明顯標(biāo)識(shí)”的檢查要求。當(dāng)然，行業(yè)團(tuán)體也可以就生產(chǎn)操作過程制定自我監(jiān)管性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。例如，上海市餐飲烹飪行業(yè)協(xié)會(huì)受上海市市場監(jiān)督管理局委托，制定了《學(xué)校復(fù)用餐用具清洗消毒管理規(guī)范》，該規(guī)范以全過程管理為目的，細(xì)化了餐用具衛(wèi)生控制關(guān)鍵點(diǎn)、清洗消毒的流程以及工藝、保潔重點(diǎn)等內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)了清洗劑的配制、消毒方法的選取及參數(shù)設(shè)定。此項(xiàng)由監(jiān)管部門主導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會(huì)制定的標(biāo)準(zhǔn)，能為相關(guān)餐飲服務(wù)提供者提供更為詳細(xì)的行為指引。

與行為或產(chǎn)品細(xì)則相關(guān)的法定義務(wù)及其審查基準(zhǔn)，旨在要求行為人不得侵害特定法益，如避免因餐具清洗消毒不合格而損害消費(fèi)者的健康。而程序細(xì)則和管理細(xì)則，主要涉及與守法能力相關(guān)的注意義務(wù)及其審查基準(zhǔn)，其目的是要求行為人將避免侵害結(jié)果發(fā)生的能力維持在一定水平之上，如通過規(guī)范操作和人員管理，降低餐具消毒不合格的可能性。原則上，市場主體有權(quán)自行決定如何履行注意義務(wù)以避免違法。特別是在管理細(xì)則方面，組織架構(gòu)、人員管理等內(nèi)部事宜，主要應(yīng)當(dāng)由市場主體通過規(guī)章制度自行決定，也可在行業(yè)團(tuán)體內(nèi)自發(fā)形成相關(guān)準(zhǔn)則。但是，有時(shí)特定監(jiān)管對(duì)象的內(nèi)部管理制度需要由國家標(biāo)準(zhǔn)予以明確，如《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)餐（飲）具集中消毒衛(wèi)生規(guī)范》（GB31651-2021）詳細(xì)規(guī)定了餐（飲）具集中消毒服務(wù)單位所應(yīng)當(dāng)建立的清潔消毒管理制度的具體內(nèi)容，以及人員健康管理的基本要求。這反映了集中消毒服務(wù)單位與其他餐飲服務(wù)提供者在監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)上的差異，以及行政監(jiān)管對(duì)于前者干預(yù)的加深。

（四）分級(jí)分類原則下監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的體系化

監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的各種分類之間存在一定關(guān)聯(lián)，可以形成一種多層級(jí)的體系結(jié)構(gòu)。對(duì)于各類監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)而言，其規(guī)范來源的效力級(jí)別與強(qiáng)度等級(jí)之間有比較明顯的對(duì)應(yīng)關(guān)系。基于行業(yè)團(tuán)體慣例與企業(yè)規(guī)章制度形成的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在未被吸收轉(zhuǎn)化為法定標(biāo)準(zhǔn)，或者未作為強(qiáng)制性自我規(guī)制的依據(jù)時(shí)，僅是任意性規(guī)則。而特定領(lǐng)域的法律規(guī)范、國家標(biāo)準(zhǔn)或行政指導(dǎo)性文件，盡管都是由監(jiān)管部門主導(dǎo)制定的，它們所形成的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在效力和功能上仍可作進(jìn)一步細(xì)分。法律規(guī)范一般是監(jiān)管目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的來源，其規(guī)定了禁止性行為及其后果（如禁止超范圍、超限量使用食品添加劑）；國家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要是性能或產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，其明確了產(chǎn)品或服務(wù)必須滿足的質(zhì)量條件（如允許使用的食品添加劑品種、范圍和限量）；而行政機(jī)關(guān)發(fā)布的效力級(jí)別較低的文件，通常會(huì)提供一些方法或輸入標(biāo)準(zhǔn)，用以指導(dǎo)監(jiān)管對(duì)象采取特定的方式，來達(dá)成法定監(jiān)管目標(biāo)（如使用食品添加劑的操作流程）。因而，作為規(guī)范載體的法律規(guī)范和國家標(biāo)準(zhǔn)、行政指導(dǎo)性文件、行業(yè)團(tuán)體慣例和企業(yè)規(guī)章制度，與適用于不同審查環(huán)節(jié)的行為或產(chǎn)品細(xì)則、程序細(xì)則、管理細(xì)則之間，大體上也存在一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系。由此，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系呈現(xiàn)為一種干預(yù)強(qiáng)度與干預(yù)深度趨勢相反的層級(jí)結(jié)構(gòu)。在分級(jí)分類原則下，需要根據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域和對(duì)象的特點(diǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)程度，對(duì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范載體、強(qiáng)制性等級(jí)、審查環(huán)節(jié)作出選擇，從而在回應(yīng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)避免干預(yù)過度。

