楊啟雪 張朝杰

對違法建設(shè)實施“沒收”，作為一種行政處罰措施，是深化城市建設(shè)、運營和治理秩序的重要手段。然而，在執(zhí)法實踐中，由于違法建設(shè)“沒收”涉及復(fù)雜的法律適用、執(zhí)法程序及執(zhí)行處置等問題。比如：適用條件界定不清晰、執(zhí)法主體權(quán)限不明確、沒收后資產(chǎn)處置困難等，嚴重制約了執(zhí)法效率和法律效果的實現(xiàn)。本文旨在通過對違法建設(shè)“沒收”的法律依據(jù)、適用條件、執(zhí)法主體與程序、執(zhí)行方式，以及“沒收”后的管理、處置等法律問題進行系統(tǒng)分析，為基層執(zhí)法實踐提供指導(dǎo)，促進違法建設(shè)“沒收”的規(guī)范化和有效性。

一、“沒收”的相關(guān)法律規(guī)定

《中華人民共和國行政處罰法》第九條 行政處罰的種類：（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物。

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條 未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。

《中華人民共和國土地管理法》第七十七條 未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。

二、違法建設(shè)“沒收”的適用條件

為了避免混淆，本文主要以違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建設(shè)為主進行分析。對違法建設(shè)作出“沒收”的行政處罰決定，應(yīng)滿足以下4個條件。

（一）地域范圍。必須位于城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)。

（二）違法性。未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可，或雖取得許可但擅自改變規(guī)劃內(nèi)容，比如超面積、改變用途等。

（三）危害程度。嚴重影響規(guī)劃，且無法通過改建、補辦手續(xù)等方式消除對規(guī)劃實施的影響。需要注意：違法建設(shè)是否可以采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響，應(yīng)由規(guī)劃部門確認。

（四）客觀上無法拆除。

1.物理上無法拆除。主要是違法建筑結(jié)構(gòu)復(fù)雜、拆除可能危及公共安全或相鄰建筑安全時，行政機關(guān)可采取沒收措施。比如，高層建筑加建部分與主體結(jié)構(gòu)緊密相連，強行拆除可能導(dǎo)致整體安全隱患。

2.從經(jīng)濟或社會效益考量不能拆除。主要是違法建設(shè)拆除成本過高，或者已實際投入使用，沒收后轉(zhuǎn)為公共用途更符合社會效益。

三、違法建設(shè)“沒收”的執(zhí)法主體和程序

（一）執(zhí)法主體。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條，縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門是違法建設(shè)“沒收”處罰的法定主體。需要注意的是，部分地區(qū)根據(jù)中央和省、市關(guān)于深入推進執(zhí)法體制改革的有關(guān)要求，將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)集中到城管部門行使。在這些地區(qū)，城管部門為違法建設(shè)“沒收”處罰的主體。

（二）執(zhí)法程序。

1.立案和調(diào)查取證。發(fā)現(xiàn)違法問題線索并立案后，行政機關(guān)需對違法建設(shè)的位置、面積、用途等進行現(xiàn)場勘驗并拍照記錄，履行詢問當(dāng)事人、調(diào)閱資料等調(diào)查取證程序。

2.組織聽證。調(diào)查終結(jié)，需要形成《調(diào)查終結(jié)報告》，向當(dāng)事人送達《行政處罰事先告知書》，聽取當(dāng)事人的陳述、申辯。因違法建設(shè)的“沒收”涉及的數(shù)額或者價值較大，根據(jù)《行政處罰法》第六十三條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行聽證程序，充分保障當(dāng)事人的聽證權(quán)利，確保行政處罰程序上合法。

3.作出處罰決定。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的陳述、申辯意見和聽證筆錄，作出行政處罰決定，向當(dāng)事人下達《行政處罰決定書》，明確“沒收”標(biāo)的是違法建筑物本身，或者是違法收入。

