裁判要旨
1.法定二十年的起訴期限是最長訴訟保護(hù)期限
法律規(guī)定的該二十年起訴期限是最長訴訟保護(hù)期限，是在公民、法人或其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出行政行為內(nèi)容時的起訴期限，只要因不動產(chǎn)糾紛作出的行政行為超過二十年，不論當(dāng)事人是否知道或者應(yīng)當(dāng)知道，都不能再提起訴訟，不存在耽誤、中斷或者延長等情形。
2.同一不動產(chǎn)多次轉(zhuǎn)移登記情況下原利害關(guān)系人的權(quán)利救濟(jì)
同一土地經(jīng)初始登記后又轉(zhuǎn)移登記或者多次轉(zhuǎn)移登記，原利害關(guān)系人對初始登記或首次轉(zhuǎn)移登記行為提起訴訟，被訴登記行為未被撤銷或確認(rèn)無效的，原利害關(guān)系人再對后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為提起訴訟，人民法院不予受理。
案例詳情
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申441號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）海南省文昌市鋪前鎮(zhèn)鋪港村民委員會南山村民小組。
訴訟代表人蘇運(yùn)雄。
委托代理人王偉，海南新概念律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省文昌市人民政府。住所地：海南省文昌市清瀾開發(fā)區(qū)市政府大樓。
法定代表人王曉橋。
原審第三人中國人民解放軍海軍榆林房地產(chǎn)管理辦事處。住所地：海南省三亞市榆亞路158號。
法定代表人康攀，負(fù)責(zé)人。
原審第三人中國人民解放軍海軍陸戰(zhàn)學(xué)院。住所地廣東省廣州市白云區(qū)石沙路1951號。
法定代表人高東，司令員。
再審申請人海南省文昌市鋪前鎮(zhèn)鋪港村民委員會南山村民小組（以下簡稱南山組）因訴被申請人海南省文昌市人民政府（以下簡稱文昌市政府）及原審第三人中國人民解放軍海軍榆林房地產(chǎn)管理辦事處（以下簡稱海軍榆林房管處）、中國人民解放軍海軍陸戰(zhàn)學(xué)院（以下簡稱海軍陸戰(zhàn)學(xué)院）土地行政管理一案，不服海南省高級人民法院（2018）瓊行終35號行政裁定，向本院申請?jiān)賹?。本院依法組成合議庭對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
涉案土地坐落于海南省××前鎮(zhèn)，面積109766.67平方米。1992年8月12日，在原××縣政府的主持下，海軍38182部隊(duì)與南山組和鋪前鎮(zhèn)鋪港村民委員會后港村民小組（以下簡稱后港組）在鋪前鎮(zhèn)人民政府簽訂《土地權(quán)屬協(xié)議書》，三方明確了海軍38182部隊(duì)軍事設(shè)施用地的界線范圍。1992年8月18日，原××縣政府作出文府函（1992）232號《關(guān)于同意海軍部隊(duì)和南山村、后港村簽訂土地權(quán)屬協(xié)議書的批復(fù)》（以下簡稱232號批復(fù)），同意后港組、南山組和海軍38182部隊(duì)簽訂的《土地權(quán)屬協(xié)議書》，責(zé)成原××縣國土局及時按雙方商定的土地權(quán)屬界線確權(quán)發(fā)證。1993年11月20日，原××縣政府經(jīng)審核，就涉案土地向海軍38182部隊(duì)頒發(fā)文國用（93）字第2200490號《國有土地使用證》（以下簡稱1993年國土證）。該證登記的土地使用權(quán)人為海軍38182部隊(duì)，面積109766.7平方米，坐落于海南省××前鎮(zhèn)，批準(zhǔn)文號為232號批復(fù)，四至范圍以地籍圖為準(zhǔn)。在海軍38182部隊(duì)撤編資產(chǎn)移交海軍榆林房管處管理使用的過程中，1993年國土證不慎遺失。2011年7月23日，中國人民解放軍海軍榆林地區(qū)房地產(chǎn)管理局在《海南日報(bào)》上刊登《遺失聲明》。中國人民解放軍海軍榆林地區(qū)房地產(chǎn)管理局與海軍榆林房管處屬同一機(jī)構(gòu)，對外名稱為海軍榆林地區(qū)房地產(chǎn)管理局。隨后，海軍榆林房管處向文昌市國土局申請補(bǔ)發(fā)涉案土地使用權(quán)證并對名稱變更登記。文昌市國土局對海軍榆林房管處的申請進(jìn)行審核后，在《海南日報(bào)》上刊登《補(bǔ)發(fā)土地使用證書公告》，載明1993年國土證遺失，現(xiàn)刊登遺失聲明，公告期滿無人提出異議，將補(bǔ)發(fā)新的土地使用權(quán)證書。2011年12月6日，文昌市政府向海軍榆林房管處頒發(fā)文國用（2011）第Ｗ2200836號《國有土地使用證》（以下簡稱2011年國土證）。2011年國土證登記的土地使用權(quán)人為海軍榆林房管處，面積109766.67平方米，坐落于海南省××前鎮(zhèn)，使用權(quán)類型為劃撥，土地權(quán)屬來源證明文件為232號批復(fù)，并注明該證項(xiàng)下109766.67平方米土地系根據(jù)232號批復(fù)劃撥，1993年11月20日初始登記證號為1993年國土證，2011年12月6日因遺失補(bǔ)辦、年檢更名換證而進(jìn)行變更登記，該證《土地登記卡》載明土地面積“10976.67”平方米存在筆誤，實(shí)際應(yīng)為該證正頁登記的109766.67平方米。