四、分級(jí)分類原則下監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用場景

分級(jí)分類原則下監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的具體運(yùn)用，從監(jiān)管效能角度言，目的在于精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)；從法治約束角度言，目的在于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管公平。因此，兼顧合法性與合理性的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)能反映監(jiān)管領(lǐng)域和對(duì)象的差異性，并通過與監(jiān)管措施相配合，形成適度的監(jiān)管深度和監(jiān)管強(qiáng)度。

（一）根據(jù)領(lǐng)域和對(duì)象特點(diǎn)精準(zhǔn)確定監(jiān)管內(nèi)容

在宏觀層面，靜態(tài)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的差異，決定了不同的監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)適用不同的監(jiān)管原則。例如，在實(shí)施包容審慎監(jiān)管的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，法律規(guī)范通常只設(shè)定了比較寬泛的監(jiān)管目標(biāo)，而關(guān)于產(chǎn)品或服務(wù)的統(tǒng)一國家標(biāo)準(zhǔn)也尚不存在，故監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定非常依賴監(jiān)管部門與新經(jīng)濟(jì)企業(yè)的合作。從鼓勵(lì)創(chuàng)新的目的來看，為新興產(chǎn)業(yè)設(shè)定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，需要充分考慮相關(guān)行業(yè)的發(fā)展需求。在這些領(lǐng)域，無論出于對(duì)政策不確定性的顧慮，還是出于為行業(yè)留足發(fā)展空間的考慮，初期的監(jiān)管實(shí)踐往往都需要大量參考行業(yè)自發(fā)形成的標(biāo)準(zhǔn)。而在傳統(tǒng)行業(yè)，特別是傳統(tǒng)行業(yè)的重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域中，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)基本是自上而下地由監(jiān)管部門主導(dǎo)制定的。

諸如安全生產(chǎn)、食品安全、生態(tài)環(huán)境等直接涉及公共安全和人民群眾生命健康，一旦發(fā)生違法違規(guī)行為就可能造成嚴(yán)重不良后果的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，往往需要分配更多的監(jiān)管資源，設(shè)定更多的監(jiān)管事項(xiàng)。在這類領(lǐng)域中，監(jiān)管范圍不僅包括末端的產(chǎn)品質(zhì)量檢測，還應(yīng)包括生產(chǎn)經(jīng)營的各主要環(huán)節(jié)。由此，不同級(jí)別和種類的規(guī)則相互配合，形成細(xì)密而嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系。例如，就食品安全領(lǐng)域而言，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來自于食品安全法、食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)、《食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督檢查管理辦法》以及與之配套的《食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督檢查要點(diǎn)表》，此外還有大量的指導(dǎo)性文件，如《食品銷售者食品安全主體責(zé)任指南（試行）》《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》等。而行業(yè)團(tuán)體自發(fā)形成的慣例或者標(biāo)準(zhǔn)，主要是在已有標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充，或者是提出更高的自我監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