4.公告與催告。依據(jù)《行政強制法》第四十四條，對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要拆除的，應(yīng)當(dāng)予以公告。對建筑物的“沒收”與“拆除”類似，關(guān)系當(dāng)事人重大權(quán)益，行政機關(guān)也需要充分保障當(dāng)事人權(quán)益，進行公告，限期履行“沒收”決定。

5.復(fù)議與訴訟期。當(dāng)事人可在收到“沒收”決定之日起60日內(nèi)申請復(fù)議或者6個月內(nèi)提起行政訴訟。執(zhí)行機關(guān)需待訴訟期滿后方可強制執(zhí)行。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行“沒收”決定的，行政機關(guān)可以依法強制執(zhí)行。

四、違法建設(shè)“沒收”的執(zhí)行

（一）行政機關(guān)強制執(zhí)行。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條明確，對于逾期不拆除的違法建筑，縣級以上地方政府可責(zé)成有關(guān)部門強制拆除，但未直接規(guī)定“沒收”的強制執(zhí)行程序。結(jié)合《行政強制法》第四十四條，若沒收涉及對違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的處置，行政機關(guān)可通過公告、催告等程序自行執(zhí)行，無需申請法院。但司法實踐中，對違法建筑物的實體“沒收”涉及不動產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移，通過訴訟或非訴執(zhí)行的法定程序確認合法性，更為穩(wěn)妥。

（二）法院強制執(zhí)行。若行政機關(guān)認為自身缺乏直接執(zhí)行的法律依據(jù)，或沒收涉及復(fù)雜的建筑物權(quán)屬爭議，可依據(jù)《行政強制法》第五十三條，在當(dāng)事人未履行行政“沒收”決定，且未提起復(fù)議或訴訟的情況下，自期限屆滿之日起三個月內(nèi)向法院申請強制執(zhí)行。法院對申請材料進行程序與實體審查，符合條件的裁定執(zhí)行，必要時可要求補正材料或駁回申請。裁定執(zhí)行的，法院可采取查封、公告等方式改變建筑物占有狀態(tài)，確保沒收標(biāo)的移交政府管理。駁回申請的，行政機關(guān)可以依據(jù)《行政強制法》第五十六條向上級法院申請復(fù)議，以推動執(zhí)行。

五、違法建設(shè)“沒收”后的處置問題

（一）接收管理部門。沒收的違法建設(shè)實體需移交國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門或財政部門管理，也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處或開發(fā)區(qū)管委會按照屬地進行管理，以確保權(quán)屬變更后的國有資產(chǎn)性質(zhì)。

（二）接收后的管理要求。接收單位需保留《行政處罰決定書》《沒收資產(chǎn)移交書》等相關(guān)法律文書副本；對沒收的建筑物進行現(xiàn)場查勘，記錄現(xiàn)狀（包括影像、圖紙等），并建立檔案，登記造冊；加強日常檢查維護，防止資產(chǎn)損毀或流失；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改建、擴建或擅自處置，確保國有資產(chǎn)安全。

（三）處置方式。

1.實物處置。沒收的建筑物可通過公開出租、拍賣，轉(zhuǎn)為公益用途，或者待時機成熟后實施拆除。

2.違法收入管理。沒收建筑物出租的租金、拍賣的款項，或者沒收的違法收入，需嚴格納入財政管理，用于補償公共資源損失或者城市更新項目。

（四）監(jiān)督與責(zé)任機制。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者財政部門應(yīng)定期檢查“沒收”建筑物的管理情況，發(fā)現(xiàn)怠于履職或資產(chǎn)流失的，追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。違法建筑物處置所得款項需按權(quán)屬上繳國庫。

隨著法律法規(guī)的不斷修訂和完善，相關(guān)執(zhí)法實踐和司法案例也將不斷更新，未來應(yīng)進一步細化“不能拆除”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善“沒收”違法建設(shè)的市場化處置機制等，使行政執(zhí)法機關(guān)能夠在執(zhí)法過程中能夠充分保證實體的合法性與程序的正當(dāng)性，更好地平衡公共利益與私人權(quán)益，推動城市治理的法治化與人性化，實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

（作者單位：鄭州市城市管理保障中心）