該證登記的土地性質(zhì)、坐落、界線、面積等內(nèi)容均與1993年國土證登記的土地性質(zhì)、坐落界線、面積等內(nèi)容一致。此后，經(jīng)中央軍委批準(zhǔn)，涉案土地由92830部隊(duì)后勤部作為軍事設(shè)施用地。2017年8月后，涉案土地又轉(zhuǎn)由海軍陸戰(zhàn)學(xué)院使用。2016年5月8日，92830部隊(duì)后勤部為了建設(shè)軍事設(shè)施，在當(dāng)?shù)貜堎N《告示》，限期當(dāng)?shù)卮迕褡孕星謇砩姘竿恋厣戏欠ㄕ加貌筷?duì)營區(qū)內(nèi)的各種設(shè)施。南山組以涉案土地屬其集體所有為由，于2017年8月21日提起本案訴訟，請求撤銷2011年國土證，將土地確權(quán)頒證給后港組和南山組，后根據(jù)一審釋明增加訴訟請求，要求確認(rèn)頒發(fā)1993年國土證的行為違法。二審期間，南山組又對文昌市政府于2011年向海軍榆林房管處頒發(fā)的文國用（2011）第Ｗ2200837號《國有土地使用證》（以下簡稱837號國土證）提出異議。
海南省第一中級人民法院（2017）瓊96行初152號行政裁定認(rèn)為，原××縣政府早于1993年11月20日就給海軍38182部隊(duì)頒發(fā)了1993年國土證，但南山組直到2017年10月26日才訴請確認(rèn)文昌市政府給海軍38182部隊(duì)頒發(fā)的1993年國土證違法，明顯超過因不動產(chǎn)起訴的20年最長期限。南山組在庭審中提交了92830部隊(duì)后勤部于2016年5月8日張貼的《告示》，并稱該《告示》張貼時，其才知道文昌市政府于2011年12月6日給海軍榆林房管處頒發(fā)了2011年國土證。南山組到2017年8月21日才起訴，明顯超過六個月起訴期限。依照《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第三條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，裁定駁回起訴。
海南省高級人民法院（2018）瓊行終35號行政裁定認(rèn)為，文昌市政府頒發(fā)837號國土證不屬于二審審查范圍，南山組如對頒發(fā)該證的行政行為有異議，可依法另行提起訴訟。一審法院在海軍陸戰(zhàn)學(xué)院提供相關(guān)說明后將其列為第三人并無不當(dāng)。對行政訴訟的起訴期限依法進(jìn)行主動審查，是人民法院的法定職責(zé)，法院應(yīng)對起訴是否符合法律規(guī)定先行審查后，才對本案被訴的具體行為是否違法進(jìn)行實(shí)體審查。一審法院對本案進(jìn)行審理，對1993年國土證與2011年國土證的關(guān)系查明后作出后證由前證換發(fā)而來的判斷，正是法院依法行使審判權(quán)的結(jié)果，由此建議當(dāng)事人追加訴訟請求亦是依法行使釋明權(quán)，不存在未審先判情形。原××縣政府早在1993年11月20日就給海軍38182部隊(duì)頒發(fā)了1993年國土證，但南山組至2017年10月26日才訴請確認(rèn)1993年國土證違法，明顯超過《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規(guī)定的20年起訴期限。南山組自認(rèn)于92830部隊(duì)后勤部2016年5月8日張貼《告示》時，知道文昌市政府向海軍榆林房管處頒發(fā)了2011年國土證，其應(yīng)自2016年5月8日知道該頒證行為之日起六個月內(nèi)（即2016年11月8日前）提起訴訟，但直至2017年8月21日才訴請撤銷2011年國土證，明顯超過《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規(guī)定的六個月起訴期限。即使按照2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第六十四條的規(guī)定，南山組也應(yīng)當(dāng)自2016年5月8日知道該頒證行為之日起一年內(nèi)（即2017年5月8日前）提起訴訟，而南山組至2017年8月21日才提起訴訟超過了一年的起訴期限。南山組稱不知道土地證的詳細(xì)信息并因信息不明確不能行使訴權(quán)，系其怠于行使自身權(quán)利的結(jié)果，其責(zé)任應(yīng)由自身承擔(dān)，該上訴理由沒有事實(shí)和法律依據(jù)，不予采納。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