在微觀層面上，即便是同一監(jiān)管事項(xiàng)，不同監(jiān)管對(duì)象受監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制程度也可能不同。例如，對(duì)于特定的餐飲服務(wù)提供者，建立供貨者評(píng)價(jià)和退出機(jī)制是一項(xiàng)強(qiáng)制性監(jiān)管事項(xiàng)，而對(duì)其他餐飲服務(wù)提供者來說，則僅構(gòu)成任意性監(jiān)管事項(xiàng)。這是因?yàn)?，特定餐飲服?wù)提供者的供餐對(duì)象比較特殊，或者其供餐行為面向大規(guī)模消費(fèi)者，原料質(zhì)量的穩(wěn)定性和安全性應(yīng)當(dāng)符合更高要求。在同一監(jiān)管事項(xiàng)中，不同監(jiān)管對(duì)象也可能適用不同的標(biāo)準(zhǔn)。例如，進(jìn)貨查驗(yàn)，是食品經(jīng)營者為避免采購不合格食品而需要履行的一項(xiàng)注意義務(wù)，是否充分履行該義務(wù)，關(guān)涉食品經(jīng)營者能否適用盡職免責(zé)條款。至于如何判斷該義務(wù)的履行是否充分，對(duì)于不同類型的食品經(jīng)營者需要適用不同的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)經(jīng)營規(guī)模，可將食品經(jīng)營者分為一般食品經(jīng)營者、食品經(jīng)營企業(yè)。前者只要留存供貨者許可證、食品出場檢驗(yàn)合格證等證明文件即可證明已充分履行了進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，而后者還需要進(jìn)一步建立進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，僅有查驗(yàn)行為尚不足以達(dá)到盡職的要求?？梢?，食品經(jīng)營企業(yè)在進(jìn)貨查驗(yàn)這一事項(xiàng)上需要滿足更高的標(biāo)準(zhǔn)，而這主要是因?yàn)?，企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模較大，其一旦違法，影響的群體范圍要遠(yuǎn)大于一般食品經(jīng)營者。

（二）基于風(fēng)險(xiǎn)差異區(qū)分監(jiān)管干預(yù)深度

一般而言，行政監(jiān)管的直接目的是防止特定的公共利益或個(gè)人利益受到侵害，因此，不合格產(chǎn)品或者具有危險(xiǎn)性的行為應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)管。但是，隨著風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和危險(xiǎn)預(yù)防要求的提高，行政監(jiān)管會(huì)深入到市場主體的組織經(jīng)營活動(dòng)內(nèi)部，從而提升監(jiān)管的縱深度。監(jiān)管內(nèi)容越是涉及生產(chǎn)經(jīng)營的上游階段，或者涉及企業(yè)的內(nèi)部管理制度，監(jiān)管的干預(yù)性就越強(qiáng)。在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的分類細(xì)則中，行為或產(chǎn)品細(xì)則、程序細(xì)則、管理細(xì)則三者對(duì)市場主體的干預(yù)程度是遞進(jìn)式地逐漸深入的。在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范來源層面，監(jiān)管部門主導(dǎo)制定的法律規(guī)范、國家標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)性文件等，其強(qiáng)制性程度伴隨規(guī)范效力等級(jí)的遞減而遞減，低級(jí)別的指導(dǎo)性文件一般不具有正式的強(qiáng)制執(zhí)行力。但是，就標(biāo)準(zhǔn)的功能分類而言，目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)（法律規(guī)范）、性能標(biāo)準(zhǔn)（國家標(biāo)準(zhǔn)）、方法標(biāo)準(zhǔn)（行政指導(dǎo)性文件），在干預(yù)性上又呈逐漸增強(qiáng)的趨勢。行政機(jī)關(guān)制定的指導(dǎo)性文件，往往涉及達(dá)成法律目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品或服務(wù)性能的方法，因而對(duì)市場主體來說干預(yù)程度更為深入。

監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性程度一般應(yīng)當(dāng)與監(jiān)管的深入程度呈相反趨勢，如此方能保持對(duì)監(jiān)管對(duì)象的適度干預(yù)。為減少監(jiān)管對(duì)于市場主體的過度干涉，涉及內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)盡量避免實(shí)施強(qiáng)制性的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。只要監(jiān)管對(duì)象提供的產(chǎn)品或服務(wù)能達(dá)到法律規(guī)范和國家標(biāo)準(zhǔn)，原則上應(yīng)允許其自行選擇組織管理和生產(chǎn)經(jīng)營的方法。因此，強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一般主要圍繞與法定行為義務(wù)相關(guān)的行為或產(chǎn)品細(xì)則來展開，其目的是直接遏制具有社會(huì)危害性的行為。至于與注意義務(wù)相關(guān)的程序和管理事項(xiàng)，則主要為任意性監(jiān)管事項(xiàng)，其標(biāo)準(zhǔn)可由行政機(jī)關(guān)提供以作為參考與引導(dǎo)，但更多的還是應(yīng)留給市場主體自行決定。

在部分監(jiān)管領(lǐng)域，違法會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的不利后果，為有效降低此類領(lǐng)域的違法風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)法律規(guī)范會(huì)就特定的生產(chǎn)經(jīng)營過程和內(nèi)部管理制度作出強(qiáng)制性規(guī)定。例如，食品安全法要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立并執(zhí)行從業(yè)人員健康管理制度，一般的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)從業(yè)人員，需要取得健康證并每年進(jìn)行健康檢查。而餐飲服務(wù)從業(yè)人員，還需要進(jìn)行每日健康檢查（晨檢）記錄，此為餐飲服務(wù)從業(yè)人員健康管理事項(xiàng)中的重點(diǎn)檢查內(nèi)容。每日健康檢查（晨檢）記錄，既是一種內(nèi)部的人員管理制度，也是健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防制度，其被規(guī)定在強(qiáng)制性的檢查細(xì)則中，目的在于要求餐飲服務(wù)企業(yè)以特定方式對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行管理，從而降低侵害公眾身體健康和生命安全的可能性。更為典型的是安全生產(chǎn)領(lǐng)域，根據(jù)安全生產(chǎn)法，生產(chǎn)經(jīng)營單位有防止和減少生產(chǎn)安全事故的義務(wù)。對(duì)此，法律要求一些高危企業(yè)設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員，并對(duì)相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)。如何通過組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立和相關(guān)人員的管理來防止生產(chǎn)安全事故，一般屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位的內(nèi)部管理事項(xiàng)，當(dāng)其被設(shè)定為強(qiáng)制性監(jiān)管事項(xiàng)，并配備有明確的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以供審查時(shí)，行政機(jī)關(guān)就不僅會(huì)監(jiān)督企業(yè)是否遵守防止和減少生產(chǎn)安全事故的義務(wù)，還會(huì)對(duì)履行前述義務(wù)的方法加以干預(yù)。

監(jiān)管干預(yù)的加深，通常與行政監(jiān)管所希望實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能密切相關(guān)。當(dāng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)很難從外部予以監(jiān)測，且一旦發(fā)生違法違規(guī)行為就會(huì)導(dǎo)致難以彌補(bǔ)的重大損害，而一般的事后懲戒措施又收效甚微時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)預(yù)防義務(wù)法定化和內(nèi)部化的客觀需要。

（三）結(jié)合監(jiān)管措施形成適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管干預(yù)強(qiáng)度

監(jiān)管干預(yù)強(qiáng)度的分級(jí)分類可以通過幾個(gè)方面來體現(xiàn)：一是監(jiān)管措施對(duì)監(jiān)管對(duì)象的干擾性。例如，現(xiàn)場檢查、書面檢查、信用信息監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管等監(jiān)管方式，對(duì)于監(jiān)管對(duì)象的干擾程度不同。隨機(jī)抽樣檢查、全覆蓋檢查、跟蹤監(jiān)管等不同頻率的監(jiān)管，對(duì)于監(jiān)管對(duì)象的干擾程度也存在差異。二是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)特別是強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)密程度。通常來說，監(jiān)督檢查的事項(xiàng)越多、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)越高，意味著監(jiān)管對(duì)象自我管理的空間越小、受到的監(jiān)管干預(yù)越強(qiáng)。三是監(jiān)管的結(jié)果處置。監(jiān)管的處置措施既可以是激勵(lì)引導(dǎo)性手段，或約談、警告、責(zé)令改正等柔性手段，也可以是行政處罰、移送司法機(jī)關(guān)等強(qiáng)制性手段。

一般而言，監(jiān)管措施以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的密度，與監(jiān)管對(duì)象的特點(diǎn)、監(jiān)管干預(yù)深度有一定匹配性。例如，在采取全過程質(zhì)量管理的食品安全領(lǐng)域，針對(duì)食品生產(chǎn)者的日常監(jiān)管事項(xiàng)就包括資格資質(zhì)、生產(chǎn)環(huán)境條件、進(jìn)貨查驗(yàn)、生產(chǎn)過程控制、產(chǎn)品檢驗(yàn)、食品安全事故處置等14項(xiàng)檢查項(xiàng)目，其中的每一項(xiàng)還包含若干檢查細(xì)則。監(jiān)管措施以現(xiàn)場檢查、抽樣檢測為主，對(duì)于重點(diǎn)監(jiān)管的生產(chǎn)經(jīng)營單位，還要進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性程度，又與監(jiān)管結(jié)果處置措施的強(qiáng)制程度相關(guān)。與強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相匹配的往往是制裁措施，與任意性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相匹配的通常是激勵(lì)措施?？傊?，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的效力等級(jí)以及監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)程度，可以匹配不同強(qiáng)制程度的處置措施。