南山組不服二審裁定，向本院申請?jiān)賹彿Q：（一）文昌市政府未能提供任何證據(jù)證實(shí)1993年國土證客觀存在，亦不能證實(shí)該證的土地權(quán)屬來源清楚、頒證程序合法。在此情形下，原審認(rèn)定再審申請人對1993年國土證的起訴超過20年最長保護(hù)期限是錯誤的。（二）再審申請人對2011年國土證的起訴沒有超過起訴期限，原審以92830部隊(duì)后勤部張貼《公告》之日作為起訴期限的起算點(diǎn)，是錯誤的。（三）涉案土地是南山組與后港組共同所有的集體土地，且一直由其實(shí)際使用?！锻恋貦?quán)屬協(xié)議書》將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，沒有事實(shí)和法律依據(jù)，且沒有土地所有權(quán)人后××與××組的蓋章，屬無效協(xié)議。綜上，請求依法再審，撤銷一、二審裁定，指令一審法院繼續(xù)審理本案。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定，起訴如無正當(dāng)理由超過法定的起訴期限，當(dāng)事人則喪失訴權(quán)，人民法院將不再受理?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規(guī)定：“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理?！币簿褪钦f，法律規(guī)定的該二十年起訴期限是最長訴訟保護(hù)期限，是在公民、法人或其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出行政行為內(nèi)容時的起訴期限，只要因不動產(chǎn)糾紛作出的行政行為超過二十年，不論當(dāng)事人是否知道或者應(yīng)當(dāng)知道，都不能再提起訴訟，不存在耽誤、中斷或者延長等情形。本案中，原××縣政府于1993年11月20日向海軍38182部隊(duì)頒發(fā)了1993年國土證。南山組不服，于2017年8月21日提起本案訴訟，請求確認(rèn)原××縣政府頒發(fā)1993年國土證的行為違法并撤銷2011年國土證。自1993年國土證頒發(fā)之日起至南山組起訴時止，早已超過二十年的最長訴訟保護(hù)期限。一審裁定駁回南山組的起訴，二審裁定駁回上訴，均無不當(dāng)，本院予以維持。南山組主張，未有證據(jù)證實(shí)1993年國土證客觀存在。但是，1993年國土證的《土地登記審批表》《國有土地使用權(quán)登記卡》《地籍圖》《地籍調(diào)查表》等檔案材料，足以證實(shí)原××縣政府于1993年11月20日向海軍38182部隊(duì)頒發(fā)了1993年國土證的事實(shí)，故南山組提出的該主張不能成立，本院不予支持。南山組還主張1993年國土證土地權(quán)屬來源不清、頒證程序違法，但一、二審法院系以超過最長起訴期限為由駁回起訴，本案并未進(jìn)入實(shí)體審理，故對此實(shí)體問題，一、二審法院未予審查并無不當(dāng)，后港組以此為由申請?jiān)賹?，本院不予支持?/p>
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。也就是說，起訴人與被訴行政行為具有利害關(guān)系，是提起行政訴訟的法定要件之一。在土地登記案件中，與涉案土地存在權(quán)屬爭議的公民、法人或者其他組織，原本與行政機(jī)關(guān)頒發(fā)土地證的行政行為有利害關(guān)系，具有提起訴訟的原告資格，但是，同一土地經(jīng)初始登記后又轉(zhuǎn)移登記或者多次轉(zhuǎn)移登記，原利害關(guān)系人對初始登記或首次轉(zhuǎn)移登記行為提起訴訟，被訴登記行為未被撤銷或確認(rèn)無效的，原利害關(guān)系人再對后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為提起訴訟，人民法院不予受理。本案中，海軍38182部隊(duì)在撤編并將資產(chǎn)移交海軍榆林房管處管理使用的過程中，1993年國土證不慎遺失。2011年7月23日，中國人民解放軍海軍榆林地區(qū)房地產(chǎn)管理局在《海南日報(bào)》刊登1993年國土證《遺失聲明》。2011年10月1日，文昌市國土環(huán)境資源局在《海南日報(bào)》刊登《補(bǔ)發(fā)土地使用證書公告》。2011年12月6日，文昌市政府向海軍榆林房管處補(bǔ)發(fā)2011年國土證，該國土證的土地性質(zhì)、坐落、四至界線、面積等主要內(nèi)容與1993年國土證一致，僅因海軍38182部隊(duì)撤編后將資產(chǎn)移交海軍榆林房管處管理使用，將土地使用權(quán)人變更為海軍榆林房管處。因此，2011年國土證是對1993年國土證的換發(fā)、補(bǔ)發(fā)，沒有改變土地登記的關(guān)鍵內(nèi)容。頒發(fā)2011年國土證系基于1993年國土證的效力，在1993年國土證的效力未被依法否定的情形下，頒發(fā)2011年國土證的行為與南山組沒有利害關(guān)系。參照前述司法解釋的規(guī)定，南山組起訴請求撤銷2011年國土證，不符合行政訴訟受案條件。因此，原審駁回南山組對2011年國土證的起訴，雖理由不當(dāng)，但處理結(jié)果正確，本院予以維持。
綜上，南山組的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回海南省××前鎮(zhèn)鋪港村民委員會南山村民小組的再審申請。
審判長 劉艾濤
審判員 楊志華
審判員 熊俊勇
二〇一九年三月二十八日
書記員 唐勁松
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