值得注意的是，在規(guī)制理論和執(zhí)法實(shí)踐中也存在一種任意性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與強(qiáng)制性監(jiān)管手段相結(jié)合的情況，即強(qiáng)制性自我規(guī)制。這種監(jiān)管模式具體是指，由企業(yè)在法定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上自行制定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案，然后提交監(jiān)管部門予以批準(zhǔn)，并由監(jiān)管部門監(jiān)督執(zhí)行。強(qiáng)制性自我規(guī)制屬于一種對(duì)自我監(jiān)管的監(jiān)管。就嚴(yán)格意義上的強(qiáng)制性自我規(guī)制來說，在企業(yè)未執(zhí)行自我監(jiān)管方案時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)可予以制裁。但是，私人制定的規(guī)則是否能被賦予公開執(zhí)行的法律地位，這在理論上仍然存在爭議。例如，企業(yè)可以通過國家統(tǒng)一的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺(tái)，對(duì)自行制定或者聯(lián)合制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我聲明公開，并言明將按照公開的標(biāo)準(zhǔn)來組織生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，但這一公開承諾在行政執(zhí)法中的強(qiáng)制性存疑。若企業(yè)違反自我制定的標(biāo)準(zhǔn)，目前的監(jiān)督方式主要還是追究其侵權(quán)責(zé)任。此外，公開承諾也會(huì)帶來社會(huì)監(jiān)督及相應(yīng)后果。但是，考慮到執(zhí)法統(tǒng)一性以及職權(quán)法定的要求，行政制裁往往無法適用。

在新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管中，現(xiàn)有法律規(guī)范尚未對(duì)相關(guān)領(lǐng)域提供全面有效的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這意味著已有監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的密度相對(duì)較低；而為了給新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展留出充足空間，行政機(jī)關(guān)也往往采取包容審慎的監(jiān)管手段。這兩者之疊加表明，在這些領(lǐng)域中，由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的自上而下的監(jiān)管干預(yù)強(qiáng)度整體較低。不過，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。為應(yīng)對(duì)上述問題，一個(gè)可行方案是，一方面設(shè)定相對(duì)較低的法定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供寬松環(huán)境，另一方面，鼓勵(lì)企業(yè)和行業(yè)制定更高的自我監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并承諾執(zhí)行，同時(shí)由監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)自我監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。企業(yè)制定和實(shí)施自我監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的過程，也正是新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)自發(fā)形成和修正的過程。行政機(jī)關(guān)可以通過企業(yè)的上述實(shí)踐來獲取這些領(lǐng)域的監(jiān)管信息，并在法定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改過程中予以吸收。這正是合作治理的一種體現(xiàn)，也是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不同規(guī)范來源之間的互動(dòng)。

結(jié)語

分級(jí)分類監(jiān)管原則，要求根據(jù)不同監(jiān)管領(lǐng)域的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)程度，分別確定監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管措施?，F(xiàn)有研究已經(jīng)注意到應(yīng)根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的違法風(fēng)險(xiǎn)來確定監(jiān)管的方式和頻次，而較少關(guān)注監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及其給監(jiān)管對(duì)象帶來的遵從成本問題。在法治化營商環(huán)境建設(shè)的語境下談?wù)摲旨?jí)分類監(jiān)管，為的是在依法監(jiān)管的前提下實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管、提升監(jiān)管效能?；谝?guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，是監(jiān)管職權(quán)規(guī)范化的必然要求，其目的在于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的公平性；基于監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)來分別確定監(jiān)管內(nèi)容及其審查基準(zhǔn)，并動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管措施及其處理方式，是監(jiān)管差異化的體現(xiàn)，其旨在實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的高效分配。這兩者的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成行政監(jiān)管法治化、精準(zhǔn)化的題中